Das Saargebiet, durch den Versailler Vertrag aus preußischen und bayerischen Gebietsteilen gebildet, war seit 1919 der treuhänderischen Regierung des Völkerbundes unterstellt, der es durch eine Regierungskommission verwalten ließ. Die im Versailler Vertrag vorgesehene Volksabstimmung über das endgültige politische Schicksal des Gebiets wurde im Januar 1935 durchgeführt und ergab eine große Mehrheit für die Rückkehr zu Deutschland. Seit dem 1. März 1935 gehörte das Saargebiet wieder zum Deutschen Reich und bildete auch weiter einen besonderen Verwaltungsbezirk in unmittelbarer Reichsverwaltung.

Nach Kriegsende gehörte das Saargebiet zur französischen Besatzungszone; 1946 und 1947 wurde es durch Anordnungen der Besatzungsmacht um eine größere Anzahl von Gemeinden der Regierungsbezirke Trier, Koblenz und Pfalz erweitert. Sehr bald setzten Bestrebungen Frankreichs ein, das Saargebiet aus der Verwaltung durch den Kontrollrat der vier Besatzungsmächte herauszunehmen und einem besonderen, ausschließlich französischen Regime zu unterstellen, dessen Kennzeichen vollständige politische Trennung von Deutschland und enger wirtschaftlicher Anschluß an Frankreich sein sollten. Schon seit 1946 war der Grenzverkehr zwischen dem Saargebiet und Deutschland erschwert; 1947 wurde im Saargebiet die französische Währung eingeführt, 1948 eine Zollunion mit Frankreich hergestellt.

Im Dezember 1947 hat sich das Saargebiet durch eine zu diesem Zweck auf Anordnung der Besatzungsmacht gewählte Gesetzgebende Versammlung eine eigene Verfassung gegeben. Sie spricht in der Präambel und in mehreren grundsätzlichen Bestimmungen aus, daß die Zukunft des Saargebietes auf den wirtschaftlichen Anschluß an die Französische Republik, die Währungs- und Zolleinheit mit ihr und auf die politische Unabhängigkeit von Deutschland gegründet sein solle. Seit Inkrafttreten der Verfassung gilt das Besatzungsregime im Saargebiet offiziell als beendet. Frankreich unterhält aber einen Hohen Kommissar, der die Interessen Frankreichs an der Saar wahrnimmt, über die Einhaltung internationaler Bestimmungen und die Beachtung der Grundprinzipien der Saarverfassung wacht. Er hat zu diesem Zweck weitgehende Eingriffsmöglichkeiten.

Der so geschaffene staatsrechtlich-politische und wirtschaftliche Zustand ist in der Folge, namentlich im Jahre 1950, durch eine Reihe von besonderen Verträgen des Saargebiets mit Frankreich, den sogenannten Saarkonventionen, im einzelnen ausgebaut worden. Die Konventionen sind im Jahre 1953 mit der Tendenz einer Stärkung der Autonomie des Saargebiets geändert worden.

Frankreich hat für seine Politik im Saargebiet die Zustimmung der Westalliierten gefunden; Rußland hat seine Zustimmung verweigert. Auch die Westalliierten haben jedoch mehrfach betont, daß das endgültige Statut der Saar durch einen Friedensvertrag oder einen an dessen Stelle tretenden Vertrag bestimmt werden solle.

Die Bundesrepublik Deutschland hat seit 1949 nie einen Zweifel daran gelassen, daß sie das von Frankreich im Saargebiet geschaffene Regime nicht anerkennen könne. Dabei spielte eine besondere Rolle, daß von den seit 1946 im Saargebiet neu gebildeten politischen Parteien diejenigen, die sich für eine Rückkehr des Saargebiets zu Deutschland aussprachen, in ihrer Tätigkeit behindert und schließlich verboten oder (nach Erlaß eines Parteiengesetzes) nicht zugelassen worden sind. Von deutscher Seite wurden die ohne Beteiligung solcher Parteien durchgeführten Wahlen nicht als freie demokratische Wahlen anerkannt; demgemäß wurde auch der auf diesen Wahlen beruhenden Regierung des Saargebiets die demokratische Legitimation abgesprochen. Da diese Auseinandersetzungen die allgemeinen deutsch-französischen Beziehungen stark belasteten, wurde seit 1951 auf Veranlassung der angelsächsischen Mächte versucht, die Saarfrage in unmittelbaren Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich so zu regeln, daß sie keinen Gefahrenherd für die innere Befriedung in Westeuropa mehr darstelle. Dadurch ergab sich ein politischer Zusammenhang mit den gleichzeitig laufenden Verhandlungen über einen engeren politischen Zusammenschluß europäischer Staaten und über die Schaffung einer "Europäischen Verteidigungsgemeinschaft". Hierbei bildete sich allmählich der Gedanke einer "Europäisierung" der Saar heraus, für die verschiedene Pläne vorgelegt wurden.

Die nach dem Scheitern der EVG eingeleiteten Verhandlungen führten schließlich zu den Pariser Verträgen vom Oktober 1954; zu ihnen gehört auch das am 23. Oktober 1954 vom Bundeskanzler und vom französischen Ministerpräsidenten unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar, das dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein "europäisches Statut" geben will. In dem Abkommen vereinbaren die beiden Staaten. daß im Saargebiet bis zum Friedensvertrag ein bestimmtes, im einzelnen näher beschriebenes "Statut" bestehen soll, das von einem europäischen Kommissar überwacht wird, der dem Ministerrat der Westeuropäischen Union verantwortlich ist. Über dieses Statut soll im Saargebiet eine Volksabstimmung stattfinden, die das Statut annehmen oder ablehnen kann. Die beiden Partner des Abkommens verpflichten sich, das Statut nach seiner Annahme durch die Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage zu stellen, es aufrechtzuerhalten und zu garantieren sowie sich aller Einmischungen in die inneren Verhältnisse des Saargebiets zu enthalten. Ferner sagen sie sich gegenseitig zu, in ihrer Wirtschaftspolitik hinsichtlich des Saargebiets bestimmte Richtlinien einzuhalten und sowohl miteinander als mit dem Saargebiet Wirtschaftsverträge mit bestimmter Tendenz zu schließen. Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland wollen zur Inkraftsetzung und Aufrechterhaltung des Statuts gemeinsam bestimmte Vorschläge an europäische Institutionen machen sowie endlich eine Garantie des Statuts durch die Regierungen des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika herbeiführen. Die Bestimmungen eines späteren Friedensvertrages über das Saargebiet sollen der Billigung durch die Saarbevölkerung in einer zweiten Volksabstimmung unterliegen.

1. Der Bundestag hat am 27. Februar 1955 das Gesetz betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar in dritter Beratung angenommen. Der Bundesrat hat am 18. März 1955 beschlossen, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. Der Bundespräsident hat das Gesetz ausgefertigt und unter dem Datum vom 24. März 1955 im Bundesgesetzblatt verkündet.

2. Die Antragsteller, 174 Abgeordnete des Bundestages, beantragen festzustellen, daß das Gesetz förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Der Antrag ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und allen Landesregierungen zur Äußerung zugestellt worden.

Die Bundesregierung hat erklärt, daß sie den Antrag für unzulässig, aber auch für unbegründet halte. Sie vertritt die Ansicht, daß die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften zu einem völkerrechtlichen Vertrage nach Art. 59 Abs. 2 GG einen Regierungsakt in der Form des Gesetzes, einen Akt der auswärtigen Gewalt darstelle. Ein Vertragsgesetz sei seinem Wesen nach der Prüfung im Normenkontrollverfahren nicht zugänglich. Das Gesetz vom 24. März 1955 enthalte darüber hinaus keine Vorschriften, die unmittelbare Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger oder eine neue organisatorische Zuständigkeit begründeten. Sie ist im übrigen der Meinung, daß die von den Antragstellern gerügte Verletzung der Art. 5, 9, 16, 23, 116, 144 und 146 des Grundgesetzes nicht vorliege.

In der mündlichen Verhandlung vom 28. März und 29. April 1955 waren die Antragsteller und die Bundesregierung vertreten.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich um einen Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Die Antragsteller treten als das nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG berechtigte Drittel der Mitglieder des Bundestages auf. Unter ihnen befinden sich 11 Abgeordnete, die als Vertreter des Landes Berlin in den Bundestag entsandt sind. Einer Entscheidung der Frage, ob sie bei der Berechnung des "Drittels der Mitglieder des Bundestages" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG mitzuzählen sind, bedarf es nicht, weil das Drittel auch bei Verneinung dieser Frage erreicht ist.

2. Das Bundesverfassungsgericht ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln zur Entscheidung über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz berufen. Der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen, um klarzustellen, daß der Prüfung im Normenkontrollverfahren mehr als nur formelle Gesetze unterliegen. Diese sind in jedem Falle in den Begriff "Bundesrecht" einzubeziehen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen vom 30. Juli 1952 und 10. Juni 1953 ausgesprochen hat (BVerfGE 1, 396 [410]; 2, 307 [312]), sind unter Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht. An diesem Standpunkt hält das Bundesverfassungsgericht auch gegenüber den Bedenken der Bundesregierung fest.

Aus diesem Grunde sind auch Vertragsgesetze grundsätzlich der Normenkontrolle zugänglich (BVerfGE 1, 396 [410]). Allein die Tatsache, daß Art. 59 Abs. 2 GG für Vertragsgesetze die "Form des Gesetzes" vorschreibt, macht auch sie zum möglichen Gegenstand der Normenkontrolle. Auf den Inhalt des Gesetzes kann es insofern ankommen, als sich aus ihm eine sachliche Begrenzung der Prüfung im Normenkontrollverfahren ergeben kann. In jedem Fall können Vertragsgesetze im Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG daraufhin geprüft werden, ob die Kompetenz der Gesetzgebungsorgane nach Art. 59 Abs. 2 GG bestand und ob das Gesetz förmlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Bei dieser Sachlage besteht kein Anlaß, auf die Frage einzugehen, welche Rechtsnatur dem Mitwirken der gesetzgebenden Körperschaften bei Verträgen der in Art. 59 Abs. 2 GG genannten Art zukommt.

3. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist formell das Vertragsgesetz. Sein materiell-rechtlicher Gehalt ergibt sich allerdings nicht aus ihm selbst, sondern aus dem ihm beigefügten Vertrage. Damit obliegt dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung, ob die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes einem Vertrage dieses Inhalts zustimmen durften, d. h. ob sie sich von seinem verfassungsrechtlichen Gehalt ein zutreffendes Bild gemacht haben.

Die Prüfung des Gesetzes auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz umschließt auch die Frage, ob die Gesetzgebungsorgane des Bundes sich bei Erlaß des Gesetzes im Rahmen ihrer Zuständigkeit gehalten haben.

Das Gesetz ist in dem vom Grundgesetz vorgesehenen Verfahren ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Antragsteller haben in dieser Richtung auch keine Beanstandungen erhoben.

Die Antragsteller haben geltend gemacht, das Vertragsgesetz habe nicht ergehen dürfen, weil das Saarabkommen als Regierungsabkommen geschlossen sei, als solches aber nicht habe geschlossen werden dürfen, da es politische Beziehungen des Bundes regele. Die Regierung habe als ein absolut unzuständiges Organ gehandelt; das Abkommen und damit auch das Vertragsgesetz seien also nichtig. Dieser Fehler könne durch eine Ratifikation nicht geheilt werden, denn das Abkommen solle eben als Regierungsabkommen ratifiziert werden.

Der Einwand greift nicht durch. Es ist richtig, daß das Saarabkommen in der Form eines Regierungsabkommens vereinbart ist, nämlich durch die Chefs der beiderseitigen Regierungen (die beide zugleich Außenminister waren). Der Bundeskanzler hat jedoch nachträglich eine Vollmacht des Bundespräsidenten erhalten. Die Bundesregierung hat dann das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 GG eingeleitet; die Ratifikation durch den Bundespräsidenten soll nach Abschluß dieses Verfahrens nunmehr erfolgen. Die für einen Staatsvertrag staatsrechtlich vorgeschriebene Form ist damit gewahrt. Ein durch das zunächst eingeschlagene Verfahren etwa begangener Vorstoß ist dadurch geheilt, daß nachträglich das im Grundgesetz für die in Art. 59 Abs. 2 GG bezeichneten Verträge vorgesehene Verfahren vollständig durchgeführt worden ist.

Bei der Prüfung der sachlichen Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz hat das Gericht folgendes erwogen:

1. Die Antragsteller gehen davon aus, daß das Abkommen dem Saargebiet ein europäisches Statut geben soll und daß dieses Gebiet damit mindestens für die Dauer des Statuts aus dem deutschen Staatsverband ausscheidet. Das Grundgesetz setze Deutschland als einen Staat voraus, der das gesamte deutsche Volk in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 umfasse und der auch gegenwärtig bestehe. Innerhalb dieses deutschen Staates habe das Grundgesetz nur eine Teil-Ordnung eingerichtet und die Befugnis der Verfassungsorgane begrenzt. Diese dürften daher nicht außerhalb ihrer vom Grundgesetz verliehenen Kompetenzen oder über diese hinaus handeln. Sie seien insbesondere nicht befugt, unter Vorgriff auf Befugnisse, die den aus freien Wahlen hervorgehenden gesamtdeutschen Verfassungsorganen zukämen, durch einen völkerrechtlichen Vertrag deutschen, außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes lebenden Staatsangehörigen Pflichten aufzuerlegen und insoweit auch den künftigen deutschen Gesamtstaat bis zu einem Friedensvertrag zu binden.

Die Antragsteller rügen die Verletzung des Art. 23 GG, da das Abkommen den Beitritt des Saargebiets zur Ordnung des Grundgesetzes ausschließe. Auch Art. 146 GG sei verletzt, da das Abkommen für eine unbestimmte Zeit, nämlich bis zum Friedensvertrag, verwehre, die Einheit Deutschlands zu wahren und zu vollenden; es mache die Durchführung freier Wahlen im ganzen Deutschland rechtlich unmöglich. Außerdem hänge der Abschluß eines Friedensvertrages von der ungewissen Zustimmung Frankreichs, des Partners beim Saarabkommen, ab.

Die Antragsteller führen weiter aus, daß das Abkommen gegen Art. 20 Abs. 2 GG verstoße, indem es zum "Bestandteil der inneren Organisation Deutschlands" einen Status zu Lasten der Deutschen an der Saar mache, durch den für sie der Grundsatz der Selbstregierung aufgehoben werde und die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung in die Hand eines Kommissars gelegt würden, der sein Amt nicht auf Grund freier Wahlen empfange, sondern vom Ministerrat der Westeuropäischen Union ernannt werde. Dabei räumen die Antragsteller ein, daß deutsche Verfassungsorgane einseitige Besatzungsmaßnahmen als Fakten hinnehmen dürften, solange Abhilfe nicht in ihrer Macht stehe; sie dürften und sollten auch einen modus vivendi suchen, um durch Abreden auf eine Selbstbeschränkung der Besatzungsmacht zu wirken. Nach Ansicht der Antragsteller sind aber deutsche Staatsorgane nicht zum Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages legitimiert, durch den in einem Teil Deutschlands; wenn auch in einem außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes gelegenen Teil, das Besatzungsregime durch ein dem demokratischen Prinzip widersprechendes Statut abgelöst werde.

Die Antragsteller rügen ferner, daß das Abkommen den Grundsatz des Selbstbestimmungsrechts der Völker verletze, der als allgemeine Regel des Völkerrechts nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts sei.

Hinsichtlich der deutschen Staatsangehörigen in den rheinland-pfälzischen Gemeinden, die durch Anordnungen der Besatzungsmacht vom Lande Rheinland-Pfalz abgetrennt und dem Saargebiet angeschlossen seien, ist nach Ansicht der Antragsteller Art. 144 Abs. 2 GG verletzt.

Schließlich führen die Antragsteller aus, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Die durch das Grundgesetz in seinem Geltungsbereich eingesetzten Verfassungsorgane dürften gegenüber allen Deutschen und im Verhältnis zum ganzen deutschen Volk die deutsche Staatsgewalt nur unter Wahrung der Grundrechte des Grundgesetzes ausüben. Durch verschiedene Bestimmungen des Abkommens, insbesondere durch Art. VI Abs. 3, Art. VIII und Art. XII seien aber Grundrechte, vor allem die aus Art. 5, 8 und 9 GG verletzt. Die Antragsteller weisen abschließend darauf hin, daß das Saargebiet nach Inkrafttreten des Abkommens jedenfalls nach französischer Auffassung - zu einem selbständigen Subjekt des Völkerrechts und damit Deutschland gegenüber zu "Ausland" werde.

2. Die Bundesregierung hält die Auffassung der Antragsteller von der Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz für unzutreffend. Auch sie vertritt die Ansicht, daß die Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 identisch ist. Die Bundesrepublik sei aber nicht das Ganze, sondern sie repräsentiere es nur.

Art. 23 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung nicht verletzt, weil diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Norm über das Geltungsgebiet des Grundgesetzes aufstelle und keine subjektiven Rechte deutscher Staatsangehöriger außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes zum Beitritt enthalte. Im übrigen treffe es auch nicht zu, daß das Abkommen ein Recht zum Beitritt für die Dauer des Statuts "abbedinge". Art. 146 GG sei ebenfalls nicht verletzt, da auch diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Bestimmung über den Tag enthalte, an dem das Grundgesetz seine Gültigkeit verliere. Im übrigen habe die Vorschrift im wesentlichen politische Bedeutung, sei daher nicht justiziabel.

Nach Ansicht der Bundesregierung verletzt das Abkommen auch nicht Art. 20 Abs. 1 GG. Durch das Statut werde vielmehr die französische Herrschaft im Saargebiet beseitigt, die sich u. a. in der Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigung der Saar äußere. Das internationale Regime durch den Kommissar empfehle sich im übrigen als Kompromißlösung für ein provisorisches Statut eines zwischen zwei Staaten strittigen Gebietes. Die Tatsache, daß die Bevölkerung an der Saar durch ein Plebiszit über die Annahme oder Ablehnung des Saarstatuts entscheiden werde, schließe eine Verletzung des Art. 20 Abs. 1 GG aus.

Art. 144 Abs. 2 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung schon deshalb nicht verletzt, weil diese Vorschrift sich lediglich auf die Sonderstellung Berlins beziehe. Die Teile des Landes Rheinland-Pfalz, die durch Anordnungen der französischen Besatzungsmacht abgetrennt worden seien, seien in Art. 144 GG nicht gemeint, weil diese Vorschrift nur solche Länder und Landesteile im Auge habe, in denen das Grundgesetz gemäß Art. 23 GG wirksam geworden sei. Die Abtrennung der rheinland-pfälzischen Gemeinden sei vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes geschehen.

Das Abkommen verletzt nach Ansicht der Bundesregierung auch keine Grundrechte. Diese sollten gegenüber Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt Schutz gewähren. Die öffentliche Gewalt im Saargebiet sei keine deutsche öffentliche Gewalt. Das Abkommen bezwecke vielmehr, jener Gewalt Schranken aufzuerlegen. Dabei müsse dem bisherigen Status dieses Gebietes Rechnung getragen werden. Im übrigen ergebe eine Auslegung des Abkommens, daß die von den Antragstellern behauptete Verletzung der von ihnen genannten Grundrechte nicht vorliege. Es dürften schließlich tatsächliche, aber auch rechtliche Gegebenheiten nicht übersehen werden, denen die Bundesrepublik bei Abschluß des Abkommens gegenübergestanden habe.

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker beruht nach Ansicht der Bundesregierung nicht auf einer allgemeinen Regel des Völkerrechts, so daß schon deshalb eine Verletzung des Art. 25 GG entfalle. Im übrigen aber solle durch das im Abkommen vorgesehene Plebiszit nicht der bestehende, einseitig geschaffene Zustand bestätigt, sondern der Saarbevölkerung die Wahl gegeben werden, zu entscheiden, ob sie das nach Ansicht der Bundesregierung ihre Lage verbessernde Statut annehmen oder ablehnen wolle.

3. Bei der Beurteilung dieser Ausführungen geht das Bundesverfassungsgericht von folgenden Grundsätzen aus:

Bei der Auslegung des Abkommens sind die für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge allgemein entwickelten Grundsätze anzuwenden. Danach ist jedes Abkommen so auszulegen, daß die Vertragspartner einerseits das von ihnen gemeinsam angestrebte Ziel durch den Vertrag erreichen können, andererseits nicht über das gewollte Maß hinaus als gebunden angesehen werden dürfen. Wird der Inhalt völkerrechtlicher Verträge vom Verfassungsgericht auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft, so sind Auslegungsmöglichkeiten, die bei den in solchen Verträgen oft verwandten vagen und mehrdeutigen Formulierungen an sich denkbar wären, außer Betracht zu lassen, falls sie fernliegen. Es wäre nicht vertretbar, einen Vertrag für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären, weil bei einer fernliegenden Auslegung das Grundgesetz in der Tat verletzt wäre. Es muß grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß die politischen Organe der Bundesrepublik Deutschland, die am Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrages beteiligt waren, nicht grundgesetzwidrige Bindungen haben eingehen wollen, daß sie vielmehr die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft haben und auch weiter auf eine grundgesetzmäßige Auslegung und Anwendung des Vertrages achten werden. Solange und soweit die Auslegung offen ist, muß deshalb unter verschiedenen in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.

Vor allem darf das Bundesverfassungsgericht, wenn es einen völkerrechtlichen Vertrag, der politische Beziehungen des Bundes regelt (Art. 59 Abs. 2 GG), am Grundgesetz messen soll, die politische Ausgangslage, aus der der Vertrag erwachsen ist, die politischen Realitäten, die zu gestalten oder zu ändern er unternimmt, nicht aus dem Blick verlieren. Das ist besonders wichtig, wenn, wie beim Saarabkommen, diese politische Ausgangslage in einem Zustand besteht, der in einem Teil Deutschlands von dem anderen Vertragspartner kraft seiner Besatzungshoheit und ohne Bindung an höherrangige Normen geschaffen worden ist. Denn hier entsteht das Problem, inwieweit das Grundgesetz, das in seinem Wortlaut die in Deutschland bestehende besatzungsrechtliche Ordnung im allgemeinen ignoriert, sie aber natürlich als tatsächlich bestehend und das Grundgesetz teilweise überdeckend voraussetzen und hinnehmen muß, für das Gericht überhaupt einen eindeutigen Beurteilungsmaßstab liefern kann. Der an sich unzweifelhafte Verfassungsgrundsatz, daß jede Ausübung staatlicher Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland an das Grundgesetz gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG), nötigt zu der Frage. ob bei Abschluß völkerrechtlicher Verträge der gekennzeichneten Art durch die Bundesrepublik Deutschland nur solche Vereinbarungen als verfassungsmäßig anzuerkennen sind, die dem Grundgesetz voll entsprechen, oder ob es nicht vielmehr genügt, daß die im Vertrag vorgesehenen Maßnahmen mit dem Willen unternommen sind und die Tendenz in sich tragen, dem voll verfassungsmäßigen Zustand wenigstens so weit, wie es politisch erreichbar ist, näher zu kommen, seiner Erreichung vorzuarbeiten. Das Bundesverfassungsgericht hält es für geboten, diese Frage im letztgenannten Sinne zu beantworten. Erkennt man dies aber im Grundsatz an, so ergibt sich die weitere Folge, daß - wenn nur diese Grundtendenz zur Verfassungsmäßigkeit hin gewahrt wird - hinsichtlich der Auswahl der im einzelnen im Vertrage vorzusehenden Maßnahmen für die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik Deutschland ein breiter Bereich politischen Ermessens bestehen muß, zumal der Kreis der an sich zur Wahl stehenden vertraglichen Lösungen sich praktisch auf das dem jeweiligen Vertragspartner gegenüber politisch Erreichbare verengt.

Diese Grundsätze können in ihrer Gesamtheit im praktischen Ergebnis bedeuten, daß politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, ohne zugleich eine auf Dauer berechnete völlige Neuordnung an ihre Stelle zu setzen, für ein Verfassungsgericht weithin in den Bereich der Nichtjustiziabilität rücken. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die auch in diesem Fall gezogen sind und deren Überschreitung die Ungültigkeit des Vertragsgesetzes zur Folge hätte, liegen dort, wo unverzichtbare Grundprinzipien des Grundgesetzes klar verletzt würden, also etwa die in Art. 79 Abs. 3 oder Art. 19 Abs. 2 GG bezeichneten Grundsätze. Einschränkungen anderer Verfassungsnormen können für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer gesamten Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen. Bis zu den angedeuteten Grenzen sind die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik für die von ihnen vertraglich vereinbarten Maßnahmen nur politisch verantwortlich. Die rechtliche Feststellung einer Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich dadurch ausgeschlossen, daß der durch den Vertrag geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Wollte man nur eine dem Grundgesetz voll entsprechende vertragliche Regelung als verfassungsmäßig gelten lassen, so hieße das, einen verfassungsrechtlichen Rigorismus vertreten, der sich in den Satz verdichten ließe: Das Schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste (oder von diesem Standpunkt aus: das allein Gute) nicht erreichbar ist. Das kann vom Grundgesetz nicht gewollt sein.

4. Geht man von den vorstehend entwickelten Grundsätzen aus an die Prüfung der verfassungsrechtlichen Bedenken heran, die die Antragsteller gegen das Saarabkommen erhoben haben, so ergibt sich:

a) Das Saarabkommen ist ein Vertrag, der im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG politische Beziehungen des Bundes regelt. Das ergibt sich schon daraus, daß das Abkommen die deutsch-französischen Beziehungen, die für die deutsche Außenpolitik immer von besonderer Bedeutung sein werden, von der bisherigen Belastung durch die Saarfrage befreien und zugleich - durch den Einbau des Saarstatuts in die Westeuropäische Union - den engeren Zusammenschluß der westeuropäischen Staaten unter Einbeziehung Deutschlands in einem konkreten Fall verwirklichen will. Die politische Ausgangslage bot hier dem Versuch einer vertraglichen Regelung besondere Schwierigkeiten. Das Saargebiet gehörte am Ende des zweiten Weltkrieges unstreitig zum Deutschen Reich. Frankreich hat kraft seiner Besatzungsgewalt dieses Gebiet aus seiner Besatzungszone ausgegliedert und dort ein besonderes Regime geschaffen, unter dem das Saargebiet im Verlauf der weiteren Entwicklung zu einem weitgehend autonomen Gebilde verselbständigt worden ist. Es hat im Jahre 1947 eine Verfassung erhalten, die schon in ihrer Präambel ausspricht, daß das saarländische Volk "durchdrungen von der Erkenntnis, daß sein Bestand und seine Entwicklung durch die organische Einordnung des Saarlandes in den Wirtschaftsbereich der Französischen Republik gesichert werden" könne, seine Zukunft auf den wirtschaftlichen Anschluß an Frankreich und die Währungs- und Zolleinheit mit ihm gründe; das schließe die politische Unabhängigkeit vom Deutschen Reich ein. Dies wird in anderen Bestimmungen der Verfassung wiederholt. Artikel 103 der Verfassung verbietet ausdrücklich Änderungen der Verfassung, die ihrem Grundgedanken widersprechen, sieht also die geschaffene Ordnung als Dauerlösung an.

Der deutsche Anspruch auf das Saargebiet als einen Teil Deutschlands in den Grenzen von 1937 mußte sich ständig an dieser im Saargebiet tatsächlich bestehenden und durch formelle Rechtsnormen äußerlich legitimierten Lage stoßen. Daraus erhellt ohne weiteres, wie schwierig es sein mußte, vertragliche Vereinbarungen zu treffen, die den Auffassungen beider Teile einigermaßen gerecht werden konnten. Schon wegen ihrer Verpflichtung zur Wahrung der gesamtdeutschen Interessen konnte die Bundesrepublik Deutschland aber der Entwicklung im Saargebiet nicht tatenlos zusehen, da sie eine ständig fortschreitende Entfremdung dieses Gebiets von Deutschland zur Folge gehabt hätte. Eine vertragliche Regelung lag auch deshalb nahe, weil die Bundesrepublik Deutschland trotz der grundsätzlichen Inanspruchnahme des Saargebiets für Deutschland besondere wirtschaftliche Interessen Frankreichs an der Saar nicht leugnet, diese Interessen aber gegenüber den deutschen Interessen schon mit Rücksicht auf die weitere Entwicklung der Saarwirtschaft einer klaren Begrenzung bedürfen.

Aus all dem ergibt sich zunächst eine politische Legitimation der Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß eines Saarabkommens. Das wird auch von den Antragstellern nicht verkannt, die ausdrücklich erklärt haben, sie wollten nicht einem politischen "Immobilismus" das Wort reden.

Auch rechtlich ist die Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß des Abkommens legitimiert. Dies ließe sich allenfalls mit der Begründung in Zweifel ziehen, daß hier ein Teil Deutschlands Gegenstand vertraglicher Regelung sei, so daß in dem Abkommen eine Verfügung über deutsches Gebiet liege, zu der die Bundesrepublik Deutschland nicht befugt sei. So aber ist das Abkommen nicht aufzufassen.

Wenn gemeinhin gesagt wird, daß Deutschland und Frankreich gemeinsam dem Saargebiet ein neues Statut "geben", so trifft das den Kern des völkerrechtlichen Vorgangs nicht. Tatsächlich haben sich die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich lediglich darüber geeinigt, daß bis zu einem Friedensvertrag, der endgültig die rechtliche Lage an der Saar regeln soll, ein Zustand geschaffen wird, dem beide Staaten zustimmen. Frankreich wird dahin wirken, daß alles Erforderliche geschehen wird, damit die Verfassung des Saargebiets dem von den beiden vertragschließenden Teilen vereinbarten Zustand angeglichen wird. Entscheidend ist aber, daß der durch das Abkommen herbeizuführende Zustand, das sogenannte Statut, nicht gegen oder ohne den Willen der Saarbevölkerung in Kraft treten kann, die darüber in einer Volksabstimmung zu befinden haben wird. Es handelt sich also nicht darum, daß die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar die neue Ordnung im Saargebiet mitschafft. Sie verpflichtet sich durch den Abschluß des Abkommens lediglich dazu, keinen Widerspruch zu erheben, wenn Frankreich und Saargebiet in einem Zusammenwirken, das sich im einzelnen nach den zwischen ihnen faktisch bestehenden Beziehungen bemißt, das in dem Abkommen vorgesehene Statut verwirklichen.

Das Abkommen enthält auch keine mit dieser Auslegung etwa unvereinbare Anerkennung des als Grundlage vorausgesetzten, von Frankreich im Saargebiet geschaffenen und teilweise fortbestehenden Zustandes.

Zunächst ist unbestreitbar, daß das Abkommen an keiner Stelle eine solche Anerkennung ausdrücklich ausspricht. Namentlich enthält Artikel V keine Anerkennung des im Saargebiet bestehenden Regierungssystems, sondern grenzt die Zuständigkeiten zwischen dem europäischen Kommissar und den im Saargebiet bestehenden Behörden ab. Wenn Artikel VIII eine Verpflichtung der Bundesregierung begründet, das Statut bis zum Abschluß eines Friedensvertrages aufrechtzuerhalten und zu garantieren, so bezieht sich diese Garantie nur auf die im Wortlaut des Statuts selbst enthaltenen Bestimmungen.

Aber auch aus der Tatsache des Abschlusses und aus dem Gesamtinhalt des Abkommens kann eine solche Anerkennung nicht gefolgert werden. Nach der Natur der Sache mußte von den nun einmal tatsächlich bestehenden Zuständen im Saargebiet ausgegangen werden, wenn überhaupt eine vertragliche Regelung möglich sein sollte. Darin eine rechtliche Anerkennung dieser Zustände zu erblicken, liegt kein Anlaß vor, zumal es dem vielfältig ausgesprochenen Willen der beteiligten Bundesorgane widersprechen würde, der auch dem französischen Vertragspartner bekannt war (vgl. z.B. den Briefwechsel zwischen dem Bundeskanzler und dem französischen Außenminister Schuman vom 18. April 1951 aus Anlaß der Errichtung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl - BGBl. 1952 II S. 490 -; Entschließung des Bundestages vom 27. Februar 1955 - Protokoll 72. Sitzung S. 3932, 3936 -).

Deshalb braucht auch daraus, daß Artikel XII Wirtschaftsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und dem Saargebiet vorsieht, auf eine Anerkennung des Saargebiets als Völkerrechtssubjekt nicht geschlossen zu werden. Es kommt im völkerrechtlichen Verkehr nicht selten vor, daß solche überwiegend technische Abkommen unter Aufrechterhaltung der beiderseitigen divergierenden Rechtsstandpunkte abgeschlossen werden. Daß auch beim Saarabkommen so verfahren worden ist, steht daher nicht im Widerspruch mit allgemeinen Rechtsgrundsätzen oder mit der völkerrechtlichen Praxis. Eine ausdrückliche Rechtsverwahrung in diesem Sinne in das Saarabkommen aufzunehmen, war nicht erforderlich, weil dem Vertragspartner die Rechtsauffassung der Bundesregierung durch frühere Erklärungen bekannt war (vgl. BVerfGE 1, 372 [387]). Somit hat die Bundesrepublik Deutschland im Abkommen über das Saargebiet nicht "verfügt", wozu sie in der Tat rechtlich nicht in der Lage gewesen wäre.

Ebensowenig wird Art. 23 Satz 2 GG durch das Abkommen verletzt. Nach dieser Bestimmung ist das Grundgesetz in anderen Teilen Deutschlands nach deren Beitritt in Kraft zu setzen. Dadurch wird nicht etwa eine verfassungsrechtliche Garantie dafür übernommen, daß die deutschen Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes jederzeit tatsächlich beitreten können. Aus Art. 23 Satz 2 GG könnte lediglich eine Verpflichtung der Bundesrepublik entnommen werden, die Beitrittsmöglichkeit der "anderen Teile Deutschlands" nicht zu beschränken oder zu erschweren. Dabei darf jedoch der tatsächliche Zustand nicht außer acht gelassen werden, der das Fernbleiben bestimmter deutscher Gebiete vom Geltungsbereich des Grundgesetzes veranlaßt hat und weiter veranlaßt.Ob unter Berücksichtigung dieser tatsächlichen Lage das Saarabkommen die Möglichkeit des Saargebiets, in der Übergangszeit bis zum Friedensschluß dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beizutreten, tatsächlich erschwert hat, ist eine Frage politischer Wertung, die sich der verfassungsgerichtlichen Beurteilung entzieht. Eine Grundgesetzwidrigkeit könnte allenfalls dann festgestellt werden, wenn eine solche Erschwerung evident wäre. Das ist hier aber nicht der Fall.

Aus dem gleichen Grunde trifft es auch nicht zu, daß durch das Abkommen die Deutschen an der Saar von der Teilnahme an gesamtdeutschen Wahlen ausgeschlossen würden. Wenn die Bevölkerung des Saargebiets an künftigen gesamtdeutschen Wahlen nicht sollte teilnehmen können, so beruht das nicht auf dem Saarabkommen, sondern auf der tatsächlichen Lage, die bereits vor dem Abkommen auf Grund der einseitigen Maßnahmen Frankreichs bestand.

Alle diese Überlegungen führen dazu, im Saarabkommen keine Legitimierung der im Saargebiet bestehenden tatsächlichen Machtlage zu erblicken.

Die Antragsteller haben besonderes Gewicht darauf gelegt, daß die Regelung des Saarabkommens trotz der formellen Begrenzung "bis zum Friedensvertrag" tatsächlich eine definitive Lösung darstelle. In der Tat darf das Saarstatut nach seiner Annahme in der Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage gestellt werden. Das ist aber rechtlich eine klare zeitliche Begrenzung. Sie drückt bei loyaler Interpretation des Abkommens aus, daß beide Vertragspartner davon ausgehen, es werde in angemessener Frist ein Friedensvertrag zustande kommen, der eine Regelung der Saarfrage enthalte. Die Antragsteller meinen, Frankreich könnte einen solchen Friedensvertrag zur gegebenen Zeit nicht wollen, könne ihn jedenfalls verhindern. Die Bundesregierung teilt diese Besorgnis nicht. Solche Prognosen einer zukünftigen politischen Entwicklung entziehen sich verfassungsgerichtlicher Beurteilung. Da der provisorische Charakter des Statuts sich aus seinem Wortlaut eindeutig ergibt, kann das Abkommen nicht deshalb verfassungswidrig sein, weil von den Antragstellern die politische Besorgnis geäußert wird, der andere Vertragspartner werde die Verwirklichung dieser Vertragsklausel durch sein künftiges politisches Verhalten verhindern oder erschweren.

Ein Verstoß des Saarabkommens gegen Art. 144 Abs. 2 GG liegt nicht vor. Die Abtrennung von Gemeinden des Landes Rheinland-Pfalz und ihre Angliederung an das Saargebiet war durch die französische Besatzungsmacht bereits vollzogen, als das Grundgesetz in Kraft trat. Abgesehen davon, daß es fraglich ist, ob Art. 144 Abs. 2 GG sich auf andere Teile der Bundesrepublik Deutschland als Berlin überhaupt bezieht, kann der dort genannte Art. 23 GG das Land Rheinland-Pfalz nur in dem Umfange meinen, den es bei Inkrafttreten des Grundgesetzes hatte.

b) Ein weiterer Einwand, dem die Antragsteller besondere Bedeutung beimessen, geht dahin, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Dabei trifft die Erwägung der Antragsteller zu, daß die Deutschen im Saargebiet "Deutsche" im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind, daß ihnen also gegenüber der öffentlichen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland alle Grundrechte zustehen, die das Grundgesetz Deutschen gewährleistet.

Das Abkommen enthält keine Vorschriften, die die Grundrechtssphäre der Bürger unmittelbar berühren, sondern lediglich Verpflichtungen von Staat zu Staat. Eingriffe in Grundrechte könnten sich also nur daraus ergeben, daß auf Grund der völkerrechtlichen Verpflichtung in Ausführung des Abkommens innerstaatliche Maßnahmen zur Einschränkung der Grundrechte getroffen werden müßten. Das ist nicht der Fall.

Namentlich ergibt Art. VI des Abkommens keine solche Verpflichtung hinsichtlich der politischen Meinungsfreiheit. Diese Vorschrift verpflichtet die Vertragspartner, im Saargebiet keine Einmischungshandlungen vorzunehmen. Die deutschen Staatsbürgern im Geltungsbereich des Grundgesetzes gewährten Grundrechte stehen überhaupt nicht in Rede. Aber auch das Recht der Deutschen, im Saargebiet ihre Meinung frei zu äußern, wird durch Art. VI nicht grundgesetzwidrig beeinträchtigt. Zwischen den beiden Regierungen besteht Einverständnis darüber, daß die Freiheit der politischen Meinung "total" sein soll (so das von der Bundesregierung überreichte Schreiben des Bundeskanzlers an den Außenminister der Französischen Republik vom 14. März 1955). Das in diesem Schreiben bestätigte Einvernehmen, daß jede politische Aktion ausgeschlossen sein soll, die das Prinzip des Statuts, das heißt sein reibungsloses Funktionieren und den inneren Frieden an der Saar, direkt oder indirekt beeinträchtigen konnte, mag eine gewisse Beschränkung der freien Meinungsäußerung im Saargebiet enthalten. Doch kann, wie immer man dieses Schreiben im einzelnen auslegen mag, nicht davon die Rede sein, daß dieses Grundrecht in seinem Wesenskern angetastet werde. In jedem Falle eröffnet Art. VI die Aussicht auf eine Verbesserung gegenüber dem bisherigen Zustand; denn die politischen Parteien, die nach ihrem Programm eine Wiedervereinigung des Saargebiets mit Deutschland anstreben, sind dort zur Zeit nicht zugelassen, während sie in Zukunft einer Genehmigung nicht unterworfen sein werden, also bis zu der, allerdings unscharfen Grenze der "Aktion" ihre Meinung werden vertreten können.

Art. XII E des Abkommens enthält keinen unzulässigen Eingriff in fremdes Eigentum, da eine Verfügung über das dem Deutschen Reich zustehende Bergwerkseigentum darin nicht zu erblicken ist.

Schließlich wird auch Art. 16 Abs. 2 GG nicht deshalb verletzt weil das Saargebiet durch das Abkommen aus dem deutschen Staatsverband ausgegliedert und damit zum Ausland werde, was praktische Auswirkungen auf Auslieferung und Asylrecht haben könnte. Dies wäre richtig, wenn das Saargebiet einen eigenständigen europäischen Status erhalten hätte, wie er etwa im van der Goes van Naters-Plan vorgesehen war. Eine solche Lösung ist aber im Saarabkommen bewußt vermieden worden. Wenn in Art. I davon gesprochen wird, daß es das Ziel der ins Auge gefaßten Lösung sei, dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein europäisches Statut zu geben, so hat dies nur den Sinn, daß die Bestimmungen des Statuts, namentlich durch die Schaffung des dem Ministerrat verantwortlichen Kommissars. in den Rahmen der Westeuropäischen Union gestellt sind. Jedenfalls wird die bisher in der Bundesrepublik gehandhabte Auslegung des Art. 16 Abs. 2 GG, soweit das Saargebiet in Betracht kommt, durch das Abkommen nicht berührt.

5. Richtet man über diese Einzelheiten hinaus den Blick auf das Abkommen im ganzen, so ergibt sich folgendes Bild:

Eine im Gefolge des politischen Zusammenbruchs des Deutschen Reiches von einer Besatzungsmacht einseitig geschaffene Lage wird nur hingenommen, um von ihr aus durch vertragliche Absprachen eine Regelung zu finden, die - soweit politisch erreichbar - den Status des Saargebiets näher an die Vorstellungen des Grundgesetzes heranführt. Wenn dabei, was die Antragsteller beanstanden, ein dem Art. 20 Abs. 2 GG entsprechender Zustand nicht voll erreicht worden ist, so ist doch nicht zu verkennen, daß das Abkommen in dieser Richtung deutliche Verbesserungen gegenüber dem bisherigen Zustand ermöglicht. Namentlich ist dem Grundgedanken dieser Verfassungsnorm insofern Rechnung getragen, als nicht nur das Statut einer Volksabstimmung unterstellt ist, sondern auch die Bestimmungen eines künftigen Friedensvertrages über das Saargebiet der Billigung durch eine Volksabstimmung unterliegen. Eine der Verbesserungen liegt darin, daß in diesem, zwischen zwei Staaten strittigen Gebiet der überragende Einfluß des einen Vertragspartners dadurch neutralisiert wird, daß wichtigste, von ihm bisher geübte Funktionen einem europäischen Kommissar übertragen werden.

Wenn die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik erklären, daß andere und bessere Lösungen der Saarfrage politisch nicht erreichbar waren, so muß dies für das Bundesverfassungsgericht dann genügen, wenn die vereinbarten Lösungen die Schranken des Ermessens nicht überschreiten. Da dies, wie dargetan, nicht der Fall ist, kann nicht festgestellt werden, daß das Abkommen dem Grundgesetz widerspreche. Mag daher auch politische Kritik an dem Abkommen möglich sein und geübt werden, so kann dies für die vom Bundesverfassungsgericht allein zu entscheidende Rechtsfrage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vom 24. März 1955 keine Bedeutung haben.