Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in der Nähe des historischen Hauptbahnhofs, auf dem sie in den Jahren 1953 bis 1955 Stahlbetonskelettbauten errichtet hat. Das Gebäude wird als Kontorhaus, Lichtspieltheater und Hotel genutzt. Zehn Jahre später führte die Freie und Hansestadt Hamburg unter diesem Gebäude eine neue Untergrundbahn durch.

Rechtsgrundlage hierfür sind die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S 241) - PBefG - sowie der Zweite Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes vom 14. Juni 1963 (GVBl. I S 77) - HambEnteigG -.

1. Nach § 28 Abs. 1 PBefG dürfen neue Straßenbahnen - als solche gelten nach § 4 Abs. 2 PBefG auch Untergrundbahnen - nur gebaut werden, wenn der Plan für die Betriebsanlagen vorher festgestellt worden ist. Den Inhalt der Planfeststellung regelt § 29 PBefG. Hiernach ersetzt die Planfeststellung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Zustimmungen. Sie regelt zugleich rechtsgestaltend die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer und den vom Plan Betroffenen. Gegen den Plan können nach § 30 Abs. 4 PBefG Einwendungen innerhalb von zwei Wochen nach Beendigung der Auslegung erhoben werden. Kommt eine Einigung nicht zustande, so wird über die Einwendungen im Planfeststellungsbeschluß entschieden. § 31 PBefG erklärt die Enteignung für zulässig, soweit sie zur Durchführung eines nach den §§ 28-30 PBefG festgestellten Bauvorhabens notwendig ist. Die Enteignungsbehörde muß den festgestellten Plan den Enteignungsverfahren zugrunde legen; er ist für diese bindend. Im übrigen gelten die Enteignungsvorschriften der Länder.

2. Der Zweite Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes enthält eingehende Vorschriften über "die Inanspruchnahme von Grundstücken für unterirdische Verkehrsanlagen".

Nach § 8 Abs. 1 HambEnteigG entsteht, wenn eine unterirdische Anlage für den öffentlichen Verkehr durch einen Plan ausgewiesen ist, an den davon betroffenen Grundstücken eine öffentliche (dingliche) Last. Sie begründet eine öffentlich-rechtliche Sachherrschaft und berechtigt die Freie und Hansestadt Hamburg, eine Verkehrsanlage unter der Erdoberfläche zu bauen, sie dauernd innezuhaben und zu nutzen sowie die zur Unterhaltung erforderlichen Arbeiten auszuführen. Der Grundeigentümer oder sonstige am Grundstück Berechtigte sind verpflichtet, die Verkehrsanlage zu dulden. Eine dauernde Inanspruchnahme oberirdischer Grundstücksteile ist auf Grund der öffentlichen Last bis zu 30 qm zulässig.

Die öffentliche Last berechtigt, in bestehende Grundstücksnutzungen einzugreifen, soweit dies bei der Errichtung, Nutzung und Unterhaltung der U-Bahn erforderlich ist. Insbesondere können bestehende Anlagen verändert oder beseitigt sowie Rechte Dritter, die zum Besitz oder zur Nutzung berechtigen, geändert oder aufgehoben werden.

Nach den Gesetzgebungsmaterialien soll die öffentliche Last die Funktion von privatrechtlichen Dienstbarkeiten übernehmen (StenBer über die 9. Sitzung der Bürgerschaft vom 22. Mai 1963, S 279; 5. Bericht [Nr 33] des Rechtsausschusses, 1963).

Die für die Entscheidung wesentlichen Vorschriften haben folgenden Wortlaut:

1. Die hamburgische Behörde für Wirtschaft und Verkehr hat den Plan für die vorliegend interessierende Teilstrecke G.-Allee - H.-Platz gemäß §§ 28 ff. PBefG durch Beschluß vom 10. September 1963/9. Januar 1964 festgestellt. In diesem ist ausgeführt, daß in der Planfeststellung nur die Einwendungen berücksichtigt werden könnten, die sich gegen die Trasse und die Tiefe der U-Bahn richteten. Ansprüche wegen Beeinträchtigungen durch Bau und Betrieb der Bahn müßten nach den Bestimmungen des Hamburgischen Enteignungsgesetzes geltend gemacht werden.

In der nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobenen Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß hat die Beschwerdeführerin vor allem zwei Gesichtspunkte vorgetragen: Die Trassenführung sei rechtsfehlerhaft und technisch unzweckmäßig. Darüber hinaus habe der Planfeststellungsbeschluß bereits enteignende Wirkung, weil er zur Entstehung der öffentlichen Last an ihren Grundstücken führe. Daher dürfe er nicht nur unter planungsrechtlichen Gesichtspunkten geprüft werden; es müßten vielmehr die Vorschriften des Hamburgischen Enteignungsgesetzes in die Rechtmäßigkeitsprüfung miteinbezogen werden.

Die Klage blieb ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat dargelegt: Bei der Beurteilung, ob der Planfeststellungsbeschluß rechtmäßig sei, könne - entgegen der Auffassung der Behörde - das Hamburgische Enteignungsgesetz "nicht unberücksichtigt bleiben". Das Planfeststellungsverfahren habe an sich "die mit der Enteignungsregelung verbundenen Fragen nicht zum Gegenstand". Hier bestehe jedoch eine besondere Situation: Mit der Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses entstehe eine öffentliche Last "als Sonderfall der Enteignung"; daher bestehe "ein untrennbarer sachlicher und rechtlicher Zusammenhang zwischen beiden rechtlichen Vorgängen". Nur durch eine Berücksichtigung der sich aus dem Enteignungsgesetz ergebenden Folgen des Planfeststellungsbeschlusses werde "den Realitäten für die Situation des Rechtsschutz begehrenden Bürgers - und das ist hier der entscheidende Gesichtspunkt - Rechnung getragen". Auch bei dieser Betrachtungsweise sei jedoch der Planfeststellungsbeschluß rechtmäßig.

Hiervon abweichend haben das Oberverwaltungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht sich auf den Standpunkt gestellt, daß im Rahmen dieses Verfahrens nur die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses geprüft werden könne. Ob die damit verbundene Entstehung einer öffentlichen Last eine Enteignung sei, könne dahinstehen, da die Planfeststellung sich in der Trassenfestlegung erschöpfe.

2. Gegen diese gerichtlichen Entscheidungen hat die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde eingelegt.

Ihrem Klagevorbringen entsprechend hat sie sich zunächst gegen die durch die Planfeststellung bestimmte Trassenführung gewendet, vor allem aber auch Einwendungen gegen die Koppelung der öffentlichen Last mit dem Planfeststellungsbeschluß erhoben.

Die Begründung der öffentlichen Last an einem Grundstück sei eine Administrativenteignung. Das Gesetz enteigne nicht selbst, sondern lege einem Verwaltungsakt - nämlich dem Planfeststellungsbeschluß - Enteignungswirkung bei. Daher sei die Problematik der öffentlichen Last im Verfahren über die Planfeststellung und im Rechtsmittelzug gegen den Planfeststellungsbeschluß mitzubehandeln. Die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Vorschriften des Hamburgischen Enteignungsgesetzes sei erheblich für den Bestand des Planfeststellungsbeschlusses. Es sei widersprüchlich, wenn das Bundesverwaltungsgericht einerseits diese Frage offengelassen, andererseits aber gemeint habe, das Planfeststellungsverfahren gewähre ausreichenden Rechtsschutz gegen das Entstehen der öffentlichen Last.

Die Vorschriften des Zweiten Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes seien in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig:

Der hamburgische Gesetzgeber habe seine Kompetenz überschritten. Da an den Planfeststellungsbeschluß die öffentliche Last geknüpft und damit die Berechtigung zu Eingriffen in das Privateigentum gegeben werde, sei der Charakter des bundesrechtlich geregelten Planfeststellungsverfahrens vom Landesgesetzgeber in unzulässiger Weise entscheidend verändert worden. Nach Bundesrecht gestalte der Planfeststellungsbeschluß nur die öffentlich-rechtlichen Beziehungen. Durch die Koppelung mit der öffentlichen Last würden zugleich - aber zu Unrecht - auch die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse geordnet. Ferner gehe § 31 Abs. 2 PBefG ersichtlich davon aus, daß der Planfeststellung ein gesondertes Enteignungsverfahren folgen müsse, das durch die hamburgischen Regelungen jedoch ausgeschlossen werde.

Die Regelungen des Hamburgischen Enteignungsgesetzes über die öffentliche Last seien aber auch inhaltlich nicht mit Art 14 Abs. 3 GG vereinbar; die Auferlegung einer öffentlichen Last im Sinne dieses Gesetzes sei immer eine Enteignung. Auf das Kriterium der Schwere eines Eingriffs komme es bei der rechtlichen Einordnung als Enteignung nicht an, da dieser Gesichtspunkt nur bei der Aufopferungsenteignung eine Rolle spiele. Eine Übertragung von Rechten aus dem Eigentum an einen Unternehmer zu dessen Nutzung (klassische Enteignung) könne niemals eine bloße Bestimmung des Eigentumsinhalts sein. Bei der Untertunnelung von Grundstücken bedürfe jede Einwirkung, die der Eigentümer nach § 905 BGB verbieten könne, einer einvernehmlichen Regelung zwischen Eigentümer und Unternehmer oder - als ultima ratio - einer förmlichen Enteignung. Der Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs sei ebenfalls nicht gewahrt. Ein Verfassungsverstoß liege auch darin, daß H. - als Folge der Regelung des § 8 HambEnteigG - zu keiner Zeit versucht habe, im Wege freier Vereinbarung die Befugnis zu erhalten, das Grundstück der Beschwerdeführerin zu nutzen. Es sei im Gegenteil gerade das Motiv des Gesetzgebers für die Neuregelung des Enteignungsrechts gewesen, den für den U-Bahn-Bau erforderlichen Erwerb von Rechten an fremdem Grund und Boden zu ermöglichen, ohne daß Verhandlungen geführt werden müßten und ohne daß gleichzeitig mit der Enteignung angemessene Entschädigung geleistet werde.

Die §§ 8, 11, 13, 18 Abs. 4 HambEnteigG verstießen gegen die Junktimklausel des Art 14 Abs. 3 S 2 GG. In den Vorschriften sei der herkömmliche Grundsatz des Enteignungsrechts, daß nur gegen vorgängige Entschädigung enteignet werden dürfe, nicht beachtet. Die Junktimklausel fordere, daß bei der klassischen Enteignung die Entschädigung regelmäßig bis spätestens zum enteignenden Eingriff geleistet werde. Da in H. die Entschädigung erst ein Jahr nach Eröffnung der Anlage beantragt werden könne, vergingen dort von der Entstehung der öffentlichen Last bis zur Zahlung fünf bis zehn Jahre. Diese späte Zahlung sei vor allem in Zeiten fortschreitender Geldentwertung keine gerechte Entschädigung. Die von H. für die zeitliche Hinausschiebung gegebene Begründung, erst nach der Inbetriebnahme lasse sich der Schadensumfang feststellen, sei nicht tragfähig.

Es werde auch verkannt, daß die Entschädigung für den Rechtsverlust mit Schadensersatz nichts zu tun habe. Durch das Enteignungsgesetz werde der Unterschied zwischen den beiden Rechtsinstituten überspielt, indem auch Betroffene, denen nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch Schadenersatz zustünde, nach Entschädigungsgrundsätzen abgefunden würden. H. wolle überhaupt vermeiden, zusätzlich zum Schadenersatz Entschädigung für den Rechtsverlust zu leisten. Die sich aus dem Verstoß gegen Art 14 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GG ergebende Nichtigkeit des § 18 Abs. 4 Sätze 2 bis 5 HambEnteigG habe die Nichtigkeit der §§ 8 ff., insbesondere der §§ 8 bis 10, zur Folge.

Auch die inhaltliche Regelung der Entschädigung sei in verschiedenen Punkten zu beanstanden. Werde aus dem Umstand, daß die Entschädigung sich nach der Wertminderung des Grundstücks bemesse, der Schluß gezogen, bei fehlender Vermögensbeeinträchtigung sei keine Entschädigung zu leisten, so stehe das Gesetz nicht in Einklang mit Art 14 Abs. 3 GG. Auch eine rein förmliche Belastung sei nur gegen Entschädigung zulässig. Daß § 13 Abs. 3 S 1 HambEnteigG einzig auf die Wertminderung des Grundstücks abstelle, diene dem Ziel, immer zu einer Entschädigung unter dem gemeinen Wert zu gelangen.

Der Rechtsschutz gegen die öffentliche Last sei unzulässig verkürzt. Auch wenn ein durch Verwaltungsakt festgestellter Plan Grundlage für die Entstehung der öffentlichen Last sei, entfalle die Möglichkeit, enteignungsrechtliche Einwendungen geltend zu machen, weil nach der Planfeststellung kein gesondertes Enteignungsverfahren mehr durchgeführt werde. Würden die Vorschriften des Enteignungsgesetzes, auf die § 31 Abs. 3 PBefG verweise, für nichtig erklärt, so sei auch diese Vorschrift wenigstens partiell - nämlich in H. - nichtig.

3. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat ausgeführt:

Die Rüge, die Vorschriften über die öffentliche Last seien verfassungswidrig, könne nur in einem Verfahren gegen die Bekanntmachung nach § 8 Abs. 2 HambEnteigG vorgebracht werden, nicht aber gegen den Planfeststellungsbeschluß.

Die Frage, wie der Grund und Boden für das festgestellte Unternehmen beschafft werde, sei erst nach der Planfeststellung zu klären. Daher würde die Nichtigkeit von Vorschriften des Zweiten Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht berühren, sondern nur bedeuten, daß gewisse landesrechtlich normierte Rechtsfolgen des Beschlusses nicht einträten und statt dessen nach dem Ersten Teil des Gesetzes enteignet werden müßte.

Der hamburgische Gesetzgeber habe sich mit den Regelungen des Zweiten Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes im Rahmen seiner Kompetenz gehalten und nicht enteignungsrechtliche Fragen mit dem Planfeststellungsverfahren vermengt. In § 31 PBefG habe der Bund es den Ländern überlassen, die Enteignung unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Planfeststellung zu regeln; das habe Hamburg getan. Ein besonderes Enteignungsverfahren sei durch § 31 Abs. 2 PBefG nicht vorgeschrieben.

Der Zweite Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes sei auch inhaltlich mit Art 14 GG vereinbar: Die Auferlegung einer öffentlichen Last sei nicht immer eine Enteignung. Nach § 9 Abs. 1 HambEnteigG habe die öffentliche Last nicht zum Inhalt, daß Eigentum entzogen werde, sondern nur, daß das Unterfahren des Grundstücks zu dulden sei. Wenn ein Grundstück in großer Tiefe unterfahren werde, sei das grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Erst wenn die Beanspruchung in ihrer Auswirkung das Maß der Sozialbindung überschreite, werde sie zur Enteignung.

Die Auferlegung einer öffentlichen Last nach Maßgabe des Gesetzes sei kein unverhältnismäßiger Eingriff. Der Eigentümer werde weniger belastet als durch eine privatrechtliche Dienstbarkeit entsprechenden Inhalts. Die Verfassung verlange nicht, daß vor einer Enteignung der Versuch einer gütlichen Einigung gemacht werde. Das zeige schon die Zulässigkeit der Enteignung durch Gesetz. Ob nach der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses das Eigentum durch freiwillige Vereinbarung oder aber durch zwangsweisen Eingriff in Anspruch genommen werde, bleibe im Hinblick auf das geschützte Rechtsgut Eigentum gleich; der Umfang der Belastung stehe schon nach der Planfeststellung fest.

Die Verfassung lasse zu, daß gemäß § 18 Abs. 4 HambEnteigG die Entschädigung erst binnen einer begrenzten Frist nach der Enteignung geleistet werde. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin spiele der Unterschied zwischen Aufopferungsenteignung und "Administrativenteignung" in diesem Zusammenhang keine Rolle. Die Frist des § 18 Abs. 4 S 2 HambEnteigG sei gerechtfertigt, weil die Schäden in ihrer Gesamtheit sich im allgemeinen erst ergäben, wenn die U-Bahn-Anlage sich einige Zeit in Betrieb befinde. Es treffe in Fällen der vorliegenden Art nicht zu, daß die Entschädigung für den Rechtsverlust und der Schadenersatz nichts miteinander zu tun hätten. Eine zwischenzeitliche Geldentwertung schade dem Eigentümer nicht, da nach § 13 Abs. 3 Nr 2 HambEnteigG auf die Wertverhältnisse zur Zeit der Festsetzung abgestellt werde.

Eine etwaige Nichtigkeit hamburgischen Rechts hätte keine Auswirkungen auf den rechtlichen Bestand von Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes.

4. Nach Zustellung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Freie und Hansestadt Hamburg im Amtlichen Anzeiger die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 8 Abs. 2 S 1 HambEnteigG bekanntgemacht. Daraufhin hat die Beschwerdeführerin die bereits anhängige Verfassungsbeschwerde auf die Bekanntmachung "erstreckt" und sich hierbei auf den Standpunkt gestellt, die Bekanntmachung sei kein anfechtbarer Verwaltungsakt. Dem ist das Land Hamburg entgegengetreten. Es hat wörtlich ausgeführt:

Im Hinblick auf diese Äußerung und um einer Nichtannahme dieses Teils der Verfassungsbeschwerde wegen Nichterschöpfung des Rechtswegs zu entgehen (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), hat die Beschwerdeführerin gegen die Bekanntmachung Klage zu den Verwaltungsgerichten erhoben.

5. Mit Rücksicht auf dieses Verfahren erschien es zweckmäßig, die beiden Komplexe der Verfassungsbeschwerde - einerseits die Einwendungen gegen den Planfeststellungsbeschluß und die diesen bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen und andererseits gegen die Begründung der öffentlichen Last und die damit in Zusammenhang stehende Bekanntmachung - zu trennen. Dies geschah durch Verfügung vom 29. Mai 1969. Daraufhin hat der nach § 93a BVerfGG zuständige Vorprüfungsausschuß durch Beschluß vom 10. Juni 1969 die planungsrechtlichen Einwendungen (Trassenführung) gegen den Planfeststellungsbeschluß für nicht gerechtfertigt angesehen und die Verfassungsbeschwerde insoweit nicht zur Entscheidung angenommen. Dagegen blieb der Teil, der sich gegen die Begründung der öffentlichen Last wendete, anhängig. Es erschien notwendig, den Ausgang der Klage gegen die Bekanntmachung abzuwarten (§ 33 Abs. 1 BVerfGG).

1. Diese Klage wies das Verwaltungsgericht als unzulässig mit der Begründung ab: Die Bekanntmachung enthalte keine selbständige rechtliche Regelung, die die Beschwerdeführerin in ihren Rechten beeinträchtigen könne. Sie regle nicht die Entstehung der öffentlichen Last. Die hierfür entscheidenden materiellen Voraussetzungen ergäben sich aus dem Planfeststellungsbeschluß und § 8 Abs. 2 HambEnteigG. Die Bekanntmachung sei lediglich ein "Verkündungsersatz".

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung bestätigt: Noch weniger als aus dem Hamburgischen Enteignungsgesetz seien die Rechte und Pflichten des Betroffenen aus der Bekanntmachung zu entnehmen. Sie sei eine Wissensäußerung, deren Rechtsfolgen nach einem andernorts erklärten Willen einträten, vergleichbar der Verkündung eines Gesetzes, der Publikation einer Satzung oder der Mitteilung einer Verfügung. Der für den Betroffenen spürbare enteignende Eingriff sei weder im Planfeststellungsbeschluß noch in der Bekanntmachung zu finden. Nach "der Konzeption des Gesetzes" könne die Bekanntmachung keine enteignende Maßnahme sein. Die Enteignung werde vielmehr - wie den §§ 9 und 8 Abs. 1 und 2 HambEnteigG zu entnehmen sei - durch das Gesetz selbst bewirkt. Es handle sich nach dem Willen und den Vorstellungen des Gesetzgebers um eine Legalenteignung.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision mit Beschluß vom 20. März 1970 zurückgewiesen und dabei die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gebilligt, daß es auf die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmung über die öffentliche Last nicht ankomme.

2. Gegen diese Entscheidungen hat die Beschwerdeführerin erneut Verfassungsbeschwerde erhoben, die mit der anhängig gebliebenen Verfassungsbeschwerde 1 BvR 323/69 verbunden wurde, da es sich um denselben Sachkomplex handelte.

Sie hat in Ergänzung ihres früheren Vortrags vorgebracht: Die verwaltungsgerichtlichen Urteile bestätigten den Einwand, daß der hamburgische Gesetzgeber den Rechtsschutz des Enteignungsbetroffenen unter Verstoß gegen Art 14 und 19 Abs. 4 GG ausgeschaltet habe; diese Auffassung werde unterstützt durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum hamburgischen Deichordnungsgesetz (BVerfGE 24, 367). Indem die Verwaltungsgerichte auf dem Boden des Hamburgischen Enteignungsgesetzes den Verwaltungsrechtsweg ausschlössen, verstießen auch sie gegen die genannten Verfassungsnormen.

Art 19 Abs. 4 GG sei auch dadurch verletzt, daß im Ausgangsverfahren die Kosten des Rechtsstreits der Beschwerdeführerin auferlegt worden seien. Es sei der hamburgische Senat gewesen, der früher aus prozeßtaktischen Gründen und unter Verstoß gegen Treu und Glauben die von der Beschwerdeführerin nie geteilte Auffassung vertreten habe, gegen die Bekanntmachung stehe der Rechtsweg offen. Dadurch habe er der Beschwerdeführerin das Risiko entweder der Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde oder aber des Unterliegens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgebürdet. Bei dieser Sachlage hätte gemäß § 155 Abs. 5 VwGO die Freie und Hansestadt Hamburg mit den Kosten belastet werden müssen.

1. Das Amtsgericht Hamburg - Grundbuchamt - hat am 20. Juli 1966 gemäß § 8 Abs. 4 S 1 HambEnteigG in das Grundbuch einen Vermerk eingetragen, daß auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin eine öffentliche Last ruhe. Das Landgericht Hamburg lehnte es ab, im Wege der einstweiligen Anordnung einen Widerspruch gegen den Vermerk einzutragen. Es wies die Beschwerde gegen die Eintragung des Vermerks zurück und bejahte hierbei die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über die öffentliche Last; das Hamburgische Enteignungsgesetz knüpfe nicht an den Planfeststellungsbeschluß unter Verstoß gegen Art 14 GG enteignungsrechtliche Wirkungen. Die öffentliche Last sei zwar eine Enteignung; enteignet werden dürfe aber nach dem Grundgesetz auch durch Gesetz.

Das Hanseatische Oberlandesgericht hat die weitere Beschwerde aus folgenden Gründen zurückgewiesen.

Der Landesgesetzgeber sei befugt, die Rechtsfigur der "öffentlichen Last" einzuführen; es handle sich um Bestimmungen, die nach Art 109 und 111 EGBGB von der Kodifikation des Privatrechts unberührt blieben.

Die Vorschriften über die öffentliche Last seien verfassungsmäßig. Sie bedeuteten keinen unzulässigen Übergriff in das bundesrechtlich geregelte Personenbeförderungsrecht. Der Enteignungsbegriff des Art 74 Nr 14 GG umfasse - wie der des Art 14 GG - die "klassische" und die "Aufopferungsenteignung". Der zuständige Gesetzgeber dürfe insbesondere festlegen, wann eine Enteignung im Sinne des Art 14 Abs. 3 S 1 GG dem Wohl der Allgemeinheit diene. Im Personenbeförderungsgesetz habe der Bund sich darauf beschränkt, zwei Teilfragen aus dem Komplex der Enteignung zu regeln. Wenn eine Enteignung zur Durchführung eines festgestellten Plans für zulässig erklärt werde, sei damit entschieden, daß die Durchführung eines nach den §§ 28 bis 30 PBefG festgestellten Bauvorhabens im Rahmen des Plans stets dem Wohl der Allgemeinheit diene. Nur deshalb sei der Plan gemäß § 31 Abs. 1 S 2 PBefG im anschließenden Enteignungsverfahren bindend und brauche kein gesonderter Enteignungsplan mehr festgestellt zu werden. Hieraus könne aber nicht gefolgert werden, der Bund habe durch den Gebrauch der Begriffe "Enteignungsverfahren" und "Enteignungsbehörde" die Länder auf die Enteignung durch Individualakt festgelegt. In der Verwendung dieser Begriffe ohne eigene normative Regelung der Materie liege kein "Gebrauchmachen" vom Gesetzgebungsrecht im Sinne des Art 72 Abs. 1 GG. § 31 Abs. 2 PBefG lege für die Enteignung die Verbindlichkeit der Planfeststellung, nicht aber ein bestimmtes Verfahren fest.

Das Hamburgische Enteignungsgesetz unterschiebe nicht dem Planfeststellungsverfahren eine zusätzliche Wirkung, die ihm nicht zukommen dürfe. Die Planfeststellung regle rechtsgestaltend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen Unternehmern und Planbetroffenen (§ 29 Abs. 1 S 2 PBefG). Sie gebe dagegen kein Recht zum Eingriff in Privateigentum; dieses erwerbe der Unternehmer erst durch freiwillige Vereinbarung oder - wenn diese nicht erreichbar sei - durch Enteignung. So sei auch die hamburgische Regelung zu sehen. Die §§ 8 und 9 HambEnteigG knüpften zwar an den Planfeststellungsbeschluß an, ließen ihn aber unberührt, beträfen vielmehr "der Sache nach" nur das sich an den Planfeststellungsverfahren anschließende Enteignungsverfahren.

§ 8 Abs. 2 S 1 HambEnteigG entspreche dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des "geringstmöglichen Eingriffs". Der Eingriff beschränke sich nach dem Gesetz auf das tatsächlich und rechtlich unumgänglich Notwendige. Wenn eine Enteignung durch die Verwaltung vorgenommen werde, sei sie nur als ultima ratio zulässig, nämlich wenn sich eine angemessene freie Vereinbarung nicht erreichen lasse. Dieser Grundsatz lasse sich aber bei der im Grundgesetz ausdrücklich zugelassenen Legalenteignung nicht verwirklichen. Diese Form der Enteignung liege hier vor. Nähme man sie nur an in den Fällen, in denen das Vermögensrecht unmittelbar mit Inkrafttreten des Gesetzes entzogen oder geschmälert werde, so bestünden allerdings gegen die Einordnung der öffentlichen Last in diesen Begriff Bedenken, weil sie erst entstehe, wenn zusätzlich die Exekutive durch die Planfeststellung und die Bekanntmachung ihrer Unanfechtbarkeit tätig geworden sei. Andererseits begegne es ebenso gewichtigen Bedenken, die Begründung der öffentlichen Last als Exekutiventeignung anzusehen. Dem Planfeststellungsbeschluß komme keine Enteignungswirkung zu; vielmehr solle sich ein Enteignungsverfahren erst anschließen. Die Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses habe weder ihrer Absicht nach noch faktisch enteignende Wirkung. Nach alledem könne nur das Gesetz selbst enteignend wirken. Die Form der Legalenteignung dürfe nach der Verfassung nicht nur für die Aufopferungsenteignung, sondern auch für die klassische Enteignung gewählt werden. Zwar sei der Grundsatz, daß vor der Enteignung eine gütliche Einigung zu versuchen sei, ausgeschlossen. Das sei aber bei den im Zweiten Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes geregelten Sachverhalten unbedenklich. Auch wenn der Ausschluß freier Vereinbarungen eine Einschränkung der Vertragsfreiheit bedeute, die für vermögensrechtliche Verfügungsgeschäft in Art 14 GG garantiert sei, werde diese Beschränkung durch den Sozialauftrag der Verfassung gerechtfertigt. Es liege im Gemeinwohl, im Interesse der zügigen Erfüllung der wichtigen Aufgabe des U-Bahn-Baus die Verzögerungen, die mit Verhandlungen über einvernehmliche Regelungen verbunden wären, zu vermeiden. Schlechter gestellt werde der Eigentümer dadurch nicht. Die gesetzlichen Vorschriften über Art und Ausmaß der Entschädigung entsprächen der verfassungsrechtlichen Junktimklausel. Das Grundgesetz fordere nicht, daß die Entschädigung vor oder - bei der Legalenteignung - binnen begrenzter Zeit nach der Enteignung geleistet werde. Das Hinausschieben der Entschädigungsleistung gemäß § 18 Abs. 4 HambEnteigG führe auch nicht dazu, daß die Entschädigung nicht "gerecht" im Sinne des Art 14 Abs. 3 S 3 GG sei.

Der Rechtsschutz werde durch den Zweiten Teil des Gesetzes nicht unzulässig beschnitten. Zweifellos sei er weniger effektiv als in einem dem Planfeststellungsverfahren nachfolgenden üblichen Enteignungsverfahren; denn in H. könnten die Eigentümer ihre enteignungsrechtlichen Einwendungen nicht in einem gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Verfahren gerichtlich geltend machen. Jedoch sei durch die Verfassung selbst in Art 19 Abs. 4 S 2 GG subsidiär der ordentliche Rechtsweg garantiert. Wolle Art 19 Abs. 4 GG Rechtsschutz auch gegen Normen garantieren, eröffne er selbst den Rechtsweg. Sei das nicht der Fall, brauche kein Rechtsweg gegeben zu sein.

2. In der hiergegen gerichteten Verfassungsbeschwerde - 1 BvR 514/68 - rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von Art 14 und Art 2 Abs. 1 GG.

Das Hanseatische Oberlandesgericht habe zutreffend erkannt, daß § 8 Abs. 4 HambEnteigG in untrennbarem Zusammenhang mit den Vorschriften über das Entstehen der öffentlichen Last und die Entschädigung stehe. Deren Nichtigkeit habe daher auch die Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit der Norm über das Eintragungsersuchen an das Grundbuchamt zur Folge.

Es werde daran festgehalten, daß Hamburg seine Gesetzgebungskompetenz überschritten habe. § 31 PBefG, § 19 FStrG und §§ 86 ff. BBauG bezögen sich nach der Systematik jener Gesetze nur auf Fälle der klassischen Enteignung. Diese bundesrechtlichen Regelungen verwehrten dem hamburgischen Gesetzgeber, Tatbestände der klassischen Enteignung in solche der Aufopferungsenteignung oder gar in Eigentumsbindungen "umzufirmieren".

Unzutreffend seien die Erörterungen des Oberlandesgerichts zur Legalenteignung. Deren Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Sie wäre im übrigen in Fällen der klassischen Enteignung unvereinbar mit Art 19 Abs. 1 S 1 GG. Gesetz und Verwaltungsakt seien aus rechtsstaatlichen Gründen im Bereich der Enteignung nicht beliebig vertauschbar.

Die öffentliche Last sei kein geringerer Eingriff als eine Dienstbarkeit. Das Oberlandesgericht habe in ihr zu Recht einen erheblichen negativen Umstand erblickt. In jedem Fall der klassischen Enteignung fordere die Verfassung den vorherigen Versuch einer gütlichen Einigung. Sonst könnte die Verwaltung sich jederzeit durch Einschaltung des Gesetzgebers Verhandlungen ersparen. Dann gäbe es keinen wirksamen Eigentumsschutz mehr. Die Rechtfertigung des Gerichts für ein Abgehen von diesem Grundsatz lasse sich für jedes andere Enteignungsunternehmen auch vorbringen.

Es werde daran festgehalten, daß die Vorschriften des Gesetzes über die Entschädigung verfassungswidrig seien, weil nicht vorgängig (oder zumindest gleichzeitig) entschädigt werde, weil die Entschädigung nach der Differenzmethode ermittelt werde und weil in sie durch die U-Bahn verursachte Schäden einbezogen würden.

Der Bundesminister für Verkehr hat sich für die Bundesregierung nur zu dem Problem des Zusammenhangs der Enteignungsgesetze mit dem Personenbeförderungsgesetz geäußert. § 31 Abs. 3 PBefG sei gültig. Im Falle der Nichtigkeit des Zweiten Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes sei dessen Erster Teil anzuwenden und somit Gegenstand der Verweisung.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet, weil die den angefochtenen Entscheidungen zugrunde liegenden Vorschriften des Hamburgischen Enteignungsgesetzes verfassungswidrig sind und die Beschwerdeführerin hierdurch in ihrem Grundrecht aus Art 14 Abs. 1 S 1 GG verletzt ist.

Untergrundbahnen dürfen nach § 28 Abs. 1 PBefG nur gebaut werden, wenn vorher der Plan für die erforderlichen Betriebsanlagen festgestellt worden ist. Diese Planfeststellung regelt die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmen und den vom Plan Betroffenen (§ 29 Abs. 1 PBefG); sie gibt der Behörde dagegen noch kein Recht, auf den Grundbesitz der betroffenen Eigentümer zuzugreifen oder Belastungen an den Grundstücken zu begründen. Für den Fall, daß keine gütliche Einigung mit diesen zustande kommt, erklärt das Gesetz die Enteignung für zulässig, wenn dies zur Planverwirklichung notwendig ist.

Planfeststellung und Enteignung stehen nach der Systematik des Personenbeförderungsgesetzes in einem unlösbaren tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang. Die systematische Teilung des Verfahrens beruht auf der grundsätzlichen Einsicht, daß im Straßenbahnenrecht und Schienenbahnenrecht zunächst ein planerisches Konzept vorliegen muß, ohne das die sachgerechte Ausführung eines solchen Vorhabens nicht möglich wäre. Die Rechtsordnung muß für diese technischen Vorgegebenheiten notwendigerweise rechtliche Mittel zur Verfügung stellen. Das Planungsrecht ist seiner Funktion nach technisch bestimmt und motiviert. Der Planfeststellungsbeschluß verleiht den technischen Daten rechtliche Verbindlichkeit. Er berührt zwar potentiell, aber noch nicht aktuell die Privatrechtsordnung. Die Planfeststellung bedarf daher zwingend der Ergänzung durch ein Instrumentarium, das Eingriffe in die privatrechtliche Ordnung ermöglicht. Diese Aufgabe kommt dem Enteignungsrecht zu.

Während das Planfeststellungsverfahren vorwiegend der Regelung und Entscheidung der allgemeinen, für das ganze Vorhaben wichtigen Fragen dient, geht es im Enteignungsverfahren um die Regelung der individuellen Rechte derjenigen Eigentümer, die von einer Planausführung betroffen werden. Der Enteignung kommt die Aufgabe zu, einzelne Rechtsverhältnisse umzugestalten. Planfeststellungsrecht und Enteignungsrecht haben hiernach zwar unterschiedliche Aufgaben im Gesamtsystem, gehören jedoch zusammen, wenn ein geplantes Vorhaben in die Wirklichkeit umgesetzt werden soll.

Der nach den §§ 28-30 PBefG festgestellte Plan ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend (§ 31 Abs. 2 PBefG). Da im Plan vor allem die Trassenführung festgelegt wird, führt dieses Junktim zwischen Planfeststellung und Enteignung insofern zu gewissen enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, als die für die Ausführung des Vorhabens notwendigen und für eine etwaige Enteignung in Frage kommenden Grundstücke bestimmt werden. Das Personenbeförderungsgesetz enthält jedoch selbst keine Enteignungsvorschriften, sondern verweist insoweit auf die einschlägigen Bestimmungen der Länder (§ 31 Abs. 3 PBerfG). Diese Verweisung dient der Ausfüllung einer Lücke des Personenbeförderungsgesetzes, ohne die die zwangsweise Durchführung eines nach diesem Gesetz zulässigen Bauvorhabens nicht möglich wäre. Sie hat ihren Grund vorwiegend darin, daß bei Erlaß des Personenbeförderungsgesetzes kein für solche Verfahren geeignetes Bundesenteignungsgesetz bestand.

Nach Art 14 Abs. 3 S 2 GG fordert jede Enteignung eine gesetzliche Grundlage. Für den Bereich des U-Bahn-Baus bilden die Vorschriften des bundesrechtlichen Personenbeförderungsgesetzes und das jeweilige Landesenteignungsrecht erst diese von der Verfassung geforderte Rechtsgrundlage. Beide zusammen geben die Ermächtigung zum Zugriff auf das Eigentum der Betroffenen. Wenn es sich formell auch um zwei Gesetze handelt, müssen sie materiell-rechtlich als eine Einheit gesehen werden.

Die einschlägigen Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes begegnen bei einer verfassungskonformen Anwendung keinen grundgesetzlichen Bedenken.

1. Es kann nicht der Auffassung der Beschwerdeführerin gefolgt werden, die Verfassungswidrigkeit landesrechtlicher Enteignungsvorschriften habe die partielle Nichtigkeit des § 31 Abs. 3 PBefG zur Folge. Ein mit dem Grundgesetz nicht in Einklang stehendes Enteignungsgesetz führt lediglich dazu, daß in dem jeweiligen Bereich keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Durchführung von Vorhaben nach dem Personenbeförderungsgesetz besteht.

2. Dagegen ist die Auffassung des Hanseatischen Oberlandesgerichts zu Hamburg, mit der Zulässigkeitserklärung der Enteignung in § 31 Abs. 1 S 1 PBerfG sei bereits die konkrete Enteignung gegen den einzelnen Betroffenen kraft Gesetzes zulässig, verfassungsrechtlich nicht haltbar. Das Oberlandesgericht unterscheidet nicht hinreichend zwischen dem Rechtsinstitut der Enteignung und der konkreten Einzelenteignung.

Die Vorschrift konkretisiert für den Bereich des Personenbeförderungsgesetzes die verfassungsrechtliche Ermächtigung des Art 14 Abs. 3 GG, daß das Zwangsinstrument der Enteignung allgemein eingesetzt werden darf, wenn das Unternehmen mit den üblichen Mitteln der Rechtsordnung sonst nicht oder nicht sachgerecht verwirklicht werden könnte (vgl. BVerfGE 24, 367 [404 f.]; 38, 175 [180 f.]). Die Vorschrift steht in der Rechtstradition derjenigen Enteignungsgesetze, die die Einleitung von Enteignungsverfahren zunächst von der Zulassung der Enteignung (oder Verleihung des Enteignungsrechts) abhängig machten. Dies bringt § 31 Abs. 1 S 2 PBefG deutlich zum Ausdruck, wenn hier bestimmt ist, daß es einer "weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung" nicht bedarf (vgl. auch § 37 Bundesbahngesetz).

Die Vorschrift kann nicht dahin ausgelegt werden, daß damit bereits die konkrete Enteignung gegenüber dem einzelnen Betroffenen gerechtfertigt sei. Die Erforderlichkeit der Enteignung ist in jedem einzelnen Fall zu prüfen. Unter dem Gesichtspunkt des Art 14 Abs. 3 GG kommt es nicht darauf an, daß U-Bahn-Vorhaben in einem allgemeinen Sinn dem Wohl der Allgemeinheit dienen, sondern darauf, ob die konkrete Enteignung hierfür notwendig ist. Sie kann beispielsweise unzulässig sein, wenn andere rechtlich und wirtschaftlich vertretbare Lösungen zur Verfügung stehen, mit denen der gleiche Zweck erreicht werden kann (BVerfGE 24, 367 [405]).

Die erste und wichtigste Frage im Bereich der Enteignung ist immer, ob die einzelnen Enteignungsmaßnahmen zulässig sind; wird dies bejaht, so ist alles weitere nur eine selbstverständliche Folge (BVerfGE 24, 367 [401]). Wäre § 31 Abs. 1 S 1 PBerfG dahin auszulegen, daß damit enteignende Eingriffe in das konkrete Eigentum ohne weiteres zulässig wären, läge praktisch im Planfeststellungsbeschluß bereits die Enteignung. Dies hätte zur Folge, daß die Regelung wegen Verstoßes gegen die Junktimklausel verfassungswidrig wäre, da jedes Enteignungsgesetz Art und Ausmaß der Entschädigung regeln muß (vgl. BVerfGE 24, 367 [418]), das Personenbeförderungsgesetz solche Vorschriften aber nicht enthält.

Überdies würde eine solche Auslegung zu einer verfassungswidrigen Verkürzung des Rechtsschutzes führen: Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach ausgesprochen, daß ein effektiver Rechtsschutz ein wesentliches Element der Eigentumsgarantie des Art 14 Abs. 1 S 1 GG darstellt (BVerfGE 24, 367 [401]; 35, 348 [361]; 37, 132 [141]). Dieser aus der Verfassung sich ergebende Anspruch auf eine umfassende gerichtliche Prüfung wäre in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ausgeschlossen, wenn die einfachrechtliche Regelung des Personenbeförderungsgesetzes die für die konkrete Enteignung zunächst wesentliche Frage, ob der Zugriff auf das Eigentum überhaupt zulässig ist (vgl. BVerfGE 24, 367 [401]), beseitigt hätte. Die Eigentumsgarantie verlöre gerade im Bereich des schwerstwiegenden Zugriffs auf das Eigentum - bei der Enteignung - seine den Grundrechtsträger schützende Funktion (vgl. BVerfGE 24, 367 [397]). Nur wenn die konkrete Enteignung vom Wohl der Allgemeinheit gefordert wird, ist der Betroffene verpflichtet, den Zugriff auf sein Eigentum zu dulden.

1. Die von der Freien und Hansestadt Hamburg im Zweiten Teil ihres Enteignungsgesetzes erlassenen Vorschriften über die "Inanspruchnahme von Grundstücken für unterirdische Verkehrsanlagen" sollen die Regelungen des § 31 PBefG ergänzen.

Die Rechtsansicht des Senats des Landes Hamburg, seine Gesetzgebungsbefugnis zum Erlaß dieser Vorschriften ergebe sich unmittelbar aus Art 70 GG, ist unzutreffend. Dem Bund steht nach Art 74 Nr 23 GG die konkurrierende Befugnis zu, Vorschriften über Schienenbahnen zu erlassen, die nicht Bundeseisenbahnen sind. Hiervon hat er im Personenbeförderungsgesetz Gebrauch gemacht. Er hat dagegen die ihm für diesen Sachbereich nach Art 74 Nr 14 GG zugewiesene Gesetzgebungskompetenz zum Erlaß von Enteignungsvorschriften nur teilweise in § 31 PBefG ausgeschöpft. Die Länder sind somit nur nach Art 72 Abs. 1 GG ermächtigt, ergänzende Regelungen zu treffen, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat.

2. Die zentralen Bestimmungen der hamburgischen Regelung enthalten die §§ 8 und 9 HambEnteigG; sie bilden Grundlage und Voraussetzung für die weiteren Vorschriften dieses Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes. Hiernach entsteht an dem von einem U-Bahn-Bau betroffenen Grundstück eine öffentliche Last mit dem oben umschriebenen Inhalt. Die aus der öffentlichen Last entstehenden Rechtsbeziehungen sind öffentlich-rechtlicher Art.

Der hamburgische Gesetzgeber ist - in Übereinstimmung mit § 31 PBefG - davon ausgegangen, daß in der zwangsweisen Inanspruchnahme von Grundstücken für Untergrundbahnen eine Enteignung liegt. Er hat demgemäß in § 11 Abs. 1 Nr 1, § 13, § 18 Abs. 4 HambEnteigG für die Entstehung der öffentlichen Last eine Entschädigung angeordnet, soweit nichts anderes vereinbart wird. Andererseits liegt der Regelung die Vorstellung zugrunde, daß die völlige Eigentumsentziehung grundsätzlich nicht erforderlich sei und die Einräumung einer dinglichen Berechtigung ausreiche, um die für den Betrieb der U-Bahn notwendigen Nutzungsmöglichkeiten zu begründen. Ob diese Beurteilung den tatsächlichen Verhältnissen gerecht wird, mag dahingestellt bleiben.

Nach Art 14 Abs. 3 S 2 GG kann eine Enteignung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes durch Verwaltungsakt erfolgen.

1. Der hamburgische Gesetzgeber ist davon ausgegangen, daß die Begründung der öffentlichen Last eine Enteignung durch Gesetz - eine Legalenteignung - darstelle (vgl. Amtliche Begründung - Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft Nr 161 vom 9. Oktober 1962, S 463, rSp oben zu § 7). Er hat hierbei unterstellt, daß ihm die freie Wahl zwischen Legalenteignung und Administrativenteignung zustehe. Die Entscheidung zugunsten der Enteignung durch Gesetz wurde ua mit der Erwägung gerechtfertigt, daß sich "das Grundprinzip des Enteignungsverfahrens, nämlich zunächst eine gütliche Enteignung herbeizuführen, nicht verwirklichen" lasse.

Bei der Beratung des Gesetzes wurde von Vertretern des Senats darauf hingewiesen, daß man die Regelung bewußt gewählt habe, um eine Anfechtung der öffentlichen Last im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluß zu verhindern (vgl. StenBer über die 9. Sitzung der Bürgerschaft vom 22. Mai 1963, S 261, 272, 273).

Der Entwurf war bei den parlamentarischen Beratungen umstritten. Es wurde eingewendet, den Betroffenen werde die Möglichkeit genommen, gegen die in der Begründung der öffentlichen Last liegende Enteignung den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten. Dies widerspreche dem im deutschen Enteignungsrecht üblichen Verfahren und bedeute eine übermäßig harte Einschränkung des formellen Rechtsschutzes, die auch durch die Notwendigkeit eines raschen U-Bahn-Baus nicht gerechtfertigt werden könne.

Dem wurde von der Mehrheit entgegengehalten:

In der Literatur, die sich mit dem Hamburgischen Enteignungsgesetz beschäftigt, hat Bielenberg, der an den Vorarbeiten beteiligt war, bemerkt: Vor allem die Bestellung von Dienstbarkeiten und die damit verbundenen Verhandlungen mit den Betroffenen seien "ineffektiv". Die bisherige Praxis, durch Einzelverhandlungen oder Enteignungen im Einzelfall privatrechtliche Dienstbarkeiten zu begründen, sei ein "untaugliches Mittel" (DVBl 1964, S 501). Floerke, ebenfalls Angehöriger der hamburgischen Verwaltung, hat dargelegt: Durch die enge Bindung an den Plan blieben in einem Verwaltungsverfahren vor der Enteignungsbehörde "nur verhältnismäßig geringe Folgen zu prüfen übrig". Hieraus habe der hamburgische Gesetzgeber Konsequenzen gezogen (Rechtsfragen im Zusammenhang mit Planung und Bau von unterirdischen Verkehrsanlagen, in: Forschung Praxis, U-Verkehr und unterirdisches Bauen, 1/1965, S 55 ff.).

Auch die Gerichte sind in den angefochtenen Entscheidungen davon ausgegangen, daß es sich bei der Enteignung nach dem Zweiten Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes um eine Legalenteignung handle.

2. Die hamburgische Regelung enthält keine Enteignung durch Gesetz im Sinne des Art 14 Abs. 3 S 2 GG.

a) Die Enteignung durch Gesetz ist formell Gesetzgebung. Regelt das Gesetz üblicherweise generell und abstrakt Rechtsfolgen für künftig eintretende Sachverhalte, so ist die Legalenteignung dadurch gekennzeichnet, daß das Gesetz konkrete und individuelle Rechtspositionen betrifft, die einem bestimmbaren Kreis von Personen oder Personengruppen nach dem bis dahin geltenden Recht zustehen (vgl. BVerfGE 31, 275 [281]). Jede Enteignung - ob durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes durch Verwaltungsakt - bedeutet Zugriff auf das Eigentum Einzelner und ist auf die Umgestaltung konkreter Rechtsverhältnisse gerichtet. Die Legalenteignung unterscheidet sich in diesem Punkt von der Administrativenteignung nur dadurch, daß sie die Einzelentscheidungen gegen die von der Enteignung Betroffenen in einer Regelung zusammenfaßt.

Das Gesetz selbst bestimmt, welche Eigentümer und in welchem Umfang diese von der Enteignung betroffen sein sollen und welche Wirkung dem Zugriff zukommt. Die Enteignung tritt unmittelbar ohne zusätzlichen Vollzugsakt durch das Gesetz ein.

Ein wesentliches Element jeder Enteignung ist die Festlegung des Zeitpunkts, in dem die Rechtsänderung eintreten soll. Wird dieser bei der Administrativenteignung regelmäßig in der Ausführungsanordnung bestimmt (vgl. z.B. § 117 Abs. 3 BBauG), so tritt bei der Legalenteignung der neue Rechtszustand mit dem Inkrafttreten des Gesetzes ein. (Beispielhaft ist auf das hamburgische Deichordnungsgesetz - BVerfGE 24, 367 [395 ff.] - und auf § 135 Urheberrechtsgesetz - BVerfGE 31, 275 [289f, 291 ff.] - hinzuweisen.) Hierbei ist zu berücksichtigen, daß das in Art 82 Abs. 2 GG geregelte Inkrafttreten des Gesetzes den Inhalt des Gesetzes betrifft und einen Teil der normativen Regelung darstellt. Da die Bestimmung des Gesetzesinhalts ausschließlich den demokratischen Gesetzgebungsorganen vorbehalten ist, kann die Bestimmung des Inkrafttretens nur durch den Gesetzgeber selbst erfolgen und darf nicht der Exekutive übertragen werden (BVerfGE 42, 263 [283]). Dies gilt auch nach Art 54 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg.

Diesen Grundsätzen entspricht die hamburgische Regelung nicht.

b) Die nach § 31 Abs. 3 PBefG heranzuziehenden landesrechtlichen Enteignungsvorschriften sollen die zwangsweise Durchführung eines nach dem Personenbeförderungsgesetz zulässigen Vorhabens ermöglichen. Dies erfordert - abgesehen von der internen Planung - zahlreiche nach außen wirkende Einzelentscheidungen der beteiligten Behörden. Im Rahmen der Planfeststellung wird - abgesehen von der Trassenführung - die grundlegende Entscheidung getroffen, welche konkreten Grundstücke und in welchem Umfang diese für das von der Verwaltung geplante und von ihr durchzuführende Vorhaben benötigt werden. Die durch die behördliche Planung festgelegte Auswahl der betroffenen Grundstücke determiniert damit etwa nachfolgende Enteignungen. Die Enteignung selbst erschöpft sich aber regelmäßig nicht in dem Ausspruch, daß das Eigentum ganz oder teilweise entzogen oder ein Recht an einem fremden Grundstück entstehen soll. Im Interesse der Klarheit und Rechtssicherheit muß der Umfang der entzogenen Befugnis und des neu begründeten Rechts ermittelt und festgestellt werden; nur so wird eine eindeutige Grundlage für den grundbuchlichen Vollzug erreicht. Die für die Entschädigung erforderlichen Daten müssen ermittelt werden, zumal die Entschädigung einen Teil der Enteignung darstellt. Etwaige Rechte Dritter bedürfen der Ordnung. Schließlich muß der Zeitpunkt festgelegt werden, in dem die Rechtsänderung eintreten soll.

Auch das hamburgische Recht geht davon aus, daß in diesem mit der Planung beginnenden und dem grundbuchlichen Vollzug endenden "Prozeß" Verwaltungsentscheidungen der verschiedensten Art notwendig sind. So bestimmt ua § 10 Abs. 1 HambEnteigG, daß die Behörde etwa notwendige Eingriffe in vorhandene Nutzungen oder Veränderungen oder Beseitigungen von konkreten Anlagen durch Bescheid "regeln" muß.

Nach der Konstruktion der Hamburgischen Enteignungsgesetzes hängt die Begründung der öffentlichen Last zunächst davon ab, daß ein den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes entsprechendes Planfeststellungsverfahren rechtskräftig durchgeführt worden ist. Da die Planfeststellung in der Hand der Verwaltung liegt, entscheidet diese, welche Grundstücke für eine Enteignung in Frage kommen.

Nach dem hamburgischen Recht soll an den in Betracht kommenden Grundstücken ein dingliches Recht zugunsten des Landes Hamburg entstehen. Bei einer solchen, auf Rechtsbegründung für die öffentliche Hand gerichteten Enteignung muß notwendigerweise der Umfang des zu entziehenden Rechts und der für die Zukunft geltende Rechtszustand eindeutig festgelegt werden. Die gesetzliche Regelung ist insoweit dadurch charakterisiert, daß der in der öffentlichen Last liegende Entzug der Verfügungsbefugnis und Nutzungsbefugnis gegenüber dem einzelnen Betroffenen - abweichend vom üblichen Enteignungsrecht - nicht durch einen zusätzlichen, gegen diesen gerichteten Verwaltungsakt, sondern mit der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses kraft Gesetzes eintreten soll. Dem Planfeststellungsbeschluß werden über die in § 29 PBefG genannten allgemeinen Rechtsfolgen hinaus enteignungsrechtliche Wirkungen gegenüber dem konkret Betroffenen beigelegt; der Rechtsentzug und die Rechtsbegründung werden vom Gesetz als Folge der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses fingiert.

Hiervon zu unterscheiden ist die Realisierung dieser "Legalenteignung". Nach der eindeutigen Bestimmung des § 8 Abs. 2 S 1 HambEnteigG entsteht die öffentliche Last mit der "Bekanntmachung im Amtlichen Anzeiger, daß der Planfeststellungsbeschluß unanfechtbar geworden ist". Erst hiermit erlangt die Freie und Hansestadt Hamburg das konkrete Recht, eine unterirdische Verkehrsanlage zu bauen, dauernd innezuhaben und zu nutzen; der betroffene Grundeigentümer ist erst von diesem Zeitpunkt ab verpflichtet, die Untergrundbahn zu dulden. Der im Gesetz vorgesehene Rechtsentzug gegenüber dem einzelnen Betroffenen und der neue für die Zukunft geltende Rechtszustand werden erst wirksam, wenn die Behörde die Bekanntmachung nach § 8 Abs. 2 HambEnteigG erlassen hat. Unterbleibt die Bekanntmachung, so wird auch kein dingliches Recht am Grundbesitz der Betroffenen begründet. Die Entstehung der kraft Gesetzes angeordneten öffentlichen Last hängt somit zwingend von einer zusätzlichen behördlichen Entscheidung ab. Die Bekanntmachung übernimmt im wesentlichen die Funktion, die üblicherweise einer Ausführungsanordnung zukommt, nämlich den Tag zu bestimmen, an dem die Rechtswirkungen der Enteignung eintreten, insbesondere auch die Einweisung in den Besitz (vgl. z.B. § 117 Abs. 3 und 4 BBauG; §§ 51, 52 LandBG). Ob es sich bei der Bekanntmachung um einen nach der Verwaltungsgerichtsordnung anfechtbaren Verwaltungsakt handelt, kann dahingestellt bleiben.

Eine solche Enteignung ist keine Enteignung durch Gesetz im Sinne des Art 14 Abs. 3 S 2 GG. Vor allem bestimmt nicht der Gesetzgeber, welche konkreten Grundeigentümer zu enteignen sind. Diese im Grunde wesentlichste Entscheidung des Enteignungsvorgangs liegt ausschließlich in der Hand der Exekutive. Diese entscheidet auch durch die Bekanntmachung über den Zeitpunkt, in dem die Enteignung wirksam werden soll. Der Gesetzgeber ist bei diesen für die Enteignung wichtigsten Fragen nicht eingeschaltet. Der hamburgische Gesetzgeber hat lediglich eine generelle Entscheidung in der Richtung getroffen, daß zu Lasten der betroffenen Grundeigentümer ohne weiteren Vollzugsakt ein dingliches Recht entsteht und welchen Inhalt dieses Recht hat: Beim Bau von Untergrundbahnen soll kraft Gesetzes an den hierfür benötigten Grundstücken eine öffentliche Last entstehen, wenn die übrigen Voraussetzungen, die der Disposition der Verwaltung unterliegen, gegeben sind. Eine solche Enteignung kraft Gesetzes ist eine Enteignung durch Gesetz. Es enteignet nicht der Gesetzgeber, sondern die Verwaltung in Anwendung des Gesetzes.

Die gesetzliche Regelung widerspricht in mehrfacher Richtung der Verfassung.

Sie verstößt zunächst gegen Art 14 Abs. 3 S 2 GG, weil sie Elemente der Legalenteignung in eine ihrem Wesen nach exekutivische Enteignung einbezieht und damit die Grenzen zwischen den beiden von der Verfassung zugelassenen Formen der Durchführung von Enteignungen in unzulässiger Weise verwischt. Die Regelung ist gewählt worden, um typische Rechtsfolgen der Enteignung durch Gesetz in das hier gewählte Verfahren einzuführen.

1. Die Verankerung der Legalenteignung im Grundgesetz ist keine Erweiterung des staatlichen Enteignungsrechts, sondern im Gegenteil eine Begrenzung der Gesetzgebung. In der traditionellen Vorstellung der Eigentumsgarantie der Verfassungen seit Beginn des 19. Jahrhunderts war der verfassungsrechtliche Schutz des Einzelnen auf Eingriffe durch die Verwaltung beschränkt. Nur Maßnahmen der Exekutive wurden als Enteignungen im rechtstechnischen Sinn verstanden und lösten eine Entschädigungsanspruch aus. Dagegen wurden Eingriffe des Gesetzgebers nicht als Enteignung angesehen. Hier hat die Rechtsprechung des Reichsgerichts zu Art 153 WRV einen grundlegenden Wandel gebracht. Auch Rechtsentziehungen durch den Gesetzgeber wurden als Enteignung verstanden. Hieran knüpft das Grundgesetz an. Mit der verfassungsrechtlichen Ordnung der Legalenteignung in Art 14 Abs. 3 GG hat das Grundgesetz anerkannt, daß auch Eingriffe des Gesetzgebers eine Enteignung im Sinne der Verfassung sein können und daß die Eigentumsgarantie auch dem Gesetzgeber gegenüber gilt. Enteignungsmaßnahmen des Gesetzgebers sind - ebenso wie die Administrativenteignung - an die Voraussetzungen des Art 14 Abs. 3 GG gebunden. Dies ist eine grundlegende Entscheidung im Verhältnis des Grundrechtsträgers zur gesetzgebenden Gewalt.

2. Der hamburgische Landesgesetzgeber, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die von der Beschwerdeführerin angerufenen Gerichte haben die Begründung der öffentlichen Last kraft Gesetzes mit der Erwägung gerechtfertigt, die Verfassung lasse allgemein und uneingeschränkt die Legalenteignung zu. Der Gesetzgeber habe die freie Wahl zwischen den beiden in Art 14 Abs. 3 GG zugelassenen Formen der Durchführung einer Enteignung. Daher halte sich die kraft Gesetzes entstehende öffentliche Last im Rahmen der Verfassung. Die durch die gesetzliche Regelung eingetretene Verkürzung des Rechtsschutzes für die Betroffenen sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Es handle sich bei der Entscheidung für die eine oder andere Enteignungsform um eine rechtstechnische Frage und um eine rechtspolitische Entscheidung, die nicht justitiabel sei.

Diese vom Land Hamburg bereits im Zusammenhang mit der verfassungsgerichtlichen Prüfung des Deichordnungsgesetzes vorgebrachte Rechtsansicht hat das Bundesverfassungsgericht schon in seinem Urteil vom 18. Dezember 1968 - BVerfGE 24, 367 (398 ff.) - als unzutreffend zurückgewiesen. Es hat entschieden, daß die Legalenteignung an Stelle der Administrativenteignung bei klassischen Enteignungstatbeständen nur in eng begrenzten Fällen eingesetzt werden darf. Dies gilt in besonderem Maße, wenn typische Rechtsfolgen der Legalenteignung mit der gesetzlichen Regelung erzielt werden sollen.

3. Die Übernahme von Elementen der Legalenteignung in ein im übrigen von der Verwaltung durchzuführendes Verfahren ist nicht schon deshalb zulässig, weil die Legalenteignung in der Verfassung vorgesehen ist.

a) Entgegen der vom Grundgesetz geordneten Teilung der Funktionen vermengt sie Aufgaben der Gesetzgebung und der Verwaltung.

Das Wesen der Gesetzgebung ist in der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes von der Aufgabe her zu verstehen, die das Grundgesetz ihr zugewiesen hat. Parlamentarische Gesetzgebung soll im Rahmen der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung die grundlegenden und grundsätzlichen Entscheidungen des Lebens des Gemeinwesens regeln (BVerfGE 33, 125 [158 f.]). Hierbei kann der Gesetzgeber - vor allem, wenn eine Reform des geltenden Rechts sich als notwendig erweist - vor der Entscheidung stehen, bisher allgemein eingeräumte rechtliche Befugnisse für die Zukunft zu beseitigen oder zu beschränken. Werden dadurch nach altem Recht rechtmäßig erworbene subjektive Rechtspositionen betroffen, die dem Schutz der Eigentumsgarantie unterliegen, kann hierin eine Enteignung im Sinne des Art 14 Abs. 3 GG liegen (vgl. BVerfGE 31, 275 [289 ff.]). In diesem Bereich der sogenannten Aufopferungsenteignung hat die Enteignung durch Gesetz in erster Linie ihren Platz.

Eine grundlegend andere Situation besteht dann, wenn die Enteignung erfolgt, um privates Eigentum in die öffentliche Hand zu überführen oder Rechte an fremdem Grundbesitz zu begründen. Die Bestellung der öffentlichen Last ist ein hoheitliches Ersatzgeschäft für die freiwillige Bestellung einer Dienstbarkeit; sie ist insoweit ein "Vorgang der Güterbeschaffung" für ein bestimmtes Vorhaben der öffentlichen Hand. Dies ist eine typische Aufgabe der Verwaltung. Wird in solchen Fällen der klassischen Enteignung das Instrument der Legalenteignung eingesetzt, so übernimmt der Gesetzgeber von der Aufgabe her gesehen eine Angelegenheit der Exekutive, ohne über diese verantwortlich zu entscheiden, während die Verwaltung insoweit ohne eigene Verantwortung handelt und die Entscheidung vor dem Gericht nicht zu vertreten braucht.

Die hier gewählte Form der Enteignung ist aber auch unvereinbar mit der Systematik des Art 14 GG. Die Enteignungsermächtigung des Art 14 Abs. 3 GG steht in einem komplementären Verhältnis zum Grundrecht aus Art 14 Abs. 1 S 1 GG (BVerfGE 38, 175 [181]). Die Sicherung des Grundrechts beruht nach dem Grundgesetz auf der Vorstellung, daß Enteignungsgesetzgebung und Enteignungsakt im typischen Fall in verschiedenen Händen ruhen. Es handelt sich hierbei nicht um eine formale Kompetenzverteilung, sondern um eine Abgrenzung, die dem rechtsstaatlichen System des Grundrechtsschutzes im Bereich der Eigentumsordnung zugrunde liegt. Dieses System wird in Frage gestellt, wenn Elemente der Legalenteignung ohne zwingenden Grund auf Tatbestände der klassischen Enteignung angewendet werden (BVerfGE 24, 367 [402]). Gerade die hamburgische Regelung zeigt dies deutlich.

b) Die Vermischung von Elementen der Legalenteignung mit solchen der Administrativenteignung berührt auch die rechtsstaatliche Ordnung. Sie ist unvereinbar mit dem von der Verfassung garantierten Anspruch auf einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz.

Diese nicht nur aus Art 19 Abs. 4 GG, sondern bereits aus dem Grundrecht des Art 14 Abs. 1 S 1 GG sich ergebende Garantie gerichtlicher Kontrolle (BVerfGE 35, 348 [361]; 37, 132 [141]) ist in einem solchen Fall nicht nur beeinträchtigt, sondern wesentlich verkürzt. Die grundrechtliche Rechtsschutzgarantie erfordert, daß die Enteignung in tatsächlicher und rechtlicher Beziehung durch die rechtsprechende Gewalt auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft werden kann. Einer solchen Prüfung steht im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses entgegen, daß die Notwendigkeit und das Ausmaß einer etwa erforderlich werdenden konkreten Enteignung noch nicht feststehen und der im Gesetz angeordnete Rechtsentzug zeitlich erst nach der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses im Zeitpunkt der Bekanntmachung wirksam wird. Überdies sind Begründung und Inhalt der öffentlichen Last gesetzlich normiert und deshalb nach Art 20 Abs. 3 GG für die Gerichte verbindlich. All dies schließt eine individuelle Prüfung aus, ob die Enteignung gegenüber dem einzelnen Betroffenen dem Grunde und dem Umfang nach berechtigt ist, insbesondere, ob sie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entspricht.

Auch wenn man entgegen der Auffassung der Verwaltungsgerichte die Bekanntmachung als anfechtbaren Verwaltungsakt ansehen würde, könnte der Rechtsentzug auf seine Rechtmäßigkeit nicht ausreichend geprüft werden, weil er kraft Gesetzes eintritt; eine Inzidentprüfung wäre allenfalls in begrenztem Umfang möglich.

Bei den parlamentarischen Beratungen wurde erklärt, der Rechtsschutz des Bürgers sei auch bei "Normsetzung" gewahrt, "weil jede entsprechende Rechtsvorschrift von der Bürgerschaft beschlossen" werde und weil "eine wirksame Kontrolle der Verwaltung durch die Organe der Gesetzgebung gewährleistet" sei. Diese Aussage ist unzutreffend, weil der Gesetzgeber keine Kenntnis besitzen kann, wer von der Enteignung betroffen wird; er kann auch nicht beurteilen, ob der Eingriff in das Eigentum im einzelnen Fall dem Grunde und dem Umfang nach gerechtfertigt ist. Die Ausführungen verkennen das Gewaltenteilungsprinzip, soweit es die rechtsprechende Gewalt betrifft. Überdies ist bei der hier gestalteten Form der Enteignung für eine "Kontrolle" der Verwaltung durch den Gesetzgeber kein Raum, da dieser bei der Begründung der öffentlichen Last kraft Gesetzes keine Entscheidungsbefugnis zusteht.

Das Oberlandesgericht meint, der Zweite Teil des Hamburgischen Enteignungsgesetzes schränke den Rechtsschutz nicht ein, weil Art 19 Abs. 4 GG nur dann verletzt sei, wenn "der Rechtsweg gesetzlich für ausgeschlossen erklärt" werde. Das sei nicht der Fall. Im Hinblick auf die subsidiäre Zuständigkeit der Zivilgerichte sei der Rechtsschutz gegen Rechtsetzungsakte von Verfassungs wegen auf eine nachträgliche Inzidentprüfung beschränkt.

Diese Erwägungen beruhen auf einer unzutreffenden Auslegung des Art 19 Abs. 4 GG. Diese Verfassungsbestimmung gibt keinen Rechtsweg gegen gesetzliche Vorschriften, auch nicht auf Grund der subsidiären Zuständigkeit der Zivilgerichte nach Art 19 Abs. 4 S 2 GG (BVerfGE 24, 33 [50 f.]). Die Prüfung von Normen liegt gemäß Art 93 Abs. 1 Nr 2, Art 100 GG beim Bundesverfassungsgericht. Art 19 Abs. 4 GG ist auch nicht nur dann verletzt, wenn der Rechtsweg ausdrücklich ausgeschlossen ist. Die Gerichte können die öffentliche Last deshalb nicht auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen, weil sie kraft Gesetzes entsteht und die Rechtsprechungsorgane an das Gesetz gebunden sind (Art 20 Abs. 3 GG).

c) Die gesetzliche Regelung schließt endlich auch das verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip aus, das zu den allgemein anerkannten Grundsätzen des Enteignungsrechts gehört (BVerfGE 24, 367 [404 f.]). Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist eine Enteignung nicht erforderlich, wenn der Enteignungszweck auf andere, weniger einschneidende Weise, vor allem, wenn er im Wege freier Vereinbarung unter angemessenen Bedingungen verwirklicht werden kann. Die gesetzlichen Vorschriften lassen hierfür keinen Raum. Wie berichtet, hat sich die hamburgische Verwaltung gerade deshalb für die gesetzliche Regelung eingesetzt, um solche Verhandlungen nicht führen zu müssen. Sicherlich ist die Effektivität von Enteignungsverfahren nicht gering anzuschlagen, andererseits ist es im Lichte der Grundrechte nicht gerechtfertigt, die Verfahrensgestaltung ausschließlich nach den Bedürfnissen der Verwaltung so einzurichten, daß der U-Bahn-Bau möglichst reibungslos verläuft und der Bürger lediglich die von der Verwaltung geschaffenen Tatsachen zur Kenntnis nehmen kann. Die Notwendigkeit des Gesprächs zwischen Verwaltung und Bürger entspricht dem grundgesetzlichen Verständnis der Stellung des Bürgers im Staat.

Die Vermischung von Legalenteignung und Administrativenteignung und der Ausschluß des Verhältnismäßigkeitsprinzips stehen daher mit dem Grundgesetz nicht in Einklang.

Die angefochtene Regelung verstößt aber auch deshalb gegen die Verfassung und verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art 14 Abs. 1 S 1 GG, weil sie sich nicht in dem durch das Personenbeförderungsgesetz gesteckten Rahmen hält (vgl. BVerfGE 24, 367 [384 f.]; 34, 139 [146]).

§ 31 Abs. 2 PBefG geht eindeutig davon aus, daß sich an die Planfeststellung ein Enteignungsverfahren anschließt. Das Gesetz stellt Mindestanforderungen für die Ausgestaltung der Enteignung auf; sie sollen ein Minimum an Gleichförmigkeit für das im Personenbeförderungsgesetz geregelte Verfahren sicherstellen. Diese - auch in anderen Gesetzen enthaltene Regelung - beruht auf der Erfahrung, daß gerade bei Streckenenteignungen die Ordnung der Einzelrechtsverhältnisse wegen ihrer Komplexität sinnvollerweise nur in einem behördlichen Verfahren geregelt werden kann und sich die Durchführung der Enteignung regelmäßig nicht in dem Ausspruch erschöpft, daß Eigentum entzogen oder ein Recht begründet werden soll (vgl. hierzu oben IV 2b). Der Bundesgesetzgeber ist auch davon ausgegangen, daß den Betroffenen der Rechtsweg zu den Gerichten offensteht, soweit gegen sie eine Enteignung ausgesprochen wird.

Das Enteignungsverfahren im engeren Sinn ist grundsätzlich dadurch gekennzeichnet, daß zunächst im Enteignungsbeschluß - also einem Verwaltungsakt - der vorgesehene neue Rechtszustand eindeutig umschrieben wird (vgl. z.B. § 113 BBauG) und diesem dann in dem in der Ausführungsanordnung zu bezeichnenden Zeitpunkt - also durch einen weiteren anfechtbaren Verwaltungsakt - Wirksamkeit verliehen wird (vgl. z.B. § 117 Abs. 3 BBauG).

Von diesem das gemeindeutsche Enteignungsrecht beherrschenden Prinzip, das im Personenbeförderungsgesetz vorausgesetzt ist, weicht die hamburgische Regelung ab. "Die öffentliche Last entsteht ohne weiteres Enteignungsverfahren" (so Bielenberg, DVBl 1964, S 501 [503]). Dem Planfeststellungsbeschluß wird über seine öffentlich-rechtlichen Rechtsfolgen hinaus enteignende Wirkung beigelegt, die dann mit der Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit der Planfeststellung eintritt.

Es kann nicht der Auffassung des Landes Hamburg zugestimmt werden, dem Landesgesetzgeber sei nicht verwehrt, dem Planfeststellungsbeschluß weitere Rechtsfolgen beizulegen. Abgesehen davon, daß der Bund nach Art 84 Abs. 1 GG mit Zustimmung des Bundesrats das Verwaltungsverfahren der Planfeststellung abschließend geregelt hat, würde eine Abweichung von dem durch das Personenbeförderungsgesetz vorgeschriebenen System zu einer grundsätzlichen Funktionsänderung der bundesrechtlichen Vorschriften führen, die erhebliche praktische und verfassungsrechtliche Konsequenzen nach sich zöge. Sie würde das bundeseinheitlich geltende Planfeststellungsrecht substantiell umgestalten.

Die systematische Teilung des Verfahrens nach dem Personenbeförderungsgesetz beruht auf der Vorstellung, daß der Planfeststellungsbeschluß die öffentlich-rechtliche Seite des Vorhabens regelt (§ 29 Abs. 1 PBefG), aber noch keine unmittelbaren Auswirkungen auf das Privatrecht der betroffenen Eigentümer oder sonst Berechtigten hat. Diese treten erst durch eine zusätzliche staatliche Maßnahme, nämlich die Enteignung ein. Wird entgegen dem System des Personenbeförderungsgesetzes kein Enteignungsverfahren durchgeführt und der Enteignungsakt an den Planfeststellungsbeschluß geknüpft, so hat dies eine qualitative Änderung der Rechtsnormen zur Folge. Das Planfeststellungsrecht würde zugleich zum Enteignungsrecht und müßte deshalb den speziellen verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere der Junktimklausel des Art 14 Abs. 3 GG entsprechen. Der Landesgesetzgeber modifiziert mit der Vereinigung der beiden Rechtsakte die rechtliche Struktur der bundesrechtlichen Norm; ihr wird nicht nur eine zusätzliche Rechtswirkung beigelegt - die der Bundesgesetzgeber so nicht gewollt hat -; es wird vielmehr ihre Rechtsqualität verändert; aus einer planungsrechtlichen Norm wird zugleich eine enteignungsrechtliche Eingriffsvorschrift.

Die hier in Erscheinung tretende, aber unzutreffende Qualifizierung der Planfeststellung kommt in besonderer Weise in § 10 Abs. 2 S 1 HambEnteigG zum Ausdruck: Die Vorschrift bestimmt, daß mit den Bauarbeiten und Unterhaltungsarbeiten begonnen werden darf, wenn die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses angeordnet worden ist. Der für vollziehbar erklärte - also noch nicht unanfechtbare - Planfeststellungsbeschluß gibt aber noch keinen Rechtstitel zum Zugriff auf fremdes Eigentum. Solange die Enteignung noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist, können allenfalls auf Grund einer vorzeitigen Besitzeinweisung Bauarbeiten ausgeführt werden. Nur ein solcher zusätzlicher Rechtstitel ist geeignet, Eingriffe in das Eigentum zu rechtfertigen und die Besitzstörungsansprüche der §§ 858 ff. BGB auszuschalten.

Die Regelung verstößt auch deshalb gegen das Grundgesetz, weil das Land Hamburg nicht befugt ist, die "öffentliche Last" einzuführen.

1. Die Enteignung ist im Fall der Eigentumsentziehung zum Zweck des Eigentumserwerbs oder der Belastung fremder Grundstücke mit dinglichen Rechten zugunsten der öffentlichen Hand ein staatliches Zwangsinstrument, das dann eingesetzt werden kann, wenn eine dem Gemeinwohl dienende Aufgabe nicht mit den üblichen, von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Mitteln verwirklicht werden kann (vgl. BVerfGE 38, 175 180 f.)). Wenn der Zugriff auf das Eigentum des Bürgers erforderlich ist, aber eine Vereinbarung zwischen Unternehmer und Bürger nicht zustande kommt, kann staatlicher Zwang erfolgen. Die Funktion des Enteignungsrechts besteht somit in erster Linie darin, die privatrechtlichen Erwerbsformen und Erwerbsmodalitäten durch Staatsakt zu ersetzen. Ziel kann hierbei sein die vollständige oder auch nur die teilweise Entziehung des Eigentums: Die dingliche Belastung eines fremden Grundstücks bedeutet im Umfang dieses Rechts Entziehung oder Beschränkung von Eigentümerbefugnissen.

Von der Enteignung als staatlichem Zwangsinstrument ist das rechtliche Ergebnis der Enteignung zu unterscheiden. Das zwangsweise - dh durch Staatsakt - entzogene Eigentum wird - ebenfalls durch Staatsakt - auf den Enteignungsbegünstigten übertragen. An die Stelle des alten tritt der neue Eigentümer. Das durch Enteignung erworbene Recht verändert aber in keiner Wiese seine rechtliche Qualität. Der staatliche Eingriff führt lediglich zu einer Veränderung des Zuordnungsverhältnisses zwischen Sache und Rechtsinhaber. Der Enteignungsbegünstigte erwirbt Eigentum im Sinne des bürgerlichen Rechts. Entsprechendes gilt, wenn das Eigentum nicht als ganzes, sondern nur in einzelnen Beziehungen - also durch Belastung mit einem dinglichen Recht - betroffen wird. Auch hier tritt an die Stelle der privatrechtlichen Begründungsvereinbarung die staatliche Zwangsmaßnahme; das rechtliche Ergebnis ist nach dem gemeindeutschen Enteignungsrecht ein bürgerlich-rechtliches dingliches Recht.

Im Wege der Enteignung können nur solche dinglichen Rechte begründet werden, die einer privatrechtlichen Vereinbarung zugänglich sind. Das Enteignungsrecht ist kein Instrument zur Änderung der Privatrechtsordnung; es setzt diese vielmehr voraus. Weil es eine Privatrechtsordnung gibt, muß der Staat das Enteignungsrecht haben, da er sonst wichtige Aufgaben des Gemeinwohls nicht erledigen könnte. In diesem Spannungsverhältnis zwischen privatrechtlicher Güterordnung und dem staatlichen Auftrag, die Gemeinwohlaufgaben zu erfüllen, hat das Enteignungsrecht die Aufgabe, die privatrechtliche Vereinbarung zu ersetzen, die zur Begründung eines nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch möglichen dinglichen Rechts an einer Sache an sich erforderlich ist. Mehr kommt dem Enteignungsrecht nicht zu.

Nach dem geltenden Sachenrecht kann der Eigentümer bestimmte ihm zustehende Befugnisse abspalten und verselbständigen. Diese Befugnis, einem Dritten beschränkt dingliche Rechte an seinem Eigentum einzuräumen, ist aber auf eine begrenzte Zahl fester Rechtstypen beschränkt. Außerhalb dieses numerus clausus der Sachenrechte ist dem Eigentümer die Begründung anderer dinglicher Rechte nicht möglich. Dieses System ist dem Enteignungsrecht vorgegeben. Nur die privatrechtliche Begründung eines solchen Rechts kann durch staatlichen Zwang ersetzt werden.

2. Die öffentliche Last nach dem hamburgischen Enteignungsrecht durchbricht dieses sachenrechtliche System und bedeutet damit eine Änderung der Privatrechtsordnung.

Eine solche Befugnis läßt sich nicht aus der Kompetenz zur Regelung des Enteignungsrechts herleiten. Die gegenteilige Auffassung des hamburgischen Senats ist unzutreffend. Die Ordnung des Sachenrechts ist kompetenzmäßig in erster Linie eine Angelegenheit der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art 74 Nr 1 GG. Zwischen der Befugnis des Bundes zur Regelung des bürgerlichen Rechts und der Kompetenz zur Ordnung des Enteignungsrechts besteht kein Konkurrenzverhältnis; es handelt sich unter Kompetenzgesichtspunkten um unterschiedliche Sachbereiche. Wollte man dem Enteignungsrecht die Macht einräumen, in andere Kompetenzbereiche einzudringen, könnte hiermit die gesamte Rechtsordnung umgeformt werden. Dem Enteignungsrecht kommt jedoch nur die Aufgabe zu, einzelne Rechtsverhältnisse im Rahmen des geltenden Rechts umzugestalten, nicht aber die Rechtsinstitute zu verändern.

Die Rechtslage unterscheidet sich grundsätzlich von der Begründung des öffentlichen Eigentums an den h.ischen Deichen (BVerfGE 24, 367) und an den h.ischen Straßen (BVerfGE 42, 20). Im ersten Fall stand der Freien und Hansestadt Hamburg in Art 66 EGBGB ein Vorbehalt zur Verfügung. Durch die Enteignung der Deichgrundstücke hat die Freie und Hansestadt Hamburg zunächst Eigentum im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuchs erworben, das dann in öffentliches Eigentum überführt wurde. Bei den öffentlichen Straßen hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß es sich bei diesem Sachbereich nicht um bürgerliches Recht im Sinne des Art 74 Nr 1 GG handelt und deshalb das Land nach Art 70 GG zur Regelung zuständig ist. Aber auch hier hat das Land bei den durch Enteignung für Straßenzwecke erworbenen Grundstücken zunächst Eigentum nach dem bürgerlichen Recht erlangt, das dann einer öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft unterstellt wird. Erst das bürgerlich-rechtliche Eigentum in der Hand der Freien und Hansestadt Hamburg wird öffentliches Eigentum.

Einen solchen "Durchgang" durch das Privatrecht gibt es bei der öffentlichen Last nach § 8 HambEnteigG nicht; er wäre auch nicht zulässig. Es wird nicht eine privatrechtliche Dienstbarkeit in eine öffentliche Last überführt, sondern unmittelbar ein dingliches Recht an einem fremden Grundstück begründet. Während im sonstigen Enteignungsrecht der rechtsbegründende Vorgang öffentlich-rechtlicher, das Ergebnis dagegen privatrechtlicher Natur ist, gehören Entstehung und Inhalt der öffentlichen Last dem öffentlichen Recht an. Damit durchbricht die öffentliche Last eindeutig den numerus clausus der Sachenrechte.

3. Da die Begründung eines dinglichen Nutzungsrechts an fremdem Eigentum ein typischer Sachverhalt des bürgerlichen Rechts im Sinne des Art 74 Nr 1 GG ist, wäre das Land Hamburg zur Einführung der öffentlichen Last nur befugt, wenn die bürgerlich-rechtlichen Vorschriften keine abschließende Regelung hinsichtlich der beschränkt dinglichen Sachenrechte enthielten. In diesem Fall ergäbe sich das Recht zur Gesetzgebung aus Art 72 Abs. 1 GG. Das ist nicht der Fall.

a) Die Auffassung des Oberlandesgerichts, Rechtsgrundlage für die öffentliche Last seien die Vorbehalte der Art 109 und 111 EGBGB, ist unzutreffend.

aa) Zunächst ist allgemein festzuhalten, daß die einfach-rechtlichen Vorbehalte des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch keine Kompetenznormen darstellen. Die Abgrenzung und den Inhalt der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes und der Länder bestimmen ausschließlich die Vorschriften des Grundgesetzes (Art 70 ff. GG). Die Vorbehalte geben allenfalls einen Hinweis darauf, daß der Bundes(Reichs)gesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung für den jeweiligen Sachbereich keine abschließende Regelung im Sinne des Art 72 Abs. 1 GG getroffen hat. Im übrigen gelten die unter der Geltung der Reichsverfassung von 1871 erlassenen Vorbehalte nur noch insoweit, als sie durch die staatsrechtliche Entwicklung und die hiernach eingetretene Änderung der Kompetenzvorschriften nicht überholt sind.

bb) Art 109 EGBGB enthält einen Vorbehalt zu Gunsten des Landesenteignungsrechts.

Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Vorschrift nicht bereits durch Art 7 Nr 12 und Art 12 der Weimarer Reichsverfassung von 1919 gegenstandslos geworden ist. Nach dem Grundgesetz ergibt sich das Recht des Landes Hamburg zur Regelung des Enteignungsrechts für den Sachbereich des Art 74 Nr 23 GG ausschließlich aus Art 74 Nr 14 iVm Art 72 Abs. 1 GG.

Art 109 EGBGB kann nicht dahin verstanden werden, daß die Länder damit ermächtigt werden sollten, im Rahmen enteignungsrechtlicher Vorschriften auch die Kodifikation des Sachenrechts im Dritten Buch des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu durchbrechen. Die Vorschrift bietet keine Grundlage für die Einführung der "öffentlichen Last" im Sinne der §§ 8 und 9 HambEnteigG.

Die Regelung des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch dient der Klarstellung, daß die Aufhebung der privatrechtlichen Vorschriften der Landesgesetze nicht auch das Enteignungsrecht des Staates berühren sollte. Die Verbindung mit dem Privatrecht wurde darin gesehen, daß "der Staat sich nicht darauf beschränkt, einen Zwang zu einem Thun oder Unterlassen gegen den Einzelnen auszuüben, sondern unmittelbar umgestaltend in die privaten Rechtsverhältnisse eingreift" (Mugdan, Die gesamten Materialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch für das Deutsche Reich, Bd I, S 27). Es gibt keinen Hinweis, daß die Länder hierdurch das Recht erhalten sollten, das Sachenrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs zu ändern. Es wäre auch ein evidenter Widerspruch zur Kodifikation des Privatrechts im Bürgerlichen Gesetzbuch, daß den Ländern das Recht hätte eingeräumt werden sollen, mit Hilfe des Enteignungsrechts die lang erstrebte Rechtseinheit zu durchbrechen.

cc) Nach Art 111 EGBGB bleiben landesrechtliche Vorschriften unberührt, die im öffentlichen Interesse das Eigentum in Ansehung tatsächlicher Verfügung beschränken. Gemeint ist hiermit vor allem das Baurecht. Dieser Sachbereich ist heute teils bundesrechtlich (zB Bundesbaugesetz), teils landesrechtlich (Bauordnungsrecht) geregelt (vgl. hierzu BVerfGE 3, 407).

Den Sinn dieser Vorschriften bringen die Motive sehr deutlich zum Ausdruck: "Der Vorbehalt bezieht sich nur auf solche Vorschriften, durch welche das Eigenthum in Ansehung tatsächlicher Verfügungen beschränkt wird. Dahin gehören namentlich die Beschränkungen rücksichtlich des Bauens und der Waldkultur. Der Landesgesetzgebung auch die Macht einzuräumen, den rechtlichen Inhalt des Eigenthumes im öff. Interesse zu beschränken, würde zu weit gehen und ist durch das publizistische Bedürfnis der Einzelstaaten nicht geboten. Durch eine solche Ausdehnung des Vorbehaltes würden die Landesgesetze zu Eingriffen in den privaten Rechtsverkehr ermächtigt werden, deren Gestattung mit Rücksicht auf die notwendige Einheitlichkeit des bürgerlichen Rechtes unzulässig erscheint" (Mugdan, a.a.O., S 44; Hervorhebungen im Original). Es wurde weiter darauf hingewiesen, daß bei einer anderen Auslegung des Vorbehalts der Landesgesetzgeber "ganze Rechtsinstitute, wie Pfandrecht, Nießbrauch usw" "unterdrücken" könnte.

In diesem Vorbehalt kann daher ebenfalls keine Ermächtigung zur Abänderung des numerus clausus der beschränkt dinglichen Sachenrechte gesehen werden.

b) Hiervon abgesehen ist auch kein Grund ersichtlich, daß der Bundesgesetzgeber mit der Verweisung auf das Landesenteignungsrecht in § 31 Abs. 3 PBefG die Länder für das nach Bundesrecht durchzuführende Verfahren ermächtigen wollte, die Homogenität der allgemein geltenden Rechtsordnung für ihren Bereich zu durchbrechen. Eine solche Durchbrechung könnte nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Bundesrecht keine zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe erforderlichen Rechtsinstitute zur Verfügung stellte, also z.B. keine Dienstbarkeiten kennte.

c) Die Zuständigkeit der Freien und Hansestadt Hamburg läßt sich auch nicht mit der Überlegung rechtfertigen, der numerus clausus der Sachenrechte werde nicht berührt, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Regelung handle.

Das Grundgesetz geht in seiner Kompetenzverteilung von Materien aus, die nicht nach privatem und öffentlichem Recht unterscheiden. Daher ist diese Abgrenzung kein geeignetes Kriterium zur Umschreibung eines kompetenzmäßigen Sachbereichs. Bei der öffentlichen Last geht es um die Begründung einer Nutzungsbefugnis an einem fremden Grundstück. Für die Beurteilung, ob dieser Tatbestand dem Sachbereich bürgerliches Recht im Sinne von Art 74 Nr 1 GG zuzurechnen ist, kann es nicht darauf ankommen, daß die dinglichen Belastungen als öffentlich-rechtlich deklariert werden. Wäre diese Auffassung zutreffend, so könnte der Landesgesetzgeber durch die Umformung privat-rechtlicher Rechtsinstitute in öffentlich-rechtliche Rechtsfiguren die Rechtsordnung verändern und die Kompetenzabgrenzungen des Grundgesetzes unterlaufen.

1. Die Beschwerdeführerin beanstandet auch die Entschädigungsregelungen der §§ 11 ff. HambEnteigG. Auf diese Einwendungen im einzelnen einzugehen, besteht jedoch deshalb kein Anlaß, weil sie in einem unlösbaren Zusammenhang mit den grundlegenden Vorschriften über die öffentliche Last stehen. Die Nichtigkeit der §§ 8 und 9 HambEnteigG entzieht den Entschädigungsbestimmungen ihre Grundlage. Daher ergreift die Nichtigkeit der Enteignungsregelung auch diese Vorschriften.

2. Mit Recht bemängelt die Beschwerdeführerin, daß nach § 11 Abs. 1 Nr 3, § 13 Abs. 3 Nr 1, § 14 HambEnteigG auch Schadenersatzansprüche, die bei den Bauarbeiten entstehen, in die Enteignungsentschädigung einbezogen sind.

Die Durchführung des Bauvorhabens und hierbei entstehende Schäden haben mit der Enteignung keinen unmittelbaren rechtlichen Zusammenhang. So wie der Bau einer Straße oder sonstigen öffentlichen Einrichtung sich grundsätzlich nach den Vorschriften des bürgerlichen Rechts abwickelt, verhält es sich auch beim Untertagebau. Die Enteignung schafft lediglich mit Hilfe staatlichen Zwangs die rechtlichen Voraussetzungen, daß der Unternehmer das Vorhaben technisch ausführen kann.

Die Enteignungsentschädigung, die für die öffentliche Last nach Art 14 Abs. 3 GG zu leisten ist, und die Ersatzansprüche für Schäden, die beim Bau und Betrieb der Bahn entstehen, beruhen auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen. Die Schadenersatzansprüche können auch unabhängig von den für die Enteignungsentschädigung geltenden Regeln nach den allgemeinen, für Schadenersatzansprüche maßgeblichen Vorschriften geltend gemacht werden.

Die Regelung ist verfassungswidrig, weil der hamburgische Gesetzgeber damit das bürgerlich-rechtliche Schadenersatzrecht abgeändert hat. Dieses bestimmt abschließend die Voraussetzungen und den Inhalt von Schadenersatzansprüchen und deren Abwicklung. Wenn in der Amtlichen Begründung (a.a.O., S 461 [Abschnitt I 2b]) die Einbeziehung von Schadenersatzansprüchen in die Enteignungsentschädigung mit der Erwägung gerechtfertigt wird, es sei ein "schwerwiegender Mangel" des geltenden Enteignungsrechts, daß "Entschädigungen für die mit dem Bau der Anlage zusammenhängenden Schäden nicht geregelt" seien, so beruht dies auf einer Vermengung von Enteignungsentschädigung und Schadenersatz. Sie wird der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung nicht gerecht. Die Enteignungsgesetze der Länder können keine Schadenersatzregelungen treffen, weil dies außerhalb der Kompetenzzuweisung liegt. Nur der Bundesgesetzgeber - nicht der Landesgesetzgeber - könnte auf Grund der ihm zustehenden Befugnisse aus Art 74 Nr 1 und Nr 14 GG beide Bereiche in einem Enteignungsgesetz regeln.

Die Rechtslage unterscheidet sich grundsätzlich von der Schadensregelung des Hamburgischen Wegegesetzes, bei der es sich um die Beschädigung einer öffentlichen Sache des Landes Hamburg handelt (BVerfGE 42, 20 [35]. Bei den beanstandeten Vorschriften geht es dagegen um die Beschädigung fremden Eigentums, also um eine Regelung des Privatrechts im Sinne des Art 74 Nr 1 GG.

Hiernach beruhen die angefochtenen behördlichen Maßnahmen und die sie bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen auf einem verfassungswidrigen Gesetz. Da der Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführerin somit ohne verfassungsmäßige Grundlage erfolgt ist, verletzen sie das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art 14 Abs. 1 S 1 GG. Die Maßnahmen und Entscheidungen waren aufzuheben und wegen der Entscheidung über die Kosten zurückzuverweisen.

Wegen des untrennbaren sachlichen Zusammenhangs der Vorschriften des Zweiten Teils des Hamburgischen Enteignungsgesetzes waren die Vorschriften insgesamt für nichtig zu erklären.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 34 Abs. 4 BVerfGG.