Bei dem Landesverwaltungsgericht Braunschweig - Kammer Lüneburg - ist eine Verwaltungsstreitsache S. gegen den Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers Uelzen-Bohldamm anhängig (- A 485/51 -). Der Kläger hatte die sowjetische Besatzungszone verlassen und sich in den Geltungsbereich des Grundgesetzes (im folgenden abgekürzt "Bundesgebiet") begeben. Durch Entscheidung des Aufnahmeausschusses des Notaufnahmelagers Uelzen-Bohldamm ist ihm die beantragte "Erlaubnis zum Aufenthalt in der Bundesrepublik versagt" worden. Seine hiergegen eingelegte Beschwerde wurde durch den Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers zurückgewiesen, weil er einen sich aus § 1 Abs. 2 des Notaufnahmegesetzes (NAG) ergebenden Fluchtgrund nicht glaubhaft gemacht habe.

Auf die dagegen durch den Kläger beim Landesverwaltungsgericht Braunschweig - Kammer Lüneburg - erhobene Verwaltungsklage hat das Landesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 28. September 1951 das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und die Sache über das Oberverwaltungsgericht Lüneburg dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit des Notaufnahmegesetzes mit dem Grundgesetz vorgelegt.

Das Landesverwaltungsgericht hält § 1 NAG für unvereinbar mit Art. 11, Art. 19 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 3 GG.

Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen ist gemäß § 82 Abs. 1 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden, ebenso gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG dem Kläger und dem Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers als den Beteiligten des Verfahrens vor dem Landesverwaltungsgericht. Die Bundesregierung und die Bayerische Landesregierung haben sich geäußert, die erste ist dem Verfahren beigetreten; beide haben auf mündliche Verhandlungen verzichtet.

Die Bundesregierung hält die Vorlage nach Art. 100 GG für unzulässig,

Die Bundesregierung hält den Antrag des Landesverwaltungsgerichts aber auch für unbegründet:

a) Das Notaufnahmegesetz verstoße nicht gegen Art. 11 Abs. 2 GG. Zunächst sei fraglich, ob Art. 11 auch den Zuzug in das Bundesgebiet betreffe. Aber auch dann widerspreche die Einschränkung der Freizügigkeit durch Einführung des Erlaubnisverfahrens nicht dem Art. 11 Abs. 2 GG, weil ohne ein Verfahren zur Prüfung der Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle diese ganze Vorschrift bedeutungslos werde. Durch die Verweisung auf Art. 11 Abs. 2 GG in § 1 NAG sei gewährleistet, daß im Einzelfalle die Aufnahme nur unter den in diesem Artikel genannten Voraussetzungen versagt werde, auch wenn kein Rechtsanspruch aus § 1 Abs. 2 NAG bestehe.

b) Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 2 GG liege deshalb nicht vor, weil die Freizügigkeit nur für bestimmte Personen, nicht aber allgemein ganz oder in wesentlichen Teilen eingeschränkt werde. Auch Art. 3 Abs. 3 GG stehe dem § 1 NAG nicht entgegen, weil der Begriff "Heimat" in Art. 3 Abs. 3 GG nur als landsmannschaftliche Zugehörigkeit aufzufassen sei, von der bei der sowjetischen Besatzungszone keine Rede sein könne.

1. Die Vorlage ist zulässig.

Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß in seinem "Tenor" ausdrücklich bestimmt, der Rechtsstreit solle dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt werden, wenn das - wie hier - aus den "Gründen" des Vorlagebeschlusses zu entnehmen ist. Eine Trennung in Erkenntnisformel und Begründung ist für solche das Verfahren bestimmenden Beschlüsse gesetzlich nicht vorgesehen. Auch § 80 Abs. 2 BVerfGG schreibt mit der Erwähnung der "Begründung" eine solche Trennung nicht vor. Ist aber eine Trennung zwischen entscheidendem und begründendem Teil durch das vorlegende Gericht gemacht, so ist ein etwa lückenhafter "Tenor" unschädlich, wenn aus dem als "Gründe" bezeichneten Teil des Beschlusses sich das Erkenntnis insgesamt entnehmen läßt.

Der Vorlagebeschluß ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil er nur von den Berufsrichtern unterschrieben wurde. § 77 MRVO 165 schreibt nicht einmal für Urteile die Mitunterzeichnung durch die ehrenamtlichen Mitglieder vor. Nach dieser Bestimmung ist das Urteil "von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben", zu unterschreiben. Die MRVO 165 macht aber in § 3 Abs. 1 und 2 und §§ 13 ff. eine klare Unterscheidung zwischen "Richtern" und "ehrenamtlichen Mitgliedern".

Zu Unrecht beanstandet die Bundesregierung, daß der Antrag nicht den §§ 80, 23 Abs. 1 BVerfGG entspreche. Zwar hat der Vorsitzende der vorlegenden Kammer mit Schreiben vom 23. November 1951 die Akten zur Entscheidung dem Bundesverfassungsgericht über das Oberverwaltungsgericht übermittelt. Aber dieses Schreiben ist lediglich ein Begleitschreiben zur geschäftsmäßigen Erledigung des Gerichtsbeschlusses, in dem schon der Antrag auf Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht enthalten ist.

Auch die Rüge, die Vorlage sei in der höheren Instanz nicht auf dem Gerichts-, sondern auf dem Justizverwaltungswege weiterbehandelt worden, ist unbegründet. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Vorlage überhaupt über das Oberverwaltungsgericht erfolgen mußte. Gemäß § 80 Abs. 1 BVerfGG war die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über das zuständige obere Bundesgericht, in diesem Falle also über das Bundesverwaltungsgericht einzuholen, das zu jenem Zeitpunkt noch nicht bestand. Hiernach dürfte beim Fehlen des zuständigen oberen Bundesgerichts das im Instanzenzug höchste Landesgericht nicht eingeschaltet sein. Die tatsächliche Vorlage über das Oberverwaltungsgericht wäre jedoch dann unschädlich. Geht man aber davon aus, daß sie erforderlich war, so ist im vorliegenden Falle jedenfalls fehlerlos verfahren worden; denn das Weiterleitungsschreiben des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Oktober 1952 erfüllt die Voraussetzungen des § 80 BVerfGG. Zwar ist es nur von einer einzelnen Person unterschrieben worden. Aus seinem Inhalt - "Das Oberverwaltungsgericht hat von einer Stellungnahme zu den aufgeworfenen Streitfragen Abstand genommen" - ergibt sich aber, daß der Vorgang nicht die Justizverwaltung, sondern das Gericht als solches beschäftigt hat. Es handelt sich somit um die Mitteilung eines Gerichtsbeschlusses durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts in seiner Eigenschaft als Richter. Der Unterschriftsleistung durch sämtliche Mitglieder des Gerichts bzw. des zuständigen Senats bedarf es nicht. Das wäre u. U. dann zu fordern, wenn das nach § 80 Abs. 2 BVerfGG oberste Gericht inhaltlich Einfluß auf den Beschluß des vorlegenden Gerichts nehmen könnte oder kraft Gesetzes zur Stellungnahme verpflichtet wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Der Einwand der Bundesregierung, das vorlegende Gericht habe nicht geprüft, ob es für seine Entscheidung auf die Vereinbarkeit des Notaufnahmegesetzes mit dem Grundgesetz ankomme, schlägt nicht durch, weil die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts ersichtlich von der Gültigkeit des Notaufnahmegesetzes abhängt; das genügt für die Zulässigkeit dieser Vorlage: Art. 100 GG fordert vom Vorlagebeschluß keine Ausführungen hierüber. Auch § 80 Abs. 2 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht nicht, alle sich im weiteren Verfahren ergebenden Entscheidungsmöglichkeiten darauf zu überprüfen, ob es in jedem Falle auf die Wirksamkeit der für nichtig angesehenen Gesetzesvorschrift ankommt. Die Vorlage ist zulässig, wenn nach dem gesamten Sachverhalt und den übrigen Ausführungen des vorlegenden Gerichts offensichtlich ist, daß es dem vorlegenden Gericht für die Entscheidung des Rechtsstreits auf die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ankommt. Das ist hier der Fall; denn bei Ungültigkeit des Notaufnahmegesetzes müßte das Landesverwaltungsgericht den auf Grund des nichtigen Gesetzes ergangenen Verwaltungsakt aufheben, weil er den Schein erweckt, daß sich der Kläger verbotswidrig im Bundesgebiet aufhalte.

2. Das Notaufnahmegesetz ist nicht derartig mit Besatzungsrecht verknüpft, daß das Bundesverfassungsgericht an der sachlichen Prüfung gehindert wäre. Zwar enthält das Besatzungsstatut in Ziffer 2d den heute noch gültigen Vorbehalt von Sonderbefugnissen für "Verschleppte und die Zulassung von Flüchtlingen", wozu auch die Flüchtlinge aus der sowjetischen Besatzungszone gehören. Das Notaufnahmegesetz beruht jedoch nicht auf einer hiernach ergangenen bindenden Anweisung der Alliierten Hohen Kommission. Die Verordnung Nr. 161 der Britischen (und das Gesetz 161 der Amerikanischen) Militärregierung (ABl. BrMilReg. Nr. 3 S. 35, ABl.AmMilReg. v. 1. 6. 1946 S. 53) kommen hier nicht in Betracht. Auch das Memorandum der Alliierten Hohen Kommission vom 2. Dezember 1949 an die Bundesregierung (BT-Drucks. 685 S. 6) enthält keine solche Anweisung, sondern Wünsche und Anregungen zur Lösung des Flüchtlingsproblems (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 1953, BVerfGE 2, 181 ff. [210]).

Eine mündliche Verhandlung konnte unterbleiben, weil die Bundesregierung als einzige Beteiligte ausdrücklich darauf verzichtet hat (§ 25 Abs. 1 BVerfGG). Im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff. BVerfGG sind als Beteiligte nur die Verfassungsorgane anzusehen, die dem Verfahren nach § 82 Abs. 2 BVerfGG beigetreten sind (vgl. BVerfG, Beschluß vom 22. April 1953, BVerfGE 2, 213 ff. [218]).

In der Sache kann der Auffassung des vorlegenden Landesverwaltungsgerichts nicht gefolgt werden.

1. § 1 NAG verstößt nicht gegen Art. 11 GG.

Das Grundrecht der Freizügigkeit haben "alle Deutschen" und damit auch die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und in Ostberlin (diese werden im folgenden nicht mehr besonders erwähnt). Die Entstehungsgeschichte des Art. 11 GG ergibt eindeutig, daß man im Parlamentarischen Rat gerade diese Vorschrift ursprünglich auf "Bundesangehörige" beschränken wollte, dann aber bewußt auf "alle Deutschen" ausgedehnt hat (vgl. die Darstellung der Entstehungsgeschichte bei Wernicke, Bonn. Komm. Anm. I zu Art.11,und im JöR NF Bd. 1 S. 128-133, bes. die Ausführungen des Abg. Carlo Schmid in der 44. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats, Stenogr. Berichte S. 573 f; Oberverwaltungsgericht Berlin 24. 9. 1952 I B 100/52 NA; Oberverwaltungsgericht Lüneburg 13. 6. 1951 - II OVG A 106/51 in DVBl. 1952 S. 57 ff. [58]). Die Rechtsstellung der Deutschen, die sich in der sowjetischen Besatzungszone befinden, ist insoweit grundsätzlich keine andere als die der Deutschen im Bundesgebiet. Übrigens erkennt § 1 Abs. 1 NAG dies selbst dadurch an, daß er ausdrücklich - der Anforderung des Art. 19 Abs. 1 GG genügend - das Grundrecht der Freizügigkeit unter Angabe des Art. 11 GG für die Deutschen der sowjetischen Besatzungszone ("insoweit") einschränkt. Für den Besitz des Grundrechts ist es ohne Bedeutung, daß die Bewohner der sowjetischen Besatzungszone es während ihres Aufenthaltes in dieser Besatzungszone praktisch nicht ausüben können. Der Wesenskern des Grundrechts liegt in der Zusicherung, daß seine Ausübung von der Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland nicht behindert werden wird. Unerheblich ist es in diesem Zusammenhange, daß sich der Begriff "Deutscher" im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG nicht völlig deckt mit dem durch das Notaufnahmegesetz betroffenen Personenkreis; denn soweit durch das Notaufnahmegesetz Personen betroffen werden, die nicht als Deutsche im Sinne des Grundgesetzes (Art.116 Abs.1) gelten, scheidet eine Verletzung des Art. 11 GG ohnehin aus.

Inhalt des Grundrechts ist nicht nur die Freizügigkeit im Bundesgebiet (d. h. die Freizügigkeit unter der Voraussetzung eines bereits bestehenden dauernden Aufenthalts oder Wohnsitzes in ihm), sondern auch die Freizügigkeit in das Bundesgebiet, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt. (JöR a.a.O. S. 130, 135; so auch v. Mangoldt, Kommentar Anm. 2 zu Art. 11 GG). Freizügigkeit bedeutet also das Recht, an jedem Orte innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, auch zu diesem Zweck in das Bundesgebiet einzureisen (ebenso Oberverwaltungsgericht Lüneburg 13. 6. 1951 - II OVG A 106/51 - in DVBl. 1952 S. 57 ff. unter Berufung auf v. Mangoldt a.a.O. S. 89, Wernicke, Bonn. Komm. Anm. II 1 b zu Art. 11 GG, und andere).

Da jedes gegen das Betreten des Bundesgebiets und den dauernden Aufenthalt oder die Wohnsitznahme im Bundesgebiet gerichtete Verbot eine Einschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit bedeutet, kann § 1 NAG nur wirksam sein, wenn er durch eine höhere Norm, nämlich Art. 11 Abs. 2 GG, gedeckt ist. Dabei ist es unerheblich, daß nach Angabe der Bundesregierung Rückschiebungen in die sowjetische Besatzungszone bisher nicht durchgeführt worden und auch nicht beabsichtigt sind; es kommt nicht auf die tatsächliche Duldung von nach dem Notaufnahmegesetz "illegalen" Zuwanderern an, sondern auf die Gültigkeit der rechtlichen Regelung, die sie zu "illegalen" Zuwanderern macht.

Nach Art. 11 Abs. 2 GG darf die Freizügigkeit - unter gewissen Voraussetzungen - "durch Gesetz" eingeschränkt werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung durch ein redaktionelles Versehen so formuliert worden und ob sie in der Fassung der 3. Lesung des Hauptausschusses vom 10. Februar 1949 (PR-Drucks. 751) "Dieses Recht darf nur auf Grund eines Gesetzes ..." anzuwenden ist (so z. B. Wernicke, Bonn. Komm. Anm. II 2 a zu Art. 11 GG). Das Notaufnahmegesetz schränkt unmittelbar die Freizügigkeit ein, so daß es insoweit dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 GG genügt. Es ist nach der Regelung des Notaufnahmegesetzes so, daß die Verwaltungsbehörde nicht erst auf Grund dieses Gesetzes die Einschränkung verfügt (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt), sondern so, daß sie eine Ausnahmeerlaubnis von der durch das Gesetz selbst begründeten Einschränkung erteilt (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Deutlich wird dies auch aus § 1 Abs. 1 S. 2 NAG, der anschließend ausdrücklich sagt: "Die Freizügigkeit wird nach Art. 11 Abs. 2 GG insoweit eingeschränkt"; das ist eine Einschränkung durch das Gesetz selbst.

Zweifelhaft ist jedoch die Deckung des § 1 NAG durch Art. 11 Abs. 2 GG insofern, als er die Freizügigkeit für die von ihm betroffene Personengruppe zunächst generell aufhebt. Es fragt sich, ob Art. 11 Abs. 2 GG solche generellen Aufhebungen der Freizügigkeit zuläßt.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin bejaht die Frage in einer Entscheidung vom 24. September 1952 - I B 100/52 NA -, denn es komme nicht darauf an, ob die Voraussetzungen für Einschränkungen der Freizügigkeit gem. Art. 11 Abs. 2 GG gegenüber einzelnen Zuwanderern gegeben seien, vielmehr genüge es, daß sie überhaupt bestehen. Diese Auffassung ist nicht völlig von der Hand zu weisen; es liegt in der Natur der Sache, daß z. B. auch bei Seuchengefahr, die nach Art. 11 Abs. 2 GG gleichfalls Einschränkungen der Freizügigkeit zulässig macht, generelle Maßnahmen möglich sein müssen. Auch aus den übrigen in Art. 11 Abs. 2 GG genannten Gründen wird die Freizügigkeit z. B. für bestimmte Notstandsgebiete generell eingeschränkt werden dürfen. Dies mögen Gründe dafür sei, daß beim Zustandekommen des Notaufnahmegesetzes ähnliche Auffassungen von den Mehrheitsparteien des Bundestages auch für die darin vorgesehenen Einschränkungen vertreten worden sind (so schon in der 27. Sitzung des Bundestages der Abg. Kuntscher, Stenogr. Berichte des BT S. 846 B ff., insbes. S. 847 B, sowie Bundesminister Dr. Dehler a.a.O. S. 844 C f).

Auch Darlegungen bei der endgültigen Verabschiedung des Notaufnahmegesetzes im Bundestag darüber, daß die Aufnahme aus "sonstigen zwingenden Gründen" auch Zuwanderern gewährt werden könne, die nicht echte politische Flüchtlinge sind (z. B. Stenogr. Berichte des BT, 72. Sitzung S. 602 C, Abg. Kiesinger), haben offenbar den gleichen Ausgangspunkt; sie deuten darauf hin, daß diese Sprecher der Mehrheitsparteien davon ausgingen, daß die Aufnahme rechtlich auf die Fälle gem. § 1 Abs. 2 NAG beschränkt sein solle, also nach Art. 11 Abs. 2 GG im übrigen und damit generell versagt werden dürfe ohne Rücksicht darauf, ob ein Versagungsgrund aus Art. 11 Abs. 2 GG gerade gegenüber dem einzelnen Zuwanderer gegeben ist.

Die Rechtsauffassung, die bei der Verabschiedung des Notaufnahmegesetzes im Bundestag vertreten worden ist, fällt aber gegenüber der Rechtsauffassung, die bei der Verabschiedung des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat vertreten wurde, nicht ins Gewicht; denn diese führte zu der maßgeblichen Norm, jene nur zu der unmaßgeblichen, nämlich der zu prüfenden Norm. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 11 GG ergibt sich aber zwingend, daß die generelle endgültige Aufhebung der Freizügigkeit für die Bewohner der sowjetischen Besatzungszone unzulässig ist. Bei der Beratung des Art. 11 GG im Parlamentarischen Rat hat eindeutig die Auffassung gesiegt, die den Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone die volle Freizügigkeit auch in das Bundesgebiet gewähren wollte. Das ergibt sich besonders aus den Ausführungen eines der Gegner dieser Regelung im Parlamentarischen Rat, v. Mangoldt, in seinem Kommentar zu Art. 11 GG. Er hat - neben anderen - schon damals darauf hingewiesen, daß der Krieg länger dauernde Schwierigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland hinterlassen würde und daß weiterhin mit der Möglichkeit größerer Fluchtbewegungen aus der sowjetischen Besatzungszone gerechnet werden müsse. Wenn trotzdem das Grundrecht auch den Deutschen dieser Zone gegeben worden ist, so steht der Sinn des Art. 11 GG in dieser Hinsicht schon nach dieser Entstehungsgeschichte unzweifelhaft fest. Da diese Absicht durch die Abänderung "alle Bundesangehörigen" in "alle Deutschen" im Grundgesetz selbst eindeutig zum Ausdruck gekommen ist, so kann gerade ihnen gegenüber der Abs. 2 des Art. 11 GG nicht dem einfachen Gesetz erlauben, das zu nehmen, was der Abs. 1 ihnen gewährt. Dieser Beschluß des Parlamentarischen Rates bestätigt, daß er die Schwierigkeiten bewußt in Kauf genommen hat. Würde man durch Auslegung zulassen, daß die grundsätzliche Entscheidung, die in jener Garantie des Zuwanderungsrechts liegt, durch ein generelles Verbot, wie es das Notaufnahmegesetz nach den erwähnten Auffassungen enthalten sollte und durfte, "eingeschränkt" wird, so würde für die Deutschen der sowjetischen Besatzungszone die ihnen gewährte Garantie tatsächlich im ganzen und ebenso grundsätzlich wieder beseitigt. Von der Freizügigkeit würde praktisch nur eine Art von Asylrecht übrig bleiben - allerdings mit daran anschließender Freizügigkeit der Aufgenommenen innerhalb des Bundesgebiets - für solche Fälle, in denen das weitere Verbleiben in der sowjetischen Besatzungszone nach den Grundsätzen, die das Staatsleben der Bundesrepublik Deutschland bestimmen, nicht mehr zugemutet werden kann. Es ist aber nicht angängig, anzunehmen, daß Art. 11 Abs. 1 GG in voller Absicht den Deutschen der sowjetischen Besatzungszone ein Grundrecht garantiert, das Abs. 2 der gleichen Bestimmung in ebenso voller Absicht dem einfachen Gesetzgeber zur nahezu vollständigen Aufhebung wieder freigibt. Dazu war gerade diese Grundrechtsgewährung - die einzig praktische für die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und zugleich die Basis fur die Ausübung aller anderen auch ihnen gewährten Grundrechte - allzu prinzipiell bedeutsam.

Diese Auslegung des Art. 11 GG ergibt sich nicht nur aus der im Grundgesetz verankerten grundsätzlichen Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsvolk, sondern nicht minder aus der ebenfalls grundsätzlichen Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsgebiet, und insbesondere von der gesamtdeutschen Staatsgewalt: Die Bundesrepublik Deutschland als der berufene und allein handlungsfähige Teil Gesamtdeutschlands, der staatlich wieder organisiert werden konnte, hat den Deutschen der sowjetischen Besatzungszone die Freizügigkeit auch wegen dieser grundsätzlichen Auffassung von dieser ihrer Position gewährt. Sie hat damit zugleich den Anspruch auf Wiederherstellung einer umfassenden deutschen Staatsgewalt gerechtfertigt und sich selbst als die Staatsorganisation des Gesamtstaates legitimiert, die bisher allein in Freiheit wieder errichtet werden konnte. Die Bundesrepublik Deutschland hat es damit übernommen, nicht einen großen Teil der Staatsangehörigen des deutschen Gesamtstaates an den Grenzen ihres Machtbereichs abzuweisen. Auch angesichts dieser prinzipiellen Auffassung von der Gestalt und Funktion der Bundesrepublik steht fest, daß Art. 11 Abs. 2 GG nicht erlaubt, in eben dieser für Gestalt und Funktion der Bundesrepublik Deutschland ausschlaggebenden Frage durch einfaches Gesetz das wieder zu nehmen, was Art. 11 Abs. 1 GG bewußt und unter Inkaufnahme schwerwiegender Folgen um prinzipieller politischer Ziele willen als eine Vorleistung auf die deutsche Gesamtstaatlichkeit gewährt. Wollte man der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin folgen, daß Art. 11 Abs. 2 GG eine generelle und endgültige Aufhebung der Freizügigkeit der Deutschen der sowjetischen Besatzungszone erlaube, so müßten in der Bundesrepublik Deutschland wieder vollkommen normale Verhältnisse herrschen, ehe die so verstandene Einschränkung der Freizügigkeit durch das Notaufnahmegesetz wieder aufzuheben wäre. Gewiß bedeutet die Aufnahme eines Zuwanderers in den meisten Fällen eine weitere Anspannung des Arbeitsmarktes und mittelbar in gewissem Umfange eine Inanspruchnahme öffentlicher Mittel. Diese Belastungen müssen aber in Kauf genommen werden; denn die Verleihung der Freizügigkeit an die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone bedeutet auch, daß sie in dieser Hinsicht auf eine Stufe mit den Deutschen in der Bundesrepublik Deutschland gestellt werden, daß sie die gleichen Chancen erhalten wie diese.

Der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin kann also nicht gefolgt werden; Einschränkungen der Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland sind vielmehr gegenüber Deutschen der sowjetischen Besatzungszone nur insoweit zulässig, als bei dem einzelnen Zuwanderer einer der Gründe für die Versagung der Aufnahme aus Art. 11 Abs. 2 GG vorliegt.

Diese Auslegung stimmt auch überein mit dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 GG. Die Freizügigkeit darf "nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden". Auch diese Formulierung spricht dafür, daß die Aufhebung der Freizügigkeit nur nach Maßgabe der Verhältnisse des Einzelfalles zulässig ist, insbesondere also gerade dann, wenn wegen Fehlens einer ausreichenden Lebensgrundlage des Zuwanderers die Allgemeinheit belastet würde.

Auch bei dieser Auslegung des Art. 11 Abs. 2 GG ist aber die Einschränkung der Freizügigkeit durch § 1 NAG mit dieser Verfassungsvorschrift vereinbar,

Zu a) Die Einführung des Erlaubnisverfahrens als solchen widerspricht nicht Art. 11 Abs. 2 GG: Die Verfassung, die bestimmte Einschränkungen der Freizügigkeit zuläßt, läßt auch die adäquaten Mittel zu, diese Einschränkungen durchzuführen. Das Notaufnahmegesetz und sein Verbot in § 1 Abs. 1 ist ein solches Mittel. Die Vorschaltung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat hier nur die Bedeutung, ein brauchbares Verfahren zur Auslese der aufzunehmenden Personen zu liefern. Hierfür gibt es theoretisch zwei Möglichkeiten: entweder wird die Aufnahme grundsätzlich allen gewährt und nur im Einzelfalle durch besonderen Verwaltungsakt versagt (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt) oder aber umgekehrt (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Das Notaufnahmegesetz wählt den letzten Weg, weil er der angesichts der Verhältnisse allein gangbare ist. Ein Flüchtlingsstrom kann nicht so reguliert werden, daß man zunächst allen die Aufnahme gewährt und erst später den einzelnen über das Bundesgebiet sich zerstreuenden Zuwanderern nachgeht. Vielmehr ist es erforderlich, die Massenbewegung in einer Weise aufzufangen, die der Bundesrepublik Deutschland überhaupt die Möglichkeit gibt, zu einer Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle zu kommen und diese gegebenenfalls auch durchzusetzen. Eine bloße Registrierungspflicht würde keinesfalls genügen; vielmehr muß die Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebietes zunächst für die Dauer des Verfahrens allgemein versagt, praktisch also suspendiert sein.

Dabei kann es nicht ausschlaggebend sein, daß sich die Erteilung der im Notaufnahmegesetz vorgesehenen Aufnahme bei diesem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt möglicherweise durch ein anschließendes Verwaltungsstreitverfahren verzögert. Die bloße Tatsache, daß der Nichtaufgenommene sich zur Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs gezwungen sehen kann, ändert an der rechtlichen Beurteilung nichts; denn ein Recht darauf, daß dies vermieden werde, gewährt Art. 11 GG nicht. Ob sich durch diese Verzögerung und durch eine abweisende Endentscheidung u. U. zugleich aus anderen Gesetzen Nachteile für den Betroffenen ergeben, ist in diesem Verfahren nicht zu prüfen; denn diese Nachteile beruhen jedenfalls nicht auf dem Notaufnahmegesetz und können dessen Verfassungsmäßigkeit nicht berühren. Die Freizügigkeit hat zwar im Laufe der letzten deutschen Rechtsentwicklung einen höheren Grad der Unabdingbarkeit erreicht (vgl. mit Art. 11 GG den Art. 111 WRV, insbesondere dessen Satz 3 "Einschränkungen bedürfen eines Reichsgesetzes"), so daß bei ihrer Sicherung ein strenger Maßstab anzulegen ist. Aber das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, wie es das Notaufnahmegesetz begründet hat, ist noch zulässig. Dies ergibt ein Vergleich mit Einschränkungen zur Bekämpfung einer Seuchengefahr: Auch hierfür muß praktisch ein generelles Verbot mit Erlaubnisvorbehalt z. B. durch Anordnung einer Quarantäne eingeführt werden. Das Einschränkungsverfahren muß der Gefahr angepaßt sein, die bekämpft werden soll. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist kein absolut unzulässiges Mittel, sondern im konkreten Falle sogar das der besonderen Lage bei der Massenzuwanderung aus der sowjetischen Besatzungszone allein angemessene, mindestens also kein unangemessenes Mittel, worauf es allein ankommt. Der Gesetzgeber muß die Möglichkeit haben, dieses Verfahren nach seinem Ermessen zu regeln, und erst dann, wenn er etwa ein eindeutig unangemessenes Verfahren schafft, kann das Bundesverfassungsgericht dies für grundrechtsverletzend erklären. Dabei kommt es auch nicht darauf an, daß der Gesetzgeber des Notaufnahmegesetzes seinerzeit die heutige Massenflucht noch nicht einmal erwartet hatte; nicht subjektive Willkür führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit, sondern objektive, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der gesetzlichen Maßnahme im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, deren sie Herr werden soll. Man kann deshalb nicht sagen, daß Art. 11 GG auch für Einschränkungsmaßnahmen an dem Prinzipe der primären Freizügigkeit mit besonderer Aberkennung (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt) festhalte, und daß das Notaufnahmegesetz dies in das Gegenteil (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) umkehre.

Zu b) Das Notaufnahmegesetz würde zwar gegen Art. 11 GG verstoßen, wenn nach ihm die Erlaubnis zum dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet den nicht unter § 1 Abs. 2 NAG fallenden Zuwanderern versagt werden dürfte, ohne daß im Einzelfall auch geprüft würde, ob ein Versagungsgrund aus Art. 11 Abs. 2 GG vorhanden ist. Das ist jedoch nicht der Fall.

§ 1 Abs. 2 NAG bestimmt, wem die Aufenthaltserlaubnis "nicht verweigert werden darf". Hier ist zunächst eine verhältnismäßig fest umrissene Voraussetzung gemacht ("die wegen einer drohenden Gefahr für Leib und Leben, für die persönliche Freiheit ... die in Abs. 1 genannten Gebiete verlassen mußten"); dann aber folgt als eine andere Voraussetzung ein der Auslegung im Einzelfalle besonders bedürftiger Begriff ("oder aus sonstigen zwingenden Gründen"), dessen Anwendung Entscheidungen nach quasi-richterlichem Ermessen der Aufnahmebehörden erfordert, was § 2 Abs. 3 NAG noch besonders ausspricht. So scheint aus dem Charakter der letzten Klausel als einer Art Generalklausel der anerkannten Zuwanderungsgründe hervorzugehen, daß die im Notaufnahmeverfahren zu erlaubenden Zuwanderungen hiermit erschöpft sein sollen. Indessen handelt es sich hier nicht um eine erschöpfende Regelung der Zuwanderungsfälle, um eine Art "Kodifikation" aller nicht schon durch die in § 1 Abs. 1 S. 1 NAG erwähnten anderweitigen Genehmigungen gedeckten Zuwanderungen. Das ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und dem endgültigen Wortlaut des § 1 NAG:

Der Bundestag entschloß sich in 2. und 3. Lesung für eine Fassung des Notaufnahmegesetzes, die im wesentlichen einem Verordnungsentwurf der Bundesregierung (BR-Drucks. 67/49) entsprach (Stenogr.Berichte des BT, 52. Sitzung S. 1886 B ff., insbes. S. 1889 D) und von der Verfassungsmäßigkeit einer endgültigen generellen Einschränkung der Freizügigkeit ausging. Dies ist jedoch nicht die Fassung, die Gesetz geworden ist, denn der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß an (BT-Drucks. 1074). Der Schwerpunkt der Verhandlung im Vermittlungsausschuß lag darin, daß die Worte "Diese besondere Erlaubnis darf nur erteilt werden..." ersetzt wurden durch die Worte "Diese besondere Erlaubnis darf nicht verweigert werden...". Mit dieser Änderung, die Gesetz geworden ist, wurde nicht nur mit voller Absicht dem begünstigten Personenkreis ein Rechtsanspruch auf Aufnahme in das Bundesgebiet gewährt (Stenogr.Berichte des BR 18. Sitzung S. 301 D ff.), sondern es wurde zugleich aus einer Begrenzung der Aufnahmen nach oben eine solche nach unten gemacht. Erlaubnisse dürfen bei der jetzigen Fassung auch aus anderen als den in § 1 Abs. 2 NAG angegebenen Gründen erteilt werden. Dann aber ist es sogar notwendig, diese Vorschrift so auszulegen und anzuwenden, daß auch alle anderen Normen über das Recht auf Freizügigkeit - insbesondere die höhere Norm des Art. 11 Abs. 2 GG - im Notaufnahmeverfahren gewahrt werden. Dies ist um so mehr erforderlich, als schon allgemein der Grundsatz gilt, daß ein Gesetz nicht für nichtig zu erklären ist, wenn es im Einklang mit der Verfassung ausgelegt werden kann; denn es spricht nicht nur eine Vermutung dafür, daß ein Gesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist, sondern das in dieser Vermutung zum Ausdruck kommende Prinzip verlangt auch im Zweifel eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes. Daß dabei nicht der Gesetzeszweck außer acht gelassen werden darf, versteht sich von selbst (vgl. Bayer. Verfassungsgerichtshof 13. 2. 1952 - Vf 3 V 51 - in DÖV 1952 S. 373) ; das geschieht aber auch im vorliegenden Falle nicht.

Auch der unmittelbare Zusammenhang des § 1 Abs. 1 S. 2 mit § 1 Abs. 2 NAG spricht für diese Auslegung: Zunächst war im Verordnungsentwurf der Bundesregierung der Art. 11 Abs. 2 GG lediglich in der Präambel zitiert (BR-Drucks. 67/49). Dann wurde die Berufung auf Art. 11 Abs. 2 GG in § 1 Abs. 1 NAG aufgenommen. Hiermit wurde der Formvorschrift des Art. 19 Abs. 1 GG genügt. Wenn auch die Materialien eine weitere Absicht bei dieser Änderung nicht ergeben, so ist dadurch doch die ausdrückliche Einschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 2 GG unmittelbar vor die hier auszulegende Bestimmung des § 1 Abs. 2 NAG gestellt worden. Dadurch wurde diese Vorschrift in einen so engen äußeren Zusammenhang gebracht mit dem, was Art.11 Abs.2 GG erlaubt, daß es widersinnig wäre, anzunehmen, der objektive Gesetzesinhalt des Abs. 2 richte sich gegen den soeben in Abs. 1 des § 1 NAG angeführten Art. 11 Abs. 2 GG. § 1 Abs. 2 NAG kann also nur so ausgelegt werden, daß das Grundrecht der Freizügigkeit auch bei Erteilung der Erlaubnisse nach Abs. 2 nur in dem nach Art. 11 Abs. 2 GG erlaubten Umfange eingeschränkt werden soll.

Das muß um so mehr gelten, als die ausdrückliche Einschränkung der Freizügigkeit lautet: "Die Freizügigkeit wird nach Art. 11 Abs. 2 GG insoweit eingeschränkt". Hier ist mehr gesagt, als Art. 19 Abs. 1 GG verlangt; es ist außer dem Grundrecht und seinem Art. 11 speziell auch die Ermächtigungsgrundlage der Einschränkung, nämlich der Abs. 2 des Art. 11 genannt. Das zwingt erst recht zu der Annahme, daß die Einschränkung der Aufnahme durch das Notaufnahmegesetz nur im Rahmen dieser Ermächtigung gelten soll.

Die Aufnahmebehörden und Verwaltungsgerichte werden im Einzelfalle zu prüfen haben, ob einer der besonderen Aufnahmegründe des § 1 Abs. 2 NAG vorliegt. Wenn das zu verneinen ist, wird sich die Prüfung darauf zu erstrecken haben, ob bei dem Einzelnen die endgültige Versagung der Aufnahme gemäß Art. 11 Abs. 2 GG gerechtfertigt ist. Dabei handelt es sich nicht um eine Entscheidung nach "freiem Ermessen", sondern um die Auslegung und Anwendung von Rechtsbegriffen (Loening DVBl. 1952 S. 197 ff., 235 ff. [200]). Das Bundesverfassungsgericht ist in diesem Verfahren, das nur der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Notaufnahmegesetzes dient, nicht in der Lage, auch im übrigen mit bindender Wirkung über die Auslegung dieser Verfassungsvorschrift zu entscheiden.

Im übrigen ist der Gesetzgeber nicht gehindert, die Abweisungsgründe aus Art. 11 Abs. 2 GG z. B. im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit zu konkretisieren.

Daß eine durch besonderen Verwaltungsakt gewährte Freizügigkeit widerrufen werden kann und insofern einer unmittelbar aus dem Grundgesetz sich ergebenden Freizügigkeit nicht gleichzustehen scheint, fällt nicht ins Gewicht, weil der Widerruf nach den allgemeinen Lehren des Verwaltungsrechts grundsätzlich nur eine materiell falsche Entscheidung über die Aufnahme mit der Rechtslage in Übereinstimmung bringen darf.

Schließlich ist auch aus dem Begriff "Einschränkung" in Art. 11 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen, daß die Zuwanderung niemals gänzlich versagt, sondern immer nur auf einen Teil des Bundesgebiets begrenzt werden dürfe. Der Begriff "Einschränkung" ist nicht so zu verstehen, daß er nur eine teilweise Beschränkung der Freizügigkeit erlaube. "Einschränkung" ist vielmehr u. U. eine Einschränkung auch des Kreises der aus dem Grundrechte Berechtigten mit der Wirkung voller Abweisung.

Zusammenfassend ist zu sagen, daß § 1 NAG mit Art. 11 GG vereinbar ist,

2. Soweit nach dieser Auslegung des § 1 NAG die endgültige Ablehnung der Aufnahme erlaubt ist, verstößt er nicht gegen Art. 19 Abs. 2 GG. Das Landesverwaltungsgericht ist anderer Ansicht, vertritt aber auch eine andere Auslegung des § 1 NAG, nach der im Notaufnahmeverfahren nicht geprüft werden darf, ob einer der in Art. 11 Abs. 2 GG erschöpfend aufgeführten Abweisungsgründe im Einzelfalle vorliegt. Es kann dahingestellt bleiben, ob Art. 19 Abs. 2 GG die restlose Entziehung eines Grundrechts im Einzelfall verbietet oder ob er nur verhindern will, daß der Wesenskern des Grundrechts als solchen, z. B. durch praktischen Wegfall der im Grundgesetz verankerten, der Allgemeinheit gegebenen Garantie angetastet wird.

Im vorliegenden Falle kommt es nämlich nicht auf die allgemeine Auslegung der Formulierung "Antastung des Wesensgehalts" eines Grundrechts an, für die gegebenenfalls das zu regelnde Lebensverhältnis, die tatsächlich getroffene Regelung und die gesellschaftlichen Anschauungen hierüber sowie das rechtlich geläuterte Urteil über die Bedeutung maßgebend sein dürften, die das Grundrecht nach der getroffenen Einschränkung noch für das soziale Leben im Ganzen besitzt. Denn hier genügt schon folgende Überlegung: Der Parlamentarische Rat hat die Freizügigkeit für die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone eingehend beraten und auch die Einschränkungsmöglichkeiten gemäß Art. 11 Abs. 2 GG geschaffen. Es war ihm klar, daß gerade diesem Personenkreis gegenüber von diesen Einschränkungsmöglichkeiten wahrscheinlich würde Gebrauch gemacht werden müssen. Bei dieser Sachlage würde es eine Unstimmigkeit innerhalb des Grundgesetzes selbst bedeuten, wenn die Anwendung dieser Einschränkungen auf die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone als unvereinbar mit Art. 19 Abs. 2 GG angesehen werden müßte. Mag es also an sich möglich sein, daß nach Art. 11 Abs. 2 GG zulässige Einschränkungen dennoch gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoßen, so ist das doch in dem besonderen Falle der Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone nicht anzunehmen. Dies um so weniger, als das Notaufnahmegesetz nicht alle nach Art. 11 Abs. 2 GG zulässigen Einschränkungen realisiert, sondern bei zwingenden Gründen der Flucht den Aufnahmeanspruch ohne Rücksicht auf die künftige soziale Lage des Flüchtlings und ihre Wirkungen auf die Lage der Bundesrepublik Deutschland usw. gewährt.

3. Schließlich ist § 1 NAG auch mit Art. 3 Abs. 3 GG vereinbar.

In diesem Zusammenhange kann es dahingestellt bleiben, wie der Begriff "Heimat" zu verstehen ist, ob als landsmannschaftliche Zugehörigkeit oder örtliche Herkunft. Denn die übrigen Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 3 GG sind nicht erfüllt.

Aus den Worten "Niemand darf wegen ... benachteiligt oder bevorzugt werden" ergibt sich, daß ein kausaler Zusammenhang zwischen einem der aufgeführten Gründe und der Benachteiligung oder Bevorzugung gegeben sein muß. Danach darf eine Sonderbehandlung nicht ihre Ursache in den durch Art. 3 Abs. 3 GG bezeichneten Gründen haben. Da eine Bedrohung der sozialen und wirtschaftlichen Lage innerhalb der Bundesrepublik Deutschland gerade durch die starke Zuwanderung aus der sowjetischen Besatzungszone zu befürchten war und heute noch zu befürchten ist, stellt die ausdrückliche Benennung der Bewohner der sowjetischen Besatzungszone im Gesetzestext lediglich eine Art verkürzter Tatbestandsformulierung dar. Eine durch Art. 3 Abs. 3 GG verbotene Diskriminierung der Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone enthält § 1 NAG nicht.

Gegen die Vereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz sind daher keine Bedenken zu erheben.

Lediglich das ist in der Entscheidungsformel auszusprechen.

Zwar hat das Landesverwaltungsgericht in dem Vorlagebeschluß zum Ausdruck gebracht, daß es das Notaufnahmegesetz insgesamt für grundgesetzwidrig hält. Da es jedoch - an sich folgerichtig - die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes lediglich aus der Unvereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz herleitet, muß die Nachprüfung auf § 1 des Gesetzes beschränkt bleiben. Ist die Vereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz festgestellt, so besteht auch keine Möglichkeit zur selbständigen Prüfung anderer Bestimmungen des Notaufnahmegesetzes von Amts wegen (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 S. 2 BVerfGG).