Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Bund durch Rechtsverordnung für die Umgebung militärischer Flugplätze Lärmschutzbereiche festsetzen darf, durch die die Anliegergemeinden in ihrer eigenverantwortlichen Bauleit- und Entwicklungsplanung eingeschränkt werden.

1. In der Umgebung bestimmter Flugplätze werden zum Schutze der Allgemeinheit gegen Belästigungen durch Fluglärm Lärmschutzbereiche festgesetzt (§ 1 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLG - vom 30. März 1971 [BGBl. I S. 282]). Der Lärmschutzbereich umfaßt das Gebiet außerhalb des Flugplatzgeländes, in dem der durch Fluglärm hervorgerufene äquivalente Dauerschallpegel 67 dB (A) übersteigt. Nach dem Maße der Lärmbelastung werden eine innere Schutzzone (Schutzzone 1: Lärmbelästigung über 75 dB [A]) und eine äußere Schutzzone (Schutzzone 2: Lärmbelästigung von 67 dB [A] bis 75 dB [A]) unterschieden (§ 2 FlugLG).

Der äquivalente Dauerschallpegel wird unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebes auf der Grundlage des zu erwartenden Flugplatzausbaus als Mittelwert nach einer technischen Formel ermittelt, die sich aus der Anlage zu § 3 FlugLG ergibt. Der Lärmschutzbereich wird vom Bundesminister des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr, bei militärischen Flugplätzen vom Bundesminister des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates festgesetzt (§ 4 Abs. 1 FlugLG).

Im Lärmschutzbereich dürfen keine Krankenhäuser, Altenheime, Erholungsheime, Schulen und ähnliche in gleichem Maße schutzbedürftige Einrichtungen errichtet werden (§ 5 Abs. 1 FlugLG). Hiervon kann die zuständige Landesbehörde Ausnahmen nur dann zulassen, wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. In der inneren Schutzzone ist die Errichtung von Wohnungen verboten, soweit sie nicht im Zeitpunkt der Festsetzung des Lärmschutzbereichs planungsrechtlich zulässig war (§ 5 Abs. 2 und 3 FlugLG).

2. Nach Inkrafttreten des Fluglärmgesetzes am 3. April 1971 wurden durch Bekanntmachung des Bundesministers des Innern vom 27. Februar 1975 (GMBl. S. 126) die Datenerfassungssysteme für die Ermittlung von Lärmschutzbereichen an zivilen (DES) und militärischen Flugplätzen (DES-MIL) sowie eine dazugehörende Anleitung zur Berechnung - AzB - veröffentlicht. In diesen Datenerfassungssystemen sind die zu erhebenden Prognosedaten für den Flugbetrieb jedes einzelnen Flugplatzes aufgeführt. Nach Ziff. 1.1 der Anleitung zur Berechnung sind die aufgrund des Datenerfassungssystems eingeholten Daten Grundlage der Berechnung. Der Bundesminister des Innern behält sich jedoch vor, einvernehmlich mit dem Bundesminister für Verkehr und dem Bundesminister der Verteidigung im Einzelfall eine hiervon abweichende Regelung zu treffen.

3. Die kreisfreie Stadt Memmingen wurde durch Entscheidung der Bayerischen Staatsregierung im Landesentwicklungsprogramm als mögliches Oberzentrum ausgewiesen (Verordnung der Bayerischen Staatsregierung vom 3. August 1973 [GVBl. S. 452], § 3 Nr. 4). Im Hinblick darauf beauftragte die Stadt Memmingen das Institut für Städtebau, Landesplanung und Raumordnung der Technischen Universität München mit der Ausarbeitung eines Gutachtens zur Entwicklung und Sanierung des mittelalterlich geprägten Stadtkerns, um danach Maßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz vorbereiten zu können (vgl. § 4 StBauFG). Dieses Gutachten schlug u. a. umfangreiche Wohnungs- und Neubaumaßnahmen, den Neubau einer Altenwohnanlage und den Ausbau von Bildungseinrichtungen in der Altstadt vor. Darüber hinaus sollte nach dem Planungskonzept der Stadt der Stadtkern in östlicher Richtung erweitert werden. Da eine Ausweitung der Bebauung nach Norden, Westen und Süden infolge der Lage der Stadt am Schnittpunkt zweier Bundesautobahntrassen erschwert ist, soll aus stadtplanerischen Gründen das Wohnen im Kernbereich der Stadt gefördert werden.

Etwa 3 Kilometer östlich von Memmingen wurde 1936 ein Militärflugplatz errichtet. Der Flugplatz wurde nach dem Zweiten Weltkrieg zunächst für zivile Zwecke genutzt, 1956 nach Verlängerung der Start- und Landebahn von der Bundeswehr übernommen. Er ist seit 1959 durch Flugzeuge mit Strahltriebwerken belegt.

Schon vor Veröffentlichung des Datenerfassungssystems für die Ermittlung von Lärmschutzbereichen an militärischen Flugplätzen wurden die maßgeblichen Prognosedaten für den Betrieb dieses Flugplatzes erhoben. Am 27. März 1974 bat das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen den Bundesminister des Innern um vertrauliche Übermittlung dieser Daten, weil das Land bereits vor Erlaß der Lärmschutzverordnung des Bundes selbst Schutzzonen für die Bauleitplanung der betroffenen Gemeinden festlegen wollte, um dem von den Gemeinden ausgehenden Siedlungsdruck im Umland des Flugplatzes möglichst frühzeitig entgegenarbeiten zu können. Der Bundesminister des Innern kam dieser Bitte am 30. September 1974 nach.

Am 27. März 1975 wurde von der Bundesregierung der Entwurf einer Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Memmingen dem Bundesrat zur Zustimmung zugeleitet. Aus der diesem Entwurf als Anlage beigefügten Karte ergab sich, daß die Schutzzone 1 des ermittelten Lärmschutzbereichs Gewerbe-, Industrie- und Naherholungsflächen der Stadt Memmingen sowie die gesamte besiedelte Fläche der Gemeinde Benningen, den größten Teil der Gemeinde Ungerhausen und wesentliche Wohngebiete der Gemeinde Memmingerberg umfaßt. In dieser Zone leben ca. 6 000 Menschen. Die Schutzzone 2 des Lärmschutzbereichs umschließt fast vollständig die östlichen und südlichen Teile der Stadt Memmingen, den größten Teil des Stadtkerns, 7 Schulen, 4 Kindergärten, 1 Altersheim, 1 Sportzentrum und 1 Freibad sowie das Restgebiet der Gemeinden Memmingerberg, Ungerhausen und Benningen. In dieser Zone leben ca. 11 000 Menschen.

In der Begründung des Entwurfs war neben einer Wiedergabe des Gesetzeswortlauts im wesentlichen nur ausgeführt, daß sich der Grenzverlauf der beiden Schutzzonen ausschließlich nach der akustischen Belastung richte und Grundstücksgrenzen und bauliche Anlagen unberücksichtigt lasse.

Von diesem Verordnungsentwurf gab das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen der Stadt Memmingen erstmals am 10. April 1975 telefonisch Kenntnis. Ein Vertreter der Stadt sah sich am folgenden Tage beim Ministerium die der Verordnung beigefügte Karte an, in der die Lärmschutzzonen eingezeichnet waren. Dabei wurde ihm vom Staatsministerium erklärt, Einwendungen gegen derartige Verordnungsentwürfe seien erfahrungsgemäß fast aussichtslos, da im Bundesrat das betroffene Land auf sich allein gestellt sei. Wolle die Stadt aber dennoch offiziell Stellung nehmen, werde um Anruf bis zum 17. April 1975 gebeten. Denn dem Ministerium selbst seien nur 10 Tage Zeit für eine Stellungnahme gewährt worden.

Die Stadt Memmingen teilte dem Ministerium daraufhin am 18. April 1975 telefonisch mit, daß sie trotz erheblicher Bedenken gegen den Entwurf ihre Einwendungen zurückstelle, um der Bevölkerung die nach dem Gesetz zustehende Entschädigung für notwendige Schallschutzmaßnahmen in der Zone 1 nicht länger vorzuenthalten.

Eine Anhörung der drei übrigen Beschwerdeführerinnen, der Gemeinden Benningen, Ungerhausen und Memmingerberg, hat nicht stattgefunden.

Nachdem der Bundesrat am 30. Mai 1975 ohne Berichterstattung und Diskussion der Verordnung zugestimmt hatte, wurde diese vom Bundesminister des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung am 23. Juni 1975 erlassen. Sie trat am 28. Juni 1975 in Kraft.

In der Folgezeit kam es zu Verhandlungen zwischen den beteiligten Bundesministerien und den betroffenen Gemeinden über weitere Maßnahmen zur Verringerung oder Verlagerung der Lärmimmissionen. Dabei erklärte das Bundesministerium der Verteidigung zu einem Vorschlag der Stadt Memmingen, die Startbahn des Flugplatzes zu verlegen oder zu verlängern, hiergegen sei aus flugbetrieblicher Sicht nichts einzuwenden, eine Finanzierung dieser Maßnahme durch den Bund komme jedoch nicht in Betracht.

Auf die parlamentarische Anfrage eines Landtagsabgeordneten antwortete das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen am 6. Februar 1976 (LTDrucks. 8/2159) u. a., sofern die Lärmschutzverordnungen von der Bundesregierung ordnungsgemäß erarbeitet worden seien, habe die Staatsregierung aus Gründen des Schutzes der Bevölkerung vor Fluglärm keine Möglichkeit gehabt oder auch nur Veranlassung gesehen, den Erlaß solcher Verordnungen zu verhindern. Im übrigen werde die Staatsregierung beim Bund zu erreichen versuchen, daß noch eine Abwägung vor allem zwischen den volkswirtschaftlichen Kosten für die vorgeschriebenen Maßnahmen im Lärmschutzbereich und denen für mögliche Lärmschutzmaßnahmen beim Betrieb (z. B. Streckenführung) und bei der Anlage des Flugplatzes selbst durchgeführt wird, damit negative Auswirkungen des Flugplatzes soweit wie möglich gemindert werden können.

Nach Beratungen im November 1975 wurde im April 1976 eine erneute Überprüfung des Lärmschutzbereichs unter Zugrundelegung einer geänderten Streckenführung und einer überarbeiteten Prognose der Flugbewegungszahlen angeordnet. Diese Überprüfung wurde im Oktober 1977 mit dem Ergebnis abgeschlossen, daß die sich ergebenden Änderungen der äquivalenten Dauerschallpegel (maximale Abweichung von 2,4 dB [A]) nicht so wesentlich seien, daß eine Neufestsetzung des Lärmschutzbereichs nach § 4 Abs. 2 FlugLG erforderlich wäre.

Am 14. Mai 1976 bat der Bundesrat aufgrund einer dem Antrag Bayerns folgenden Ausschußempfehlung die Bundesregierung in Form einer Stellungnahme, künftig vor Erlaß der Verordnungen über die Festsetzung von Lärmschutzbereichen für militärische Flugplätze in Verhandlungen mit der jeweiligen Landesregierung bemüht zu sein, durch mögliche Variationen bei der Anlage und dem Betrieb von militärischen Flugplätzen die Lärmschutzbereiche so zu gestalten, daß die derzeitig und künftig betroffene Wohnbevölkerung durch Fluglärm möglichst wenig beeinträchtigt wird (vgl. BRDrucks. 8/76).

Dieser Stellungnahme waren in drei Fällen (Oldenburg, Ingolstadt, Lechfeld) Einwendungen der betroffenen Länder im Bundesrat gegen die Gestalt der Lärmschutzbereiche bei Militärflugplätzen vorausgegangen. Sie haben dazu geführt, daß der Bundesrat dem 1975 vorgelegten Entwurf einer Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Oldenburg und dem 1976 vorgelegten Entwurf einer Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Ingolstadt nicht zugestimmt hat.

1. Mit den zwischen dem 22. und 26. Juni 1976 eingegangenen Verfassungsbeschwerden wenden sich die Stadt Memmingen sowie die Gemeinden Benningen, Ungerhausen und Memmingerberg gegen die Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Memmingen. Die Beschwerdeführerinnen rügen Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG.

Sie tragen vor, die Festsetzung des Lärmschutzbereichs bedeute eine Knebelung ihrer kommunalen Planungshoheit, die weder durch den damit erreichbaren Lärmschutz gerechtfertigt noch zur Erreichung angemessenen Lärmschutzes erforderlich sei.

Das Bauverbot für lärmschutzbedürftige Gemeinschaftseinrichtungen im Lärmschutzbereich gefährde den weiteren Ausbau der Stadt Memmingen zum Oberzentrum und vereitele bestehende Planungen. Selbst wenn - was gesetzlich nicht gewährleistet sei - örtliche Planungsinteressen den Ausnahmetatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG rechtfertigten, bedeute die mit dem Schallschutzgebot des § 6 FlugLG verbundene Verteuerung der Baukosten um 20-25% zusätzlich zu den Aufwendungen für Denkmalschutz im Altstadtbereich eine finanzielle Lähmung der kommunalen Planung. Außerdem sei durch die in § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG geregelte Kompetenzverlagerung für ortsplanerische Entscheidungen auf staatliche Behörden die Planungshoheit empfindlich beeinträchtigt. Die Erfüllung der Schallschutzanforderungen der §§ 6, 7 FlugLG erschwere die geplante Altstadtsanierung erheblich. Die angegriffene Verordnung kollidiere daher im Ergebnis mit sämtlichen grundlegenden Entscheidungen der örtlichen Planung, zu denen es aber keine Alternativen gebe.

Das Verbot der Ausweisung neuer Wohngebiete in der Schutzzone 1 friere die weitere Entwicklung der betroffenen Umlandgemeinden Benningen, Ungerhausen und Memmingerberg auf dem derzeitigen Stand ein und mache auf längere Sicht ihre Eingemeindung in die Stadt Memmingen unvermeidlich, zumal auch neue Gemeinschaftseinrichtungen für Gesundheit, Erholung und Bildung nicht errichtet werden dürften und ausnahmsweise zulässige Neubauten sich aus Schallschutzgründen erheblich verteuerten.

Ferner sei es willkürlich, den passiven Lärmschutz bei Militärflughäfen ebenso zu behandeln wie bei Verkehrsflughäfen, die Militärflughäfen jedoch hinsichtlich der in § 15 FlugLG vorgesehenen aktiven Lärmschutzmaßnahmen zu privilegieren. Denn während von Verkehrsflughäfen ganzjährig eine durchgängige Lärmbelastung ausgehe, finde auf dem Memminger Militärflugplatz nur an maximal 180 Tagen jährlich Flugverkehr statt, der zudem durch Vereinbarungen mit den Militärbehörden beeinflußt werden könne und sich auf wenige Stunden an Werktagen konzentriere. Die Erfassung des durch extrem hohe, punktartige Schallbelastungen geprägten Fluglärms in der Umgebung von Militärflugplätzen in einer flächenmäßig gleichförmigen Schutzzone sei ebenso fragwürdig wie die pauschale Bewertung der praktisch sehr selten auftretenden Nachtflüge. Zu einer sachgerechten Ermittlung des Lärmschutzbereichs hätten fest installierte Fluglärmüberwachungsanlagen eingesetzt sowie individuelle Umfragen über das Ausmaß der konkreten Belästigung vorgenommen werden müssen.

Schließlich habe dem Fluglärmgesetz keine Bundeskompetenz zugrunde gelegen, so daß die Planungshoheit der Beschwerdeführerinnen durch ein formell verfassungswidriges Gesetz beschränkt worden sei. Auch stelle die angegriffene Verordnung einen Direkteingriff des Bundes gegenüber einzelnen Gemeinden dar, der gegen das Bundesstaatsprinzip verstoße. Da den Gemeinden im Normsetzungsverfahren des Bundes keine Mitwirkungsmöglichkeit eingeräumt sei, verletze dieser Direkteingriff auch den zum Wesenskern des Selbstverwaltungsrechts gehörenden Beteiligungsanspruch der Gemeinde an den sie berührenden überörtlichen Planungsakten.

2. Von den gemäß §§ 77, 94 Abs. 4 BVerfGG Äußerungsberechtigten hat für die Bundesregierung der Bundesminister des Innern zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen. Er hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

Die Bundeskompetenz zum Erlaß der angegriffenen Verordnung und des ihr zugrundeliegenden Gesetzes ergebe sich aus Art. 73 Nr. 1 und 6, 74 Nr. 11 und 18 GG. Die angegriffene Verordnung stelle keinen unzulässigen Einzeldurchgriff des Bundes auf die Gemeinden dar, sondern sei ein zulässiger Rechtsetzungsakt, dessen wesentlicher Inhalt bereits in der Verordnungsermächtigung enthalten sei. Der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung bleibe unangetastet, weil von den Bauverboten nur die Grundstückseigentümer unmittelbar betroffen würden und die mittelbare Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit das einzige geeignete und angemessene Mittel zur Fluglärmbekämpfung bilde. Das vom Gesetz vorgeschriebene Geräuschermittlungsverfahren biete eine objektive Grundlage für die Beurteilung unterschiedlicher Fluglärmsituationen nach einheitlichen Maßstäben. Die Beschränkungen der gemeindlichen Planung seien auch verhältnismäßig, da die Gemeinden andere, nicht lärmschutzbedürftige Einrichtungen, z. B. Lagerplätze und Verkehrsflächen, im Lärmschutzbereich vorsehen könnten.

Erörterungen mit den einzelnen betroffenen Gemeinden vor Erlaß von Lärmschutzverordnungen für militärische Flugplätze wären überflüssig gewesen. Denn der Verordnungsgeber habe keinen Entscheidungsspielraum gehabt. Die Festsetzung des Lärmschutzbereichs sei im Einzelfall das Ergebnis einer Berechnung aufgrund von Lärmwerten, die bereits vom Fluglärmgesetz vorgegeben seien. Während die bei der Ermittlung der Lärmbelastung zu berücksichtigende Prognose über die Entwicklung des Flugbetriebes im zivilen Bereich wegen zahlreicher, nicht genau zu kalkulierender Faktoren Schwierigkeiten bereite und einen Erörterungsspielraum lasse, spiele diese Frage im militärischen Bereich eine untergeordnete Rolle. Als Folge der Einsatzplanung der NATO lägen nämlich Flugbetrieb, Flugbewegungen und die Belegung von Militärflugplätzen in der Regel über Jahre hinaus fest. Dabei werde der Flugbetrieb unter Rücksichtnahme auf die Umgebung, insbesondere unter weitgehender Vermeidung des Überfliegens bebauter Gebiete durchgeführt. Möglichkeiten, den Flugbetrieb weiter zu reduzieren oder einzustellen oder gar Flugplätze zu verlegen, bestünden nicht.

Länder und Gemeinden hätten schließlich seit 1971 hinreichend Gelegenheit gehabt, ihre Vorstellungen den zuständigen Bundesressorts mitzuteilen. Einer detaillierten Regelung des Anhörungsverfahrens habe sich die Bundesregierung enthalten, da sie nicht in den Kompetenzbereich der Länder für die kommunalen Belange habe eingreifen wollen. Dem Bund komme es verfassungsrechtlich nicht zu, mit einzelnen Gemeinden direkt zu verkehren oder sie anzuhören. Dies sei vielmehr Aufgabe des jeweiligen Landes, das selbst zur Beachtung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und des Rechtsstaatsprinzips mit dem daraus sich ableitenden Anhörungsrecht der Gemeinden verpflichtet sei. Der Bund sei demnach bei der Gesetzgebung lediglich verpflichtet, den Ländern eine verfassungsrechtlich gebotene Beteiligung der betroffenen Gemeinden zu ermöglichen. Dies sei hier geschehen. Denn der Bundesminister des Innern sei bei Übersendung der Eingangsdaten für die Berechnung des Lärmschutzbereichs Memmingen an den Freistaat Bayern im September 1974 davon ausgegangen, daß das Land die betroffenen Gemeinden informieren und anhören werde. Die vom Bundesgesetzgeber generell-abstrakt getroffene Interessenabwägung, wonach sich die Lärmschutzzonen bei einer auf Lärmminderung ausgerichteten Gestaltung (Optimierung) der Flugbewegungen nach objektiv zu ermittelnden Werten bestimmten, überschreite nicht die Grenzen der institutionellen Selbstverwaltungsgarantie und verstoße auch nicht gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots.

Außerdem bestünden seit Jahren Gesprächskontakte zwischen den Bürgermeistern der betroffenen Gemeinden und dem Kommandeur des Flugplatzes Memmingen. Diese Kontakte sowie Beschwerden aus der Bevölkerung hätten die Bundeswehr veranlaßt, den Flugbetrieb so zu gestalten, daß die Belästigung der Bevölkerung durch Fluglärm auf ein erträgliches Maß vermindert würde. Man könne davon ausgehen, daß dabei zumindest zu einem Teil die Interessen der Beschwerdeführerinnen berücksichtigt worden seien.

3. Der Bayerische Ministerpräsident hat vorgetragen, es sei Sache des Bundesministeriums des Innern und des Bundesministeriums der Verteidigung gewesen, vor Erlaß der angegriffenen Verordnung im Rechtsetzungsverfahren Maßnahmen zur Verminderung oder Verlagerung der Fluglärmimmissionen im Siedlungsbereich der beschwerdeführenden Gemeinden zu erwägen. Ob dies geschehen sei, sei dem Land nicht bekannt.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Nach § 91 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG können Gemeinden Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Bundes das Recht auf Selbstverwaltung verletzt. Der Begriff Gesetz in diesen Vorschriften umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen (BVerfGE 26, 228 [236]). Die beschwerdeführenden Gemeinden machen eine Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung nach Art. 28 GG durch eine Rechtsverordnung geltend. Sie behaupten schlüssig, durch die angegriffene Verordnung unmittelbar beschwert zu sein. Die Verfassungsbeschwerden sind auch nicht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG ausgeschlossen.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet. Die angegriffene Verordnung verletzt das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).

Aufgrund des Art. 28 Abs. 2 GG darf auch durch eine Rechtsverordnung auf die Selbstverwaltung der Gemeinden eingewirkt werden. Der Begriff Gesetze in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. BVerfGE 26, 228 [237]). Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung sind in den §§ 1-4 FlugLG ausreichend bestimmt.

Die der angegriffenen Verordnung zugrundeliegenden Vorschriften des ermächtigenden Gesetzes selbst sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

1. Durch die mit der Festsetzung des Lärmschutzbereichs nach § 4 FlugLG verbundene Anwendung des § 5 Abs. 1 FlugLG wird den betroffenen Gemeinden in räumlich begrenztem Umfang die Möglichkeit zu eigenverantwortlicher Entscheidung über die Errichtung oder den Standort von Daseinsvorsorgeeinrichtungen genommen. Das Bauverbot des § 5 Abs. 2 FlugLG hindert die betroffenen Gemeinden an der Ausweisung neuer für Wohnnutzung vorgesehener Baugebiete und Bauflächen. § 4 FlugLG wirkt damit in die Planungshoheit der Gemeinden ein.

2. Die Einwirkungen der §§ 1-5 FlugLG in die Planungshoheit der Gemeinden verletzen nicht aus formellen Gründen die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG.

a) Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, das Fluglärmgesetz sei unter Verstoß gegen die Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 70 GG) zustande gekommen, kann das Bundesverfassungsgericht im Rahmen eines Verfahrens nach § 91 BVerfGG nur dann prüfen, wenn Art. 70 GG seinem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist (vgl. BVerfGE 1, 167 [181]). Dies ist der Fall. Nach Art. 70 ff. GG gehören, wie insbesondere die Vorschrift des Art. 75 Nr. 1 GG erkennen läßt, Gemeindeangelegenheiten grundsätzlich zur Gesetzgebungsbefugnis der Länder (vgl. BVerfGE 1, 167 [176]; 26, 172 [181]). Eingriffe des Bundesgesetzgebers in das kommunale Selbstverwaltungsrecht sind hiernach von Verfassungs wegen grundsätzlich ausgeschlossen, soweit nicht die Verfassung besondere Kompetenznormen bereithält, deren Ausnutzung den Bund zu einer Einschränkung der Gemeindeselbstverwaltung befähigt (vgl. BVerfGE 1, 167 [176]).

Die §§ 1-5 FlugLG sind durch die Bundeskompetenz für das Bodenrecht (Art. 74 Nr. 18 GG) gedeckt. Zum Bodenrecht gehört insbesondere die Bauleitplanung, die Art und Weise der baulichen Nutzbarkeit des Bodens rechtlich bestimmt (vgl. BVerfGE 3, 407 [424]). Dieses Rechtsgebiet betreffen auch die genannten Vorschriften des Fluglärmgesetzes. § 5 FlugLG verbietet eine bestimmte Art und Weise baulicher Nutzung des Bodens, während die §§ 1-4 FlugLG die Voraussetzungen der Anwendung dieses Verbots im einzelnen festlegen.

b) Auch der Rüge der Beschwerdeführerinnen, die Regelung des § 4 FlugLG verstoße gegen das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), indem sie den Bund zu einem unmittelbaren Durchgriff auf die betroffenen Gemeinden ermächtige, ist im Verfahren nach § 91 BVerfGG nachzugehen.

Die Rüge ist jedoch unbegründet. Die Festsetzung von Lärmschutzbereichen durch Rechtsverordnungen stellt keinen unmittelbaren Durchgriff auf einzelne Gemeinden in einem mit dem Bundesstaatsprinzip unvereinbaren Sinne dar. Die bundesstaatliche Ordnung verbietet dem Bund nicht den Erlaß von Rechtsnormen, die Geltung für die Gemeinden haben. Die Gemeinden sind vielmehr an alle Gesetze und Verordnungen des Bundes, die dieser im Rahmen der ihm von der Verfassung zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen erläßt, ebenso gebunden wie an landesgesetzliche Regelungen. Entschließt sich der Bundesgesetzgeber in Wahrnehmung seiner Kompetenzen zu einer Verordnungsermächtigung, so steht es ihm innerhalb des von Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG abgesteckten Adressatenkreises frei, wen er zum Verordnungsgeber berufen will (vgl. von Mangoldt/ Klein, GG, 2. Aufl., 1974, Art. 80, Anm. V 1 b). Die Festsetzung der Lärmschutzbereiche stellt auch inhaltlich einen Akt der Rechtsetzung, nämlich eine generell-abstrakte Regelung, dar. Denn die Rechtsfolgen, die das Gesetz mit dieser Festsetzung verbindet, betreffen den unbestimmten Personenkreis aller gegenwärtigen und künftigen Nutzer der betroffenen Grundstücke.

3. Die §§ 1-5 FlugLG entsprechen auch materiell den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden gegenüber dem Bund und den Ländern das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Gewährleistung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich (Allzuständigkeit) sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Der Vorbehalt des Rahmens der Gesetze erlaubt es dem Gesetzgeber nicht, die kommunale Selbstverwaltung völlig zu beseitigen oder derart auszuhöhlen, daß den Gemeinden kein ausreichender Spielraum zu ihrer Ausübung mehr bleibt (vgl. BVerfGE 1, 167 [174]; 21, 117 [129 f.]; 23, 353 [367 ff.]). Dagegen verbürgt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als institutionelle Garantie den Gemeinden nicht die Selbstverwaltungsrechte in allen Einzelheiten. Gesetzliche Beschränkungen der Selbstverwaltung sind vielmehr mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn und soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117 [130]; 26, 172 [180]; 38, 258 [278 f.]).

b) Ob und in welchem Umfang die Planungshoheit der Gemeinden zu dem unantastbaren Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört, ist umstritten. Einerseits wird darauf verwiesen, daß die Bauleitplanung nicht immer zum historischen Bild der Selbstverwaltung gehört hat, sondern überhaupt erst um die Jahrhundertwende entstanden ist und bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs durchweg als polizeirechtliche Aufgabe des Staates angesehen wurde (vgl. VerfGH Saarland, AS 14, 145 [160]; BVerwG, BBauBl. 1958, S. 381 [382]; BVerwGE 6, 342 [345]; OVG Lüneburg, OVGE 15, 433 ff.; Schmidt/Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 128 f.); andererseits wird die zentrale Bedeutung hervorgehoben, die die Bauleitplanung jedenfalls seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs für die gesamte gemeindliche Entwicklung besitzt und die die früher das Baurecht beherrschenden baupolizeilichen Gesichtspunkte in den Hintergrund gedrängt hat (vgl. StGH Baden-Württemberg, ESVGH 26, 1 [6]; Püttner/ Schneider, Stadtentwicklungsplanung und Kreisentwicklungsplanung im Gefüge öffentlicher Planung, 1974, S. 23 f.; Stern/Burmeister, Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots für Gemeinden, 1975, S. 28 f.). Der hier zu entscheidende Fall erfordert keine Klärung der Frage, ob ein völliger Ausschluß der Gemeinden von der Planung ihres Raumes stets den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts verletzen würde. Denn die §§ 1-5 FlugLG enthalten keine allgemeine Einschränkung oder gar Beseitigung der kommunalen Planungshoheit als Institution, sondern ermächtigen den Verordnungsgeber nur ausnahmsweise zu Einschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich streng abgegrenzten Gebieten.

Der Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG im Verfassungsganzen würde es jedenfalls nicht gerecht, die Reichweite der verfassungsrechtlichen Garantie im Einzelfall jeder beliebigen Willensentscheidung des Gesetzgebers zu überlassen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 24. Juni 1969 (BVerfGE 26, 228 ff.) bereits entschieden hat, sind die betroffenen Gemeinden derartigen Willensentscheidungen, die ihnen im Vergleich zu anderen Gemeinden ein Sonderopfer auferlegen, nicht schutzlos ausgeliefert. Vielmehr muß der Gesetzgeber dabei den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Beschränkungen für staatliche Eingriffe unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen (BVerfGE 26, 228 [241]) und das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot im Verhältnis zwischen Hoheitsträgern beachten, das im Rahmen des Verfahrens über eine Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG als Prüfungsmaßstab für die Beurteilung von Eingriffen in die Selbstverwaltung heranzuziehen ist (vgl. BVerf- GE 1, 167 [181]; 26, 228 [244]). Diese Bindung trifft den Bund bei Eingriffen in die Selbstverwaltung einzelner Gemeinden ebenso wie die Länder. Sie erlaubt eine Einschränkung der Planungshoheit einzelner Gemeinden nur, wenn und soweit sich bei der vorzunehmenden Güterabwägung ergibt, daß schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erfordern.

c) Die Regelungen der §§ 1-5 FlugLG sind anhand dieser Grundsätze zu prüfen. Sie sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Gesetzgeber hat, wie sich aus dem Fluglärmgesetz selbst und seinem Gesamtzusammenhang unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien feststellen läßt, die Festsetzung von Lärmschutzbereichen in dem durch die §§ 2 und 3 FlugLG vorgesehenen Umfang mit den Bauverboten des § 5 FlugLG für geboten erachtet. Er wollte aus gesundheitspolitischen Gründen sicherstellen, daß in exakt abgrenzbaren Gebieten mit voraussehbar besonders hoher Fluglärmbelastung grundsätzlich keine lärmschutzbedürftigen Gemeinschaftseinrichtungen der in § 5 Abs. 1 Satz 1 FlugLG genannten Art mehr errichtet und in einem engeren, voraussichtlich extrem lärmbelasteten Bereich keine neuen Wohngebiete im Außenbereich festgesetzt werden (vgl. BTDrucks. V/355, S. 4; BTDrucks. V/4427, S. 3, 6; Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 6. Wp., S. 5914). Ursprüngliche Vorschläge für weitergehende Einwirkungen auf den vorhandenen Siedlungsbestand hat der Gesetzgeber u. a. deshalb nicht aufgenommen, weil er die Funktions- und Lebensfähigkeit der betroffenen Gemeinden nicht gefährden und städtebauliche Mißstände sowie unbillige Härten verhindern wollte (vgl. BTDrucks. V/4427, S. 3, 6). Die Militärflugplätze wurden in die gesetzliche Regelung einbezogen, um der vom militärischen Fluglärm betroffenen Bevölkerung den gleichen Schutz zu gewähren wie der Bevölkerung im Bereich der Verkehrsflughäfen (vgl. BTDrucks. V/4427, S. 3), wovon allerdings im Bereich der aktiven Lärmschutzmaßnahmen im Interesse der Einsatzbereitschaft der Streitkräfte und der Erfüllung ihrer Verteidigungsaufgaben abgewichen wurde (vgl. BTDrucks. V/ 4427, S. 4). Die Festsetzung der einzelnen Lärmschutzbereiche wurde Rechtsverordnungen des Bundes vorbehalten, um eine einheitliche Beurteilung der für die Festsetzung maßgeblichen Daten, insbesondere der künftigen Verkehrsentwicklung, und im Bereich der militärischen Flugplätze die Geheimhaltung von Betriebsdaten des militärischen Flugbetriebes sicherzustellen (vgl. BTDrucks. V/4427, S. 5; VI/1377, S. 3; Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 6. Wp., S. 5913).

Die sich daraus ergebenden Ziele des Gesetzgebers dienen dem Interesse der Allgemeinheit am Schutz vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm und sind mit der verfassungsmäßigen Ordnung vereinbar. Die im Gesetz zur Erreichung dieser Ziele vorgesehenen Mittel sind auch generell geeignet. Ob andere als das in der Anlage zu § 3 FlugLG festgelegte Berechnungsverfahren genauere, anders gewichtete oder zweckmäßigere Ergebnisse bei der Ermittlung der voraussichtlichen Lärmbelastung liefern würden, obliegt der Sachabwägung des Gesetzgebers und entzieht sich der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung.

Soweit die §§ 2-4 FlugLG die Festsetzung der Lärmschutzbereiche und die damit verbundenen Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit im einzelnen dem Verordnungsgeber überlassen, entspricht die Regelung bei zutreffender Auslegung dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot, zu dem das Prinzip des mildesten Eingriffs und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehören. Ein Verstoß gegen diese Grundsätze wäre allerdings dann in Betracht zu ziehen, wenn der Verordnungsgeber bei Festsetzung des Lärmschutzbereichs durch die §§ 2 und 3 FlugLG auf ein rein technisch-mathematisches Verfahren der Verarbeitung ihm vorgegebener Daten verwiesen wäre. Ein solches Verfahren, bei dem kein Raum für eine Abwägung mit den Entwicklungsinteressen der vom Lärmschutzbereich betroffenen Gemeinden und damit für die Prüfung wäre, ob der vom Gesetz erstrebte Schutz der Allgemeinheit vor dem von bestimmten Flugplätzen ausgehenden Fluglärm auf andere Weise nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln erreicht werden kann, wäre unvereinbar mit dem Übermaßverbot. Daß derartige, die betroffenen Gemeinden weniger belastende Alternativen mit gleichwertigem Lärmschutzeffekt in keinem Falle in Betracht kommen, ist jedenfalls für militärische Flugplätze auszuschließen. Denn die militärischen Flugplätze unterliegen gemäß § 30 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - i.d.F. vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) weder einer externen Genehmigungspflicht nach § 6 LuftVG noch der Planfeststellungspflicht nach § 8 LuftVG. Sie sind auch von den dem aktiven Lärmschutz dienenden gesetzlichen Verpflichtungen weitgehend befreit (vgl. §§ 19 a, 30 Abs. 1, 32 b LuftVG). Deshalb ist die Interessenabwägung zwischen den widerstreitenden Belangen bei Erlaß der Lärmschutzverordnung unentbehrlich.

Eine Auslegung des Fluglärmgesetzes dahingehend, daß der Verordnungsgeber bei Festsetzung der Lärmschutzbereiche strikt an die eingeholten Daten gebunden ist, ist jedoch nicht geboten. Die Pflicht des Verordnungsgebers, bei der Ermittlung des äquivalenten Dauerschallpegels den voraussehbaren Flugbetrieb auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flughafens zu berücksichtigen, enthält vielmehr einen Prognosespielraum (vgl. BTDrucks. 8/2254, S. 13), innerhalb dessen ausreichender Raum für die wertende Abwägung ist, welcher Nutzungsgrad des Flugplatzgeländes nach Art und Umfang die Obergrenze des für die Bevölkerung und die gemeindliche Entwicklung Zumutbaren darstellt. Der Verordnungsgeber kann nach Durchführung einer ersten Berechnung der Lärmschutzzonen prüfen und gegen die betroffenen öffentlichen Interessen abwägen, ob nicht im Hinblick auf die negativen Auswirkungen der Festsetzung für die Entwicklung der betroffenen Gemeinden im Einzelfall durch Veränderung der zugrunde zu legenden Fachplanungsannahmen eine Verminderung oder Verlagerung der Lärmimmissionen erreicht werden kann, so daß die Lärmschutzzonen verkleinert oder in einer die Planungen der betroffenen Gemeinden weniger beeinträchtigenden Weise verlegt werden können.

Die verfassungsrechtliche Prüfung der angegriffenen Verordnung selbst nach den Maßstäben, die für gesetzliche Eingriffe in die Selbstverwaltung einzelner Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG entwickelt worden sind (vgl. o. II 3 b), führt zu dem Ergebnis, daß die Verordnung diesen Maßstäben nicht gerecht wird.

1. Da im vorliegenden Fall die Kerngebiete der beschwerdeführenden Gemeinden innerhalb des Lärmschutzbereichs liegen, bedeutet die Konkretisierung des § 5 FlugLG durch die angegriffene Verordnung einen erheblichen Eingriff in die Bauleit- und Entwicklungsplanung der Beschwerdeführerinnen. Er beeinträchtigt deren städtebauliche und planerische Entwicklung schwerwiegend. Aufgrund des § 5 Abs. 1 FlugLG ist den Beschwerdeführerinnen die eigenverantwortliche Entscheidung über Errichtung und Standort wesentlicher Einrichtungen der örtlichen Infrastruktur weitgehend oder völlig versagt. Aufgrund des § 5 Abs. 2 FlugLG darf die Bauleitplanung der Beschwerdeführerinnen in der inneren Schutzzone keine reinen, allgemeinen oder besonderen Wohngebiete, Kleinsiedlungsgebiete, Dorfgebiete, Mischgebiete, Wochenendhaus- oder Ferienhausgebiete, im gesamten Lärmschutzbereich keine Hochschul- und Klinikgebiete neu darstellen bzw. festsetzen; sie sind auch daran gehindert, durch Einbeziehung von Grundstücken in Satzungen nach § 34 Abs. 2 Satz 1 BBauG im Zusammenhang bebaute Ortsteile entsprechend abzurunden. Die den Beschwerdeführerinnen in der Schutzzone 1 im wesentlichen verbleibende theoretische Möglichkeit, Gewerbe- oder Industriegebiete auszuweisen, dürfte praktisch ohne gleichzeitige Erschließung nahegelegener Wohngebiete und Errichtung dazugehöriger Daseinsvorsorgeeinrichtungen außerordentlich erschwert sein. Die Planungshoheit als Bestandteil des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerinnen ist damit substantiell beschränkt, bei der Beschwerdeführerin zu 2), deren Zentrum sich vollständig in der Schutzzone 1 befindet, nahezu beseitigt.

2. Auch bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen für militärische Flugplätze hat der Verordnungsgeber in dem bereits dargestellten gesetzlichen Rahmen eine gewisse Gestaltungsfreiheit und damit Entscheidungsmöglichkeiten über das Ausmaß des Eingriffs in die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden. Dies zeigen die Fälle, in denen die Weigerung des Bundesrates, ihm vorgelegten Lärmschutzverordnungen für militärische Flugplätze zuzustimmen, zur Änderung der vorgesehenen Lärmschutzbereiche geführt hat.

Der Bundesrat hat die Bundesregierung zu Recht am 14. Mai 1976 (BRDrucks. 8/76 [Beschluß]) darauf hingewiesen, daß die Berechnung der Lärmschutzbereiche für Militärflugplätze in aller Regel erstmals gesicherten Aufschluß über die derzeitige und künftige Lärmbelastung in der Umgebung solcher Flugplätze liefere und erst damit sachlich fundierte Erwägungen zur Verbesserung lärmmindernder Maßnahmen ermöglicht würden. Seither werden die Entwürfe der Lärmschutzverordnungen vor Zuleitung an den Bundesrat regelmäßig der zuständigen obersten Landesbehörde zur Abstimmung übersandt (vgl. BTDrucks. 8/2254, Ziff. 3.1.5 und 5.4). Auch im vorliegenden Falle führten - allerdings erst nach Erlaß der angegriffenen Verordnung eingeleitete - Verhandlungen zu einer Veränderung der maßgeblichen Prognosedaten und der sich daraus ergebenden Immissionswerte. Sie bewirkten nur deshalb keine Änderung der Verordnung, weil der Verordnungsgeber die besonderen Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 FlugLG für die Korrektur eines einmal festgesetzten Lärmschutzbereichs nicht als erfüllt ansah. Unter diesen Umständen kann die Feststellung einer gewissen Gestaltungs- und Entscheidungsfreiheit des Verordnungsgebers bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen für militärische Flugplätze nicht mit dem allgemeinen Hinweis bestritten werden, daß diese Frage im militärischen Bereich eine untergeordnete Rolle spiele und die Verbesserung der lärmmindernden Maßnahmen von den örtlichen Stellen schon seit Jahren erstrebt worden sei.

3. Der Verordnungsgeber hat diese Gestaltungs- und Entscheidungsfreiheit bei seinem Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerinnen nicht in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen ausgeübt, die sich für derartige Eingriffe aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergeben.

a) Der Verordnungsgeber hat den für seine Entscheidung über Lage und Umfang der einzelnen Lärmschutzzonen erheblichen Sachverhalt vollständig zu ermitteln und der Verordnung zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 50, 50 [51]). Dies ist hier nicht geschehen. Wie die Entstehungsgeschichte der Verordnung zeigt, hat er die Belange der Beschwerdeführerinnen, die wegen der schwerwiegenden Einwirkungen auf ihre durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Planungshoheit bei der Entscheidung über Lage und Ausdehnung der Lärmschutzzonen zu berücksichtigen waren, nicht berücksichtigt. Unter Verkennung seines Abwägungsspielraums und der damit verbundenen Abwägungspflicht hat er sich vielmehr im wesentlichen auf eine technisch-mathematische Ermittlung der vom bisherigen Flugplatzbetrieb künftig zu erwartenden Geräuschimmissionen beschränkt. Die Bedeutung der sich daraus ergebenden räumlichen Ausdehnung des Lärmschutzbereichs für die kommunale Entwicklung der Beschwerdeführerinnen wurde, wie die nur formularmäßige Begründung der Bundesratsvorlage zeigt, nicht gewürdigt. Das allgemeine Bemühen um Verminderung der Lärmimmissionen über bebauten Gebieten erübrigt diese Würdigung nicht, da die kommunale Entwicklung der Beschwerdeführerinnen in besonderem Maße auch von den Planungsmöglichkeiten für derzeit noch unbebaute Gebiete abhängt.

Der Verordnungsgeber ist seiner Ermittlungspflicht auch nicht dadurch nachgekommen, daß er dem Freistaat Bayern im September 1974 die Eingangsdaten und am 20. März 1975 ein Plotterbild des Lärmschutzbereichs übermittelt hat. Bei der Übermittlung der Eingangsdaten konnte der Bundesminister des Innern nicht davon ausgehen, daß das Land deren Übermittlung zum Anlaß nehmen würde, selbst unverzüglich die betroffenen Gemeinden zu informieren und anzuhören. Denn das Land hatte bei der Anforderung der Daten ausdrücklich erklärt, es brauche sie für landesplanerische Maßnahmen und werde sie vertraulich behandeln. Auch die Übersendung des Plotterbildes und die Zuleitung des Verordnungsentwurfs an den Bundesrat waren weder ausdrücklich noch sonst erkennbar mit einer Aufforderung an das Land verbunden, die Belange der betroffenen Gemeinden festzustellen und den beteiligten Bundesorganen zur Kenntnis zu bringen. Diese Belange wurden vielmehr wegen Verkennung des vom Gesetz eingeräumten Entscheidungsspielraums bei Erlaß der Verordnung außer Betracht gelassen.

b) Die dem Verordnungsgeber obliegende Ermittlungspflicht gebietet im übrigen, daß die betroffenen Gemeinden ihm ihre Planungsinteressen im geplanten Lärmschutzbereich darlegen können. Hätte der Verordnungsgeber also die Belange der Beschwerdeführerinnen berücksichtigen wollen, so hätte er sie anhören müssen. Allerdings schließt das Bundesstaatsprinzip unmittelbare Verhandlungen des Bundes mit einzelnen Gemeinden im Gesetzgebungsverfahren unter Umgehung des betroffenen Landes aus (vgl. BVerfGE 39, 96 [125]). Dies darf jedoch nicht dazu führen, daß dem Bund gestattet wird, einzelnen Gemeinden einschneidende Beschränkungen ihrer Planungshoheit aufzuerlegen, ohne sie vorher anzuhören. Denn dies wäre ein Verfahren, das sowohl den Ländern als auch dem Bund durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG untersagt ist (vgl. BVerfGE 50, 195 [202]).

c) Die Rechtsordnung hält für derartige Fälle von Rechtsetzungsakten des Bundes, die in die Planungshoheit einzelner Gemeinden unter Auferlegung von Sonderopfern eingreifen, die Möglichkeit einer mittelbaren Anhörung dieser Gemeinden durch das Land bereit, das selbst unter Einbeziehung dieser Anhörung zu dem Rechtsetzungsvorhaben Stellung nimmt. Dies ist z. B. für den Fall der Erklärung eines Gebietes zum militärischen Schutzbereich durch Rechtsverordnung des Bundesministers der Verteidigung ausdrücklich geregelt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 2, 9 des Schutzbereichgesetzes; vgl. BVerwGE 30, 287 ff.).

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet dazu, dieses Verfahren, das das Bundesstaatsprinzip nicht beeinträchtigt, auch bei der Erklärung eines Gebietes zum Lärmschutzbereich anzuwenden, zumal mit dieser Gebietserklärung noch einschneidendere Folgen für die betroffenen Gemeinden verbunden sein können. Die von einem Einzeleingriff des Bundesgesetzgebers in ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinden müssen in Wahrung ihrer von der Bundesverfassung bestimmten Rechtsstellung Gelegenheit erhalten, sich vor diesem Eingriff im Rechtsetzungsverfahren zumindest mittelbar zu äußern. Das Land hat deshalb die Stellungnahmen der betroffenen Gemeinden einzuholen und in das Bundesgesetzgebungsverfahren einzubringen.

Diese bundesrechtlich gebotene Anhörung der Gemeinden durch das Land ist nicht an bestimmte Formen gebunden. Sie kann bis zum Abschluß des Rechtsetzungsverfahrens - hier: der Zustimmung des Bundesrats - vorgenommen werden, weil auch das Land keinen besonderen Anhörungsanspruch neben seiner Bundesratsbeteiligung hat. Doch setzt eine ordnungsgemäße Anhörung der Gemeinden voraus, daß diese vom Umfang des Lärmschutzbereichs und - soweit mit den Erfordernissen der militärischen Geheimhaltung vereinbar - von den wesentlichen der Berechnung zugrundeliegenden Prognosen des Flugbetriebes und Flugplatzausbaus so rechtzeitig Kenntnis erhalten, daß sie ihre Bauleit- und Entwicklungsvorhaben sowie ihre etwaigen Einwendungen gegen die Prognosen als amtliche Stellungnahme der Gemeinde vortragen können. Dies alles hat so rechtzeitig zu geschehen, daß die Stellungnahmen der Gemeinden dem zuständigen Landesorgan spätestens vor der abschließenden Entscheidung über die Stellungnahme des Landes im Bundesrat vorliegen. Die Erörterung der allgemeinen Konzeption der Ermittlung und Festsetzung der Lärmschutzbereiche mit Vertretern kommunaler Spitzenverbände ersetzt diese konkrete Anhörung der betroffenen Gemeinden nicht.

Der Bund kann gegenüber diesem verfassungsmäßigen Recht der von einem gesetzgeberischen Einzeleingriff in ihre Planungshoheit betroffenen Gemeinden nicht geltend machen, daß nicht er, sondern nur das jeweilige Land Adressat des Anhörungsanspruchs sei und dessen Verletzung daher die Verfassungsmäßigkeit eines darauf beruhenden Bundesgesetzes nicht berühre. Die im Bundesstaat bestehende Situation, daß der Eingriffsakt allein vom Bund ausgeht, während die damit korrelierende Anhörungsverpflichtung allein das Land erfüllen kann, darf nicht in der Weise zu Lasten der betroffenen Gemeinden gelöst werden, daß - wie hier - weder Bund noch Land sich für die Wahrung der kommunalen Belange im Verordnungsverfahren verantwortlich fühlen. Der Bund darf sich gegenüber der institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nicht darauf berufen, daß ein Land seine bundesrechtliche Pflicht zur Anhörung der Gemeinden im Rechtsetzungsverfahren des Bundes nicht erfülle und er deshalb genötigt sei, ohne solche Anhörung in den Bereich der Selbstverwaltung einzugreifen. Vielmehr haben im Bundesstaat Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzmäßigen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung der Länder angewiesen ist, sind die Länder aus dem Gesichtspunkt der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten zu dieser Mitwirkung verpflichtet (vgl. BVerfGE 8, 122 [138]). Die den Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zukommenden Rechte richten sich gegen Bund und Länder gleichermaßen, so daß sich auch der Gesetzgeber in Bund und Ländern bei Eingriffen in diese Rechte als Einheit behandeln lassen muß (zur ähnlichen Problemstellung bei Grundrechtseingriffen vgl. BVerfGE 7, 377 [443]; 33, 303 [357 f.]).

Eine Anhörung der Beschwerdeführerinnen zu 2)-4) hat vor Inkrafttreten der angegriffenen Verordnung nicht stattgefunden. Die der Beschwerdeführerin zu 1) über sechs Monate nach Eingang der Prognosedaten beim zuständigen Landesministerium erst am 11. April 1975 eingeräumte Gelegenheit zur Einsichtnahme in den dort vorliegenden Verordnungsentwurf und zu kurzfristiger Stellungnahme bei gleichzeitigem Hinweis auf deren Aussichtslosigkeit stellte zeitlich und sachlich keine ausreichende Anhörung dar. Es ist auch nicht ersichtlich, daß die Beschwerdeführerinnen bereits früher Gelegenheit hatten, ihre Planungsinteressen gegenüber der der Festsetzung des Lärmschutzbereichs zugrundeliegenden Prognose von Flugbetrieb und Flugplatzausbau (vgl. § 3 FlugLG) in einem rechtlich geregelten Anhörungsverfahren vorzubringen.

d) Die gebotene nachvollziehbare Abwägung, ob der Lärmschutzbereich ohne Beeinträchtigung der verteidigungspolitischen Belange durch geeignete Veränderungen der Planungsannahmen (z. B. Änderungen der Flugrouten oder Verlegung bzw. Verlängerung der Startbahn) in einer für die Entwicklung der Beschwerdeführerinnen günstigeren Weise korrigiert werden könnte, ist dem Verordnungsverfahren ebenfalls nicht zu entnehmen. Daß die zuständigen Minister von dem ihnen in Ziff. 1.1, 5.6.3 AzB vorbehaltenen Recht Gebrauch gemacht hätten, bei der Berechnung des Lärmschutzbereichs von den eingeholten Daten abzuweichen, ist nicht ersichtlich. Auch im Zustimmungsverfahren des Bundesrats hat keine erkennbare Abwägung der Vor- und Nachteile von Lage und Ausdehnung des Lärmschutzbereichs stattgefunden.

e) Die nachträglichen Erörterungen mit den betroffenen Gemeinden können den dargestellten Ermittlungs-, Anhörungs- und Abwägungsmangel nicht heilen. Dies ergibt sich schon formell daraus, daß das Ergebnis dieser Erörterungen der für die ordnungsgemäße (vorherige) Abwägung vorgesehenen Mitwirkung des Bundesrats entzogen war und sich im übrigen wegen der strengeren gesetzlichen Voraussetzungen für eine Änderung der einmal erlassenen Verordnung rechtlich nicht mehr auswirken konnte.

Gemäß § 95 Abs. 1 und 3 BVerfGG ist in der Entscheidung festzustellen, daß die angegriffene Verordnung Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt und deshalb nichtig ist. Die den Beschwerdeführerinnen entstandenen notwendigen Auslagen sind ihnen gemäß § 34 Abs. 4 BVerfGG von der Bundesrepublik Deutschland zu erstatten.

Dem Beschluß vom 7. Oktober 1980 vermögen wir nicht zuzustimmen. Nach unserer Ansicht sind die Verfassungsbeschwerden unbegründet.

1. Das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (FlugLG) ist mit dem Grundgesetz ersichtlich vereinbar, soweit es in den §§ 1 bis 4 zum Schutze der Allgemeinheit vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen die Festsetzung von Lärmschutzbereichen anordnet (§ 1), deren Umfang bestimmt (§ 2), die Ermittlung der Lärmbelastung regelt (§ 3) und die konkrete Festsetzung eines Lärmschutzbereichs sowie dessen Überprüfung und gegebenenfalls die Neufestsetzung dem Verordnungsgeber überträgt (§ 4). Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen ebensowenig gegen die im Lärmschutzbereich vorgesehenen Bauverbote (§ 5) und die sonstigen Beschränkungen der baulichen Nutzung (§ 6).

2. Die Mehrheit kommt nur scheinbar zum selben Ergebnis. In Wirklichkeit verändert sie jedoch den Inhalt der Verordnungsermächtigung, indem sie ihr mit den Mitteln der verfassungskonformen Auslegung einen Sinn beilegt, der mit den erklärten Vorstellungen des Gesetzgebers nicht vereinbar ist.

Die Mehrheit meint, der Verfassungsgrundsatz des Übermaßverbotes gebiete es, die Verordnungsermächtigung dahin auszulegen, daß der Verordnungsgeber bei Festsetzung des Lärmschutzbereichs die Entwicklungsinteressen der vom Lärmschutzbereich betroffenen Gemeinden zu berücksichtigen und deshalb zu prüfen habe, ob der vom Gesetz erstrebte Schutz der Allgemeinheit vor dem von bestimmten Flugplätzen ausgehenden Lärm auf andere Weise nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln erreicht werden könne. Der Verordnungsgeber habe bei Festsetzung des Lärmschutzbereichs einen Prognosespielraum, innerhalb dessen ausreichender Raum für die wertende Abwägung (sei), welcher Nutzungsgrad des Flugplatzgeländes nach Art und Umfang die Obergrenze des für die Bevölkerung und die gemeindliche Entwicklung Zumutbaren darstellt. So habe der Verordnungsgeber sogar zu prüfen und gegen die betroffenen öffentlichen Interessen abzuwägen, ob nicht im Hinblick auf die negativen Auswirkungen der Festsetzung für die Entwicklung der betroffenen Gemeinden im Einzelfall durch Veränderung der zugrundezulegenden Fachplanungsannahmen eine Verminderung oder Verlagerung der Lärmimmissionen erreicht werden kann, so daß die Lärmschutzzonen verkleinert oder in einer die Planungen der betroffenen Gemeinden weniger beeinträchtigenden Weise verlegt werden können.

3. Einen solchen Inhalt sollte die Verordnungsermächtigung nach dem klaren Wortlaut und Sinn des Gesetzes nicht haben. Er wird im Gegensatz zur Ansicht der Mehrheit des Senats vom Grundgesetz auch nicht gefordert. Er würde sogar - wie noch darzulegen ist - zwangsläufig zu im Einzelfall unhaltbaren, möglicherweise sogar zu verfassungswidrigen Ergebnissen führen.

a) Sinn, Inhalt und Grenzen des durch die Festlegung von Lärmschutzbereichen bewirkten Schutzes der Allgemeinheit gegen Fluglärm lassen sich bei Verengung des Blicks auf den Ersten Abschnitt des Fluglärmgesetzes und damit insbesondere auf die §§ 1-7 FlugLG nicht erschließen. Denn die dort geregelte, mit bestimmten rechtlichen und finanziellen Konsequenzen verbundene Festlegung von Lärmschutzbereichen hat als Maßnahme des passiven Lärmschutzes eine lediglich komplettierende Funktion im Rahmen zahlreicher Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG), der zur Durchführung dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen und anderer Hoheitsakte des Bundes und der Länder, die in den verschiedensten Zusammenhängen aktiven Schutz gegen Fluglärm gewährleisten sollen. Nur beispielhaft sei erwähnt:

aa) Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG darf ein Luftfahrzeug zum Verkehr nur zugelassen werden, wenn die technische Ausrüstung des Luftfahrzeuges so gestaltet ist, daß das durch seinen Betrieb entstehende Geräusch das nach dem jeweiligen Stand der Technik unvermeidbare Maß nicht übersteigt. Nach Absatz 4 dieser Vorschrift ist die Zulassung des Luftfahrzeuges zum Luftverkehr zu widerrufen, wenn diese Voraussetzung nicht mehr vorliegt.

bb) Gemäß § 6 Abs. 2 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung für die Anlegung und den Betrieb eines Flugplatzes u. a. insbesondere zu prüfen, ob die geplante Maßnahme die Erfordernisse des Städtebaus und den Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt. Diese Entscheidung ist auf der Grundlage von Gutachten eines technischen Sachverständigen über das Ausmaß des Lärms, der in der Umgebung des Flughafens zu erwarten ist, und eines medizinischen Sachverständigen über die Auswirkungen dieses Lärms auf die Bevölkerung zu treffen (§ 40 Abs. 1 Nr. 10 LuftVZO). In diesem Zusammenhang entsteht die Frage, welcher Lärm noch zumutbar ist und vor welchem Lärm geschützt werden muß. Hierüber hat die Genehmigungsbehörde nach Maßgabe des § 32 b LuftVG eine Kommission zu konsultieren, der auch Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung des Flugplatzes betroffenen Gemeinden angehören (§ 32 b Abs. 4 LuftVG) und die berechtigt ist, der Genehmigungsbehörde Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm in der Umgebung des Flugplatzes vorzuschlagen (§ 32 b Abs. 3 LuftVG). Gemäß § 32 b Abs. 7 LuftVG ist auch für die Militärflughäfen eine solche Kommission zu bilden, wenn hierzu aus Gründen des Lärmschutzes ein Bedürfnis besteht (Hofmann, LuftVG, 1971, § 32 b Rdnr. 3). Die Genehmigung kann nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG mit Auflagen verbunden werden, in denen auch Einschränkungen von Lärmauswirkungen auf die Umgebung des Flughafens oder eines Landeplatzes festgelegt werden können (§ 42 Abs. 1, § 52 Abs. 1 LuftVZO).

Im Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sind jedenfalls die Gemeinden zu beteiligen, deren Gebiet bei Flughäfen vom Lärmschutzbereich überdeckt wird. Sie müssen über das beabsichtigte Vorhaben und dessen Umfang unterrichtet werden und Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

cc) Im Verfahren über die Planfeststellung (§§ 8, 17 LuftVG) stellt sich die Frage des Lärmschutzes erneut. Denn im Planfeststellungsbeschluß sind dem Unternehmer die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen die Gefahren oder Nachteile notwendig sind (§ 9 Abs. 2 LuftVG). In diesem Verfahren haben die durch die Anlegung des Flugplatzes Betroffenen rechtliches Gehör (vgl. § 10 LuftVG).

dd) § 19 a LuftVG bestimmt, daß der Unternehmer eines Verkehrsflughafens, der dem Linienverkehr angeschlossen ist, grundsätzlich auf dem Flughafen und dessen Umgebung Anlagen zur fortlaufenden registrierenden Messung des Lärms einzurichten und zu betreiben und die Meß- und Auswertungsergebnisse der Genehmigungsbehörde und der Kommission nach § 32 b LuftVG sowie auf Verlangen der Genehmigungsbehörde auch anderen Behörden mitzuteilen hat.

ee) In § 29 b LuftVG werden Flugplatzhalter, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer verpflichtet, beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbare Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen.

Den Luftfahrtbehörden ist in dieser Vorschrift auferlegt, auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Lärm hinzuwirken.

ff) Nach § 32 Abs. 1 Nr. 15 LuftVG erläßt der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm; er bestimmt insbesondere Maßnahmen zur Geräuschminderung am Luftfahrzeug, beim Betrieb von Luftfahrzeugen am Boden, beim Starten und Landen und beim Überfliegen besiedelter Gebiete, zur Durchführung der Messung des Fluglärms und zur Auswertung der Meßergebnisse.

gg) § 58 Abs. 1 LuftVG enthält schließlich einen umfangreichen Katalog einzelner als Ordnungswidrigkeiten geltender Zuwiderhandlungen, die zum Teil auch den Lärmschutz betreffen.

hh) (a) Für den Dienstbereich der Bundeswehr werden die Verwaltungszuständigkeiten aufgrund des Luftverkehrsgesetzes nach Bestimmungen des Bundesministers der Verteidigung wahrgenommen. Bei militärischen Flugplätzen treten an die Stelle der in den §§ 12, 13 und 15 bis 19 genannten Luftfahrtbehörden die Behörden der Bundeswehrverwaltung (§ 30 Abs. 2 LuftVG). Das in § 8 vorgesehene Planfeststellungsverfahren entfällt, wenn militärische Flugplätze angelegt oder geändert werden sollen (§ 30 Abs. 1 LuftVG). Die Gesichtspunkte, die dabei zu berücksichtigen sind, und das Anhörungsverfahren regelt § 30 Abs. 3 LuftVG.

Im übrigen darf die Bundeswehr von den Vorschriften des Ersten Abschnittes des Luftverkehrsgesetzes - und damit von den Regelungen, die dem aktiven Lärmschutz dienen - und den zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften nur abweichen, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgabe unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Von den Vorschriften über das Verhalten im Luftraum darf nur abgewichen werden, wenn dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zwingend notwendig ist (§ 30 Abs. 1 LuftVG). Diese begrenzte rechtliche Sonderstellung der Bundeswehr ist durch ihren Verteidigungsauftrag sachlich gerechtfertigt und verfassungsrechtlich bedenkenfrei.

(b) Der Bundesminister der Verteidigung räumt dem Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm im Rahmen seiner Zuständigkeit einen hohen Stellenwert ein. In der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zur Bekämpfung des Fluglärms vom 7. Februar 1980 (BTDrucks. 8/3643) heißt es u. a.:

b) Während die genannten und weitere, mit ihnen verwandte, der Bekämpfung des Lärms an seiner Quelle dienende Regelungen im Luftverkehrsgesetz (z. B. die Vorschriften zur Luftaufsicht [vgl. § 29 LuftVG]), in der Luftverkehrs-Ordnung sowie in der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung einen größtmöglichen Lärmschutz insbesondere dadurch bewirken sollen, daß Flugplatzhalter, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer je im Rahmen ihrer Verantwortung vermeidbaren Lärm verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß beschränken, hat der Gesetzgeber im Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm mit der Festlegung von Lärmschutzbereichen in der Umgebung von Flugplätzen zusätzliche, indessen wesensverschieden andere Lärmschutzmaßnahmen geschaffen. Bei diesen Maßnahmen geht es nicht um die größtmögliche Verminderung von Fluglärm beim Betrieb von Luftfahrzeugen - dies ist, wie dargelegt, anderen, damit befaßten Behörden im Rahmen rechtlich geordneter Verfahren aufgetragen -, sondern ausschließlich darum, die trotz dieser Lärmbekämpfung (idealtypisch betrachtet) unvermeidbare Lärmbelastung zuverlässig zu ermitteln (§ 3 FlugLG) und die Bevölkerung, die danach in Zonen lebt, in denen die Lärmbelastung einen vom Gesetzgeber festgelegten äquivalenten Dauerschallpegel übersteigt, durch Bauverbote und Bauauflagen in Form von Schallschutzanforderungen vor den schädlichen Lärmeinwirkungen in der Umgebung der Flugplätze nach Möglichkeit zu schützen. Die Aktualisierung dieser Art von Lärmschutz erfordert im dringenden Interesse umweltpolitischer Problembewältigung Eingriffe in Rechtspositionen Dritter, wie sie hier durch Bauverbote (§ 5 FlugLG) und Beschränkung der baulichen Nutzung durch Schallschutzanforderungen (§§ 6, 7 FlugLG) vorgesehen sind; sie macht es ferner notwendig, Entschädigungsleistungen bei Bauverboten und die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen zu gewähren (vgl. §§ 8, 9 FlugLG).

Um sicherzustellen, daß der Verordnungsgeber bei Festsetzung der Lärmschutzbereiche an etwa 45 zivilen und militärischen Flugplätzen mit unterschiedlichem gegenwärtigen und zukünftigen Flugbetrieb genaue, reproduzierbare und die Rechtssicherheit sowie die Gleichbehandlung der Begünstigten und Betroffenen gewährleistende Grenzverläufe der Lärmschutzbereiche festzusetzen vermag, hat der Gesetzgeber in § 2 FlugLG durch die Vorgabe der maßgeblichen äquivalenten Dauerschallpegel den Verlauf der Grenzen der Schutzzonen 1 und 2 indiziert und in § 3 FlugLG die bei der Ermittlung der Lärmbelastung zu berücksichtigenden Tatbestände so exakt festgelegt, daß der Festsetzung des Lärmschutzbereichs im Einzelfall durch die jeweilige Rechtsverordnung - wie der Bundesminister des Innern zutreffend vorträgt - eine lediglich deskriptive Bedeutung zukommt. Die Aufgabe des Verordnungsgebers erschöpft sich demnach darin, vom Fluglärmgesetz vorgegebene Daten nach maßgeblich technisch-mathematischen Grundsätzen in die Festlegung eines Lärmschutzbereichs umzusetzen und diesen kartographisch darzustellen. Hiervon ausnahmsweise abzuweichen und aus irgendwelchen Rücksichten auch andere Gesichtspunkte als die ermittelte Lärmbelastung in den Maßstab für die Bestimmung des Umfangs eines Lärmschutzbereichs einfließen zu lassen, hat der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber systemgerecht versagt:

aa) Der Verordnungsgeber findet bei der Ermittlung der Lärmbelastung, die er der Festsetzung eines Lärmschutzbereichs zugrundezulegen hat, nicht irgendwelche, mehr oder weniger zufällige Lärmwerte vor. Der von Verkehrsflughäfen wie von militärischen Flugplätzen ausgehende Fluglärm stellt vielmehr nur diejenige Lärmbelastung dar, die - bei idealtypischer Betrachtung - objektiv unvermeidbar ist. Denn auf dieses Ziel gebotener Fluglärmbekämpfung haben alle jeweils zuständigen Behörden in den jeweiligen Sachzusammenhängen (z. B. im Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren, im Verfahren bei Anlegung und Änderung militärischen Flugplätze oder im Bereich der zivilen und militärischen Flugaufsicht) in Anwendung der einschlägigen Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes und der zu ihrer Durchführung erlassenen Bestimmungen hingewirkt (vgl. § 29 LuftVG). Darüber, ob in jenen Verfahren Lärmschutz jeweils optimal verwirklicht wurde, hat der zur Festsetzung von Lärmschutzbereichen berufene Verordnungsgeber schon aus rechtsstaatlichen Gründen regelmäßig nicht zu befinden. Diese Frage stellt sich vielmehr den jeweils zuständigen Behörden im Rahmen rechtlich geordneter Verfahren mit der Möglichkeit der Inanspruchnahme des Rechtsweges für den Betroffenen und findet dort ihre Klärung.

Der Einfluß, der danach dem Verordnungsgeber auf eine Änderung von ihm ermittelter Lärmbelastungswerte allenfalls verbleibt, ist deshalb zwangsläufig gering. Er dürfte sich im wesentlichen darin erschöpfen, der zuständigen Luftfahrtbehörde oder sonst zuständigen Stelle einen (faktischen) Anstoß zur Überprüfung ihrer Entscheidung zu geben, falls er meint, daß etwa ein Fehler die Lärmbelastung nachteilig beeinflusse. Mit einem Gestaltungs- und Abwägungsspielraum bei Festsetzung des Lärmschutzbereichs hat dies indessen nichts zu tun. Es kann deshalb dahinstehen, ob solche denkbare Fallgestaltungen überhaupt praktische Bedeutung haben.

bb) Einen nennenswerten Gestaltungsspielraum gewinnt der Verordnungsgeber - im Gegensatz zur Ansicht der Senatsmehrheit - auch nicht dadurch, daß er die Lärmbelastung nach § 3 FlugLG unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebes auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flugplatzes zu ermitteln hat.

Er findet dabei zwei denkbare Fallgestaltungen vor: Ist der Ausbau des Flugplatzes nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes bereits genehmigt (§ 6 LuftVG) und ist die Planfeststellung abgeschlossen (§§ 8-11 LuftVG) oder ist das für den Ausbau von militärischen Flugplätzen vorgesehene Verfahren (vgl. § 30 LuftVG) durchgeführt, so stehen die für die voraussehbare Ausweitung des Flugbetriebes maßgeblichen Daten und damit die für die künftige Lärmbelastung bedeutsamen Ausgangswerte im wesentlichen fest. An diese Ergebnisse rechtlich geordneter Verfahren, in denen sich die betroffenen Gemeinden nach Maßgabe der Bestimmungen des Luftverkehrsgesetzes rechtliches Gehör verschaffen und damit in Wahrung ihrer Interessen auf den geplanten Ausbau des Flugplatzes und die durch ihn bezweckte Ausweitung des Flugbetriebes Einfluß nehmen können, ist im Rechtsstaat auch der Verordnungsgeber gebunden.

Sind indessen die nach dem Luftverkehrsgesetz oder anderen Vorschriften erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für den in Aussicht genommenen Ausbau des Flugplatzes noch nicht geschaffen, sind also die jeweils erforderlichen Verfahren vor den jeweils zuständigen Behörden noch nicht durchgeführt worden, so bietet § 3 FlugLG dem Verordnungsgeber im Zweifel keine Handhabe, der Ermittlung der Lärmbelastung andere als die gegenwärtigen Schallpegel zugrundezulegen, weil der Umfang des künftigen Flugbetriebes wegen des nicht sicher abschätzbaren Ausgangs der Verfahren über den beabsichtigten Ausbau des Flugplatzes im Sinne des Gesetzes noch nicht voraussehbar ist und deshalb bei der Festsetzung des Lärmschutzbereichs außer Betracht zu bleiben hat. Ein Gestaltungsspielraum verbleibt dem Verordnungsgeber auch in diesem Zusammenhang nicht.

cc) Daß es dem Verordnungsgeber schließlich verwehrt ist, eine von den zuständigen Behörden gebilligte künftige Ausweitung des Flugbetriebes zu ignorieren oder sachlich zutreffende Ergebnisse der Lärmermittlung - etwa aus Rücksicht auf Entwicklungsinteressen einer Gemeinde in der Umgebung des Flugplatzes - zu verändern, um auf diese Weise den Umfang des festzusetzenden Lärmschutzbereichs zu verringern, liegt auf der Hand. Damit würde er nicht nur dem Gesetzeszweck, für alle in gleicher Weise Betroffenen gleichen Lärmschutz zu verwirklichen, zuwider handeln, sondern auch den Gleichheitssatz des Grundgesetzes verletzen.

c) Die §§ 1-5 FlugLG begegnen mit dem dargestellten Inhalt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken; sie stellen - im Gegensatz zur Auffassung der Senatsmehrheit - keinen das Übermaßverbot verletzenden, nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden dar.

Zwar hat die Festlegung von Lärmschutzbereichen mit den damit verbundenen Bauverboten zwangsläufig eine Beschränkung der Planungshoheit betroffener Gemeinden zur Folge, wobei hier unterstellt werden kann, daß diese Planungshoheit - im Ergebnis wohl zutreffend - Teil des durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrechts ist. Diese Beschränkung ist indessen verfassungsrechtlich unbedenklich. Die verfassungsrechtliche Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gilt nur im Rahmen der Gesetze; der selbstverantwortlich zu erledigende Aufgabenbereich der Gemeinde kann durch den Gesetzgeber eingeschränkt werden, wenn der Wesensgehalt der Selbstverwaltung, hier also der Planungshoheit, dabei unangetastet bleibt, also nicht innerlich ausgehöhlt wird (BVerfGE 1, 167 [175]; BVerwGE 6, 19). Diese Grenze zulässiger Einschränkung der Planungshoheit ist hier nicht überschritten. Die Planungshoheit der Gemeinden unterliegt zwangsläufig zahlreichen verfassungsrechtlich unbedenklichen bundes- und landesgesetzlichen Beschränkungen. So haben sich gemäß § 1 Abs. 4 des Bundesbaugesetzes die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung anzupassen. Bei ihrer Aufstellung sind gemäß § 1 Abs. 6 BBauG unter anderem die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse, die Belange des Umweltschutzes und die Belange des Verkehrs, wozu nach allgemeiner Meinung auch der Luftverkehr zählt, zu berücksichtigen. Daß sich die Bauleitplanung auch nach der Sicherheit und Gesundheit der Bevölkerung zu richten hat, daß mithin die Frage nach gesundheitsgefährdenden Auswirkungen einer Planungsentscheidung einen bedeutsamen planerischen Stellenwert betrifft, ist in Praxis und Rechtsprechung außer Streit (vgl. BVerwG, NJW 1975, S. 841 [843]). § 50 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) verlangt, daß bei raumbedeutsamen Planungen ... schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete so weit wie möglich vermieden werden. Durch die im Luftverkehrsgesetz angeordneten Baubeschränkungen (§§ 12-17 LuftVG) müssen die betroffenen Gemeinden im Interesse der sicheren und ordnungsgemäßen Abwicklung des Flugbetriebes in ihrer Bauleitplanung schließlich alle einschlägigen Erfordernisse eines genehmigten Flugplatzes berücksichtigen. Bei dieser Sach- und Rechtslage stellt die Festsetzung eines Lärmschutzbereichs in der Nähe eines Flugplatzes aus dem Blickwinkel der Bauleitplanung lediglich klar, daß im Bereich der Schutzzone 1 die Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse im Sinne von § 1 Abs. 6 BBauG nicht mehr erfüllt sind. Zutreffend weist der Bundesminister des Innern darauf hin, daß damit für die Gemeinde nur ein schon gegen Null geschrumpfter Planungsspielraum entfällt. Dadurch wird die den Gemeinden garantierte Planungshoheit ebensowenig verletzt wie durch die genannten anderen bau- und immissionsrechtlichen Beschränkungen ihres planerischen Ermessens. Umweltschutz, wie er hier in Frage steht, ist eine eindeutig überörtliche Aufgabe, die der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit im nahezu existenziellen Interesse aller Bürger zu verwirklichen trachten muß. Die damit verbundene Einengung der Selbstverwaltung der Gemeinden im Bereich ihrer örtlichen planerischen Gestaltungsfreiheit ist im überragenden öffentlichen Interesse unvermeidlich; sie trifft weder ihr Selbstverwaltungsrecht im Wesensgehalt noch gar die gemeindliche Existenz. So erlaubt § 5 Abs. 1 Satz 2 FlugLG die Errichtung von Krankenhäusern, Altenheimen, Erholungsheimen, Schulen und ähnlichen, in gleichem Maße schutzbedürftigen Einrichtungen im Lärmschutzbereich durchaus, wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. Daß dies nach dieser Vorschrift nur im Einvernehmen mit der zuständigen Landesbehörde geschehen darf, ist im Blick auf die gebotene Durchsetzung wirksamen Umweltschutzes auch unter dem Gesichtspunkt des Übermaßverbotes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

4. Den Inhalt der - wie vorstehend dargestellt - verfassungsgemäßen gesetzlichen Ermächtigung zur Festsetzung von Lärmschutzbereichen hat die Senatsmehrheit entgegen dem erklärten Willen und dem eindeutigen Sinn des Gesetzes mit den Mitteln der Auslegung verändert.

a) Nach Ansicht der Senatsmehrheit hat der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Lärmschutzbereiche eine gewisse Gestaltungsfreiheit und damit Entscheidungsmöglichkeiten über das Ausmaß des Eingriffs in die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden (S. 25). Der Verordnungsgeber müsse bei Festsetzung des Lärmschutzbereichs die Entwicklungsinteressen der betroffenen Gemeinde berücksichtigen und habe an dieser Interessenlage zu messen, welcher Nutzungsgrad des Flugplatzes nach Art und Umfang die Obergrenze des für die Bevölkerung und die gemeindliche Entwicklung Zumutbaren darstellt (S. 23); er habe in seine Abwägung auch einzubeziehen, ob der Lärmschutzbereich ohne Beeinträchtigung der verteidigungspolitischen Belange durch geeignete Veränderungen der Planungsannahmen (z. B. Änderungen der Flugrouten oder Verlegung bzw. Verlängerung der Startbahn) in einer für die Entwicklung der (betroffenen Gemeinde) günstigeren Weise korrigiert werden kann (S. 32).

b) Wir vermögen nicht zu erkennen, wie der Verordnungsgeber diese - ihm von der Senatsmehrheit zugedachte - Gestaltungsfreiheit und Abwägungspflicht im Rahmen der Rechtsordnung realisieren könnte:

(aa) Orientierte er sich bei Festlegung der Grenzen eines Lärmschutzbereichs nicht strikt an der von ihm ermittelten tatsächlichen Lärmbelastung, um etwa im Blick auf konkrete Planungsinteressen einer betroffenen Gemeinde den Lärmschutzbereich kleiner zu halten als die tatsächlich lärmbelastete Zone, handelte er nicht nur der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zuwider, sondern verstieße auch gegen den Gleichheitssatz des Grundgesetzes; denn alle in gleicher Lage vom Lärm gleich Betroffenen haben Anspruch auf gleichen Schutz und nicht zuletzt auf gleiche Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen (§ 9 FlugLG). Daß Planungsinteressen einer Gemeinde, die dem Schutz ihrer Bevölkerung vor Fluglärm zuwiderlaufen, es nicht rechtfertigen, einem Teil der Bevölkerung den Umweltschutz zu entziehen, scheint uns keiner Begründung zu bedürfen.

(bb) Befugnisse, auf die Verringerung des Fluglärms an der Quelle hinzuwirken und auf diese Weise Einfluß auf die Änderung der ermittelten Lärmbelastung zu nehmen, sind dem Verordnungsgeber im Rahmen seiner Kompetenz nicht verliehen. Diese Aufgabe ist, wie wir bereits an anderer Stelle hervorgehoben haben, Fachbehörden der Luftfahrt vorbehalten. Ihnen gegenüber ist der Verordnungsgeber nicht weisungsbefugt; an den im Luftfahrtgesetz vorgesehenen Verfahren, soweit sie - mindestens auch - der Aktualisierung von Lärmschutz dienen, ist er nicht beteiligt. Er kann also weder entscheiden oder auch nur mitentscheiden, wie im Blick auf den Lärmschutz die Start- und Landeflächen und damit die Anflugsektoren festzulegen und welche Schutzanlagen erforderlich sind, noch darüber mitbefinden, welcher Nutzungsgrad des Flugplatzgeländes nach Art und Umfang die Obergrenze des für die Bevölkerung und die gemeindliche Entwicklung Zumutbaren darstellt; denn dies wird für Zivilflughäfen im Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren, für Militärflugplätze im Verfahren nach § 30 LuftVG entschieden. Seiner Beurteilung entzogen ist ersichtlich auch die Frage, ob verteidigungspolitische Belange eine bestimmte Benutzung eines militärischen Flugplatzes fordern oder nicht. Denn der Flugbetrieb ist an den Verteidigungsauftrag gebunden. Er wird - ebenso wie die Belegung des Flugplatzes, die einzelnen Flugbewegungen und die Flugfrequenzen - letztlich durch die Einsatzplanung der NATO bestimmt, die - in der Regel über Jahre hinaus - festliegt und einer wie auch immer gearteten Einwirkungsbefugnis des Verordnungsgebers schlechthin verschlossen ist.

Hat sonach der Verordnungsgeber hinsichtlich all dieser Fragen keine Entscheidungen zu treffen, so geht die ihm von der Senatsmehrheit aufgegebene Abwägungspflicht und Gestaltungsfreiheit notwendig ins Leere.

§ 4 FlugLG ist auch insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er für die Festsetzung oder Neufestsetzung eines Lärmschutzbereichs nicht verlangt, daß im Vorfeld des Verordnungserlasses die vom Fluglärm betroffenen Gemeinden anzuhören sind; denn ein Recht dieser Gemeinden auf Anhörung läßt sich weder der Verfassungsgarantie ihrer Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) noch dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes entnehmen.

Das Grundgesetz kennt aus guten Gründen keinen Verfassungsrechtssatz, wonach Gesetze oder Rechtsverordnungen grundsätzlich nicht ohne vorherige Anhörung derjenigen erlassen werden dürfen, die durch die Rechtsetzung in ihren Rechten betroffen werden.

1. Es entspricht indessen einer gesicherten Rechtstradition ..., die nunmehr vom Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie ... umfaßt wird, daß die von einer Gebietsänderung betroffenen Gemeinden vorher angehört werden (VfGH Rh-Pf., DÖV 1969, S. 560 [567]; im Ergebnis ebenso VfGH NW, DÖV 1969, S. 568 [3. Leitsatz]). Diese Pflicht ist zudem Bestandteil aller Gemeindeordnungen. Seibert weist in seiner 1971 erschienenen Schrift Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Gebietsreform überzeugend nach, daß diese Anhörungspflicht in erster Linie aus der hergebrachten Regelung gemeindlicher Gebietsänderungen folgt: Danach sind es - unbeschadet der (insoweit eingeschränkten!) staatlichen Gebietsverfügungshoheit sowie der notwendigen Mitwirkung der staatlichen Aufsichtsbehörde - in erster Linie die Gemeinden selbst, die Gebietsänderungen planen und durch den Abschluß von Gebietsänderungsverträgen so weit vorbereiten, daß der Staat sie nur noch - wenn auch mit konstitutiver Wirkung - zu bestätigen braucht. Sowohl nach dem überlieferten als auch nach dem geltenden Kommunalrecht haben solche von den Gemeinden selbst initiierten Gebietsänderungen grundsätzlich Vorrang vor einseitig vom Staat verfügten Gebietsänderungen, auch wenn die tatsächliche Entwicklung in umgekehrter Richtung verläuft ... Von diesen ihnen herkömmlich und folglich (über die Rechtsfigur der institutionellen [Verfassungs-]Garantie) mit Verfassungsrang eingeräumten Möglichkeiten können die betroffenen Gemeinden aber nur dann Gebrauch machen, wenn der Staat ihnen dazu Gelegenheit gibt, wenn er ihnen also - rechtzeitig und detailliert - seine Pläne mit Gründen eröffnet. Folglich hat die Anhörungspflicht des Staates von Verfassungs wegen vor allem den Inhalt, die betroffenen Gemeinden durch Hinweis auf die staatlichen Pläne zu entsprechender eigener Initiative zu veranlassen (S. 43, 44).

2. Das im Bereich kommunaler Gebietsänderungen geltende, dort historisch gewachsene verfassungsrechtliche Gebot der Anhörung läßt sich nicht auf jedwede gesetzliche Einschränkung kommunaler Selbstverwaltung übertragen. Denn ein solcher Rechtssatz könnte nicht aus dem Grundgesetz herausgelesen, sondern müßte unter deutlicher Überdehnung verfassungsgerichtlicher Grenzen in die Verfassung hineingelesen werden. Es mag zwar auch außerhalb des Bereichs kommunaler Neugliederung Fallgestaltungen geben, bei denen die Annahme nicht fernliegt, auch hier sei die vorherige Anhörung bestimmter Gemeinden, in deren Selbstverwaltung eingegriffen werden soll, nicht nur politisch zweckmäßig, sondern auch rechtlich, möglicherweise sogar verfassungsrechtlich geboten, weil etwa der beabsichtigte Eingriff schwer wiegt und in seiner Sachgerechtigkeit und Angemessenheit ohne eine solche Anhörung nicht hinreichend abgeschätzt werden kann. Eine solche Fallgestaltung liegt jedoch bei der Festsetzung des Lärmschutzbereichs durch Rechtsverordnung nicht vor:

a) Die mit der Festsetzung des Lärmschutzbereichs verbundene Beschränkung der Planungshoheit der betroffenen Gemeinde bewirkt entgegen dem ersten Anschein keine substantielle Einbuße an planerischer Ermessensfreiheit. Denn diese Gemeinde ist schon aufgrund anderer gesetzlicher Beschränkungen ihres planerischen Ermessens gezwungen (vgl. u. a. § 1 Abs. 6 BBauG), in ihrer Bauleitplanung auf den von einem Flugplatz ausgehenden gesundheitsschädlichen Lärm größtmögliche Rücksicht zu nehmen. Die Stadt Memmingen trägt in diesem Zusammenhang in ihrer Verfassungsbeschwerdeschrift selbst vor:

b) Schon das - verfassungsrechtlich unbedenkliche - Fluglärmgesetz schreibt im einzelnen vor, für welche zivilen und militärischen Flugplätze Lärmschutzbereiche festzusetzen sind, welchen Umfang sie haben müssen, wie die Lärmbelastung zu ermitteln ist und welche Auswirkungen die Festsetzung eines Lärmschutzbereichs auf die Bebauung hat. Diese generell-abstrakte Regelung, die durch die Vorgabe der maßgeblichen äquivalenten Dauerschallpegel sogar den Verlauf der Grenzen des Lärmschutzbereichs relativ genau indiziert, legt damit bereits fest, wo und wie der Verordnungsgeber den vom Gesetzgeber gewollten Lärmschutz zu aktualisieren hat und beläßt diesem bei der Festsetzung der Grenzen der Schutzzonen nahezu keinen Spielraum. Bei dieser Sach- und Rechtslage hätte eine vorherige Anhörung der einzelnen, durch die Festsetzung von Lärmschutzbereichen konkret betroffenen Gemeinde keinerlei sachlichen Nutzen, weil sie auf die Willensbildung des Verordnungsgebers keinen Einfluß haben kann. Eine solcherart sinnleere Anhörung, die sich im Ergebnis nur als formale Erschwerung der Rechtsetzung darstellt, verlangt das Grundgesetz nicht.

c) Ein verfassungsrechtliches Gebot zur Anhörung läßt sich auch nicht damit begründen, daß die Gemeinden in der Nähe militärischer Flugplätze gegenüber jenen in der Umgebung ziviler Flughäfen schon dadurch benachteiligt seien, daß sie in den im Luftverkehrsgesetz vorgesehenen Verwaltungsverfahren nur geringen Einfluß auf Anlage und Betrieb solcher militärischer Anlagen zu nehmen vermöchten und deshalb ein besonderes Opfer für die Allgemeinheit zu erbringen hätten, dem im vorliegenden Zusammenhang durch den Zwang zur Anhörung Rechnung zu tragen sei.

Der Gesetzgeber des Luftverkehrsgesetzes hat es im Blick auf die besonderen Belange der Landesverteidigung für erforderlich angesehen, das für Flughäfen grundsätzlich vorgeschriebene Planfeststellungsverfahren für militärische Flugplätze entfallen zu lassen; auch im übrigen können Abweichungen von den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes zugelassen werden (§ 30 Abs. 1 LuftVG). Inwieweit den betroffenen Gemeinden etwa durch solche Abweichungen Informationen über militärische Fachplanungen vorenthalten und Anhörungen versagt werden dürfen, ist im Rahmen der Anwendung und Auslegung der Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes zu klären. Das Verfahren zur Festsetzung von Lärmschutzbereichen nach dem Fluglärmgesetz ist jedenfalls schon wegen seiner wesensverschiedenen anderen Zielrichtung weder dafür geeignet noch dazu bestimmt, die bei Anlage und Änderung militärischer Flugplätze fehlende Planfeststellung oder andere Anhörungs- und Einflußdefizite der Gemeinden in der Umgebung solcher Flugplätze, die der Gesetzgeber des Luftverkehrsgesetzes im Blick auf Notwendigkeiten der Landesverteidigung und damit im zwingenden öffentlichen Interesse (vgl. § 28 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -) für angezeigt gehalten hat, auszugleichen.

d) Aus der Regelung der Anhörung Beteiligter im Verwaltungsverfahren lassen sich keine Rückschlüsse auf die Frage ob eine Anhörung im Vorfeld der Festsetzung des Lärmschutzbereichs stattzufinden hat. Diese Festsetzung erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sondern durch Rechtsverordnung; sie ist kein Akt der Gesetzesanwendung, sondern ein vornehmlich der Durchführung des Gesetzes zum Schutze gegen Fluglärm dienender Akt der Rechtsetzung; er richtet sich an eine Vielzahl von Personen und dient der Regelung einer Vielzahl von Fällen. Deshalb wäre es verfehlt, für die Frage, ob es in diesem Zusammenhang einer Anhörung der betroffenen Gemeinde bedarf, auf Regelungen zurückzugreifen, die für das Verwaltungsverfahren (vgl. § 28 VwVfG) gelten. Denn das Verwaltungsverfahren ist mit dem Rechtsetzungsverfahren ebensowenig vergleichbar wie der Verwaltungsakt mit der Rechtsverordnung. Ob dies anders zu beurteilen wäre, wenn es sich bei der Festsetzung des Lärmschutzbereichs in Wahrheit um einen Verwaltungsakt in der Form einer Rechtsverordnung handeln würde, kann dahinstehen. Das ist ersichtlich nicht der Fall.

Die Rechtsverordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den militärischen Flugplatz Memmingen vom 23. Juni 1975 hält sich im Rahmen der - verfassungsmäßigen - Ermächtigung. Sie leidet weder an materiellen noch an formellen Mängeln.

Der Verordnungsgeber hat sich der von der Senatsmehrheit geforderten Interessenabwägung zu Recht enthalten. Er hätte andernfalls den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung überschritten und damit verfassungswidrig gehandelt (Art. 80 GG). Er ist ferner zutreffend davon ausgegangen, daß schon der Gesetzgeber selbst generell-abstrakt die Interessen der Gemeinden an weitgehender Freiheit von Eingriffen in ihre Planungshoheit gegen die Interessen der Bürger, wirksam vor gesundheitsschädlichen Lärmbelästigungen geschützt zu werden, abgewogen hat. Das Ergebnis dieser Interessenabwägung, wonach sich die Lärmschutzbereiche - bei einer auf Lärmminderung ausgerichteten Optimierung des Flugbetriebs - nur nach objektiv zu ermittelnden Lärmbelastungswerten bestimmen sollen, ist, wie wir eingangs darzulegen versucht haben, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Bei dieser Rechtslage können wir auch der Ansicht der Mehrheit des Senats nicht zustimmen, wonach der Verordnungsgeber seiner Ermittlungspflicht nicht genügt habe.

Da die Verfassungsbeschwerden schon aus den dargelegten Erwägungen unbegründet sind, sehen wir davon ab, die Frage zu vertiefen, ob ihnen auch aus anderen Gründen der Erfolg zu versagen gewesen wäre. Sie soll hier indessen wenigstens angesprochen werden:

1. Die Stadt Memmingen, die - ebenso wie die anderen Beschwerdeführerinnen - nicht gerügt hat, im Vorfeld des Erlasses der Rechtsverordnung nicht angehört worden zu sein, ist unbestritten angehört worden. Hierüber wurde im Bayerischen Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen ein Vermerk folgenden Inhalts angefertigt, dessen Richtigkeit nicht in Frage steht:

Wir vermögen nicht zu erkennen, aus welchen überzeugenden verfassungsrechtlichen Erwägungen diese Anhörung als unzureichend angesehen werden sollte, zumal sich die Stadt Memmingen - aus in ihrer freien Willensbildung liegenden Gründen - entschlossen hat, eine dem damaligen Verordnungsentwurf widerstreitende Stellungnahme nicht abzugeben. Eine längere Äußerungsfrist brauchte sie deshalb nicht. Daß ihr eine angemessene Frist versagt worden wäre, wenn sie auf ihr bestanden hätte, steht nicht fest. Im übrigen war damals allen Beschwerdeführerinnen die durch das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 geschaffene Rechtslage seit Jahren bekannt. Sie wußten nicht nur, daß die Aktualisierung des gesetzlich vorgesehenen Lärmschutzbereichs durch Rechtsverordnung auch in ihrem eigenen Bereich bevorstand, sondern unterhielten durch ihre Bürgermeister auch Kontakte zu dem Kommandeur des Flugplatzes Memmingen, die nach dem unbestrittenen Vortrag des Bundesministers des Innern dazu beigetragen haben, daß die Organisation des Flugbetriebs hinsichtlich der Flugzeiten, der Flugrouten und der Flughöhen ständig optimiert worden ist in dem Bemühen, die Belästigung der Bevölkerung durch Fluglärm auf ein erträgliches Maß herabzumindern. So wurde u. a. bereits vor Festsetzung des Lärmschutzbereichs eine Lärmschutzhalle für lärmintensive Wartungsarbeiten errichtet. Bei dieser Sachlage sprechen gute Gründe für die Annahme, daß die Stadt Memmingen im Sinne der Vorstellungen der Senatsmehrheit im Vorfeld der Rechtsverordnung zureichend angehört wurde.

2. Nach Erlaß der angegriffenen Rechtsverordnung haben Vertreter des Bundesministers des Innern und des Bundesministers der Verteidigung mit den Beschwerdeführerinnen die Situation nach Festsetzung des Lärmschutzbereichs eingehend erörtert. Unter Berücksichtigung der vorgetragenen Wünsche und Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen wurde eine Überprüfung der relevanten Flugbetriebsdaten durchgeführt. Die Überprüfung führte zu dem Ergebnis, daß die Voraussetzungen für eine Änderung des Lärmschutzbereichs gemäß § 4 Abs. 2 FlugLG nicht gegeben waren; wesentliche Veränderungen in der Lärmbelastung, wie sie der angegriffenen Festsetzung des Lärmschutzbereichs zugrunde liegt, hatten sich nicht ergeben.

Die solchermaßen nachträglich angehörten Beschwerdeführerinnen haben die neuen Meßergebnisse im Verfassungsbeschwerde-Verfahren nicht beanstandet. Sie haben auch nicht vorgetragen, daß ihre planerische Gestaltungsfreiheit durch die - wegen der Geringfügigkeit anzubringender Korrekturen - unterbliebene Neufestsetzung des Lärmschutzbereichs beeinträchtigt worden wäre. Dies wirft die Fragen auf, welche Mindestanforderungen an die Behauptung einer Verletzung des Selbstverwaltungsrechts in der Form der Verletzung eines Anhörungsgebotes zu stellen sind, und ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen ein solcher Verfassungsverstoß geheilt werden kann. Uns scheint, daß die Mehrheit diesen Fragen nicht das gebotene Gewicht beigelegt und sie im Ergebnis auch unzutreffend entschieden hat.

3. Wir verstehen die von der Senatsmehrheit geforderte Anhörung als eine Art Beteiligungsrecht der betroffenen Gemeinden, das im eigentlichen Vorfeld des Verordnungsverfahrens anzusiedeln ist, das also nicht in das Rechtsetzungsverfahren hineinreicht. Wenn dies so ist, aber auch andernfalls stellt sich die Frage, ob jeder Verstoß des Verordnungsgebers gegen ein solches Anhörungsgebot zwingend die Nichtigkeit der Rechtsverordnung zur Folge haben muß oder ob die Folge der Nichtigkeit u. a. von der Schwere des Verstoßes, dem Sinn und Zweck der Mitwirkung und dem Gewicht des jeweiligen Mitwirkungsrechts abhängt (vgl. BVerwG, DÖV 1980, S. 566). Auch hierüber verhält sich die Mehrheitsmeinung nicht.

Ich kann dem Senat nur im Ergebnis zustimmen, daß die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs jedenfalls wegen unterbliebener (oder zumindest unzureichender) Anhörung der betroffenen Gemeinden nicht verfassungsgemäß zustandegekommen und daher nichtig ist; der hierfür gegebenen Begründung vermag ich indessen nicht zu folgen.

Im Ausgangspunkt stimme ich der abweichenden Meinung der Kollegen Wand und Niebler (unter I 1-4) zu, daß die Vorschriften des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (FlugLG), die u. a. die Festsetzung von Lärmschutzbereichen durch Rechtsverordnung des zuständigen Bundesministers vorsehen, dem Schutz der Bevölkerung vor derjenigen Lärmbelastung dienen, die nach Ausschöpfung aller Möglichkeiten des aktiven und passiven Lärmschutzes, wie sie insbesondere im Luftverkehrsgesetz geregelt sind, übrig bleibt und insoweit unvermeidbar ist. Konsequent ist im Rahmen der Festsetzung von Lärmschutzbereichen nach dem Fluglärmgesetz kein Raum für Sachverhaltsermittlungen und Abwägungen, die etwa die Vermeidung oder Veränderung von Lärmquellen betreffen und daher in die besonderen, im Luftverkehrsgesetz geregelten Verfahren gehören; insoweit erübrigt sich dann auch eine vorherige Anhörung der von der Festsetzung von Lärmschutzbereichen betroffenen Gemeinden.

Aus dieser Feststellung folgt indessen noch nicht, daß deshalb die angegriffene Verordnung verfassungsgemäß ist. Vielmehr hätten die von ihr betroffenen Gemeinden - wenn auch aus anderen als den vom Senat angenommenen Gründen - in jedem Falle vor ihrem Erlaß angehört werden müssen (III). Abgesehen davon erscheint es schon zweifelhaft, ob der Bundesgesetzgeber den Vollzug der generell-abstrakten Vorschriften des Fluglärmgesetzes überhaupt in der Weise regeln durfte, daß er die Festsetzung des konkreten Lärmschutzbereichs im Einzelfall dem zuständigen Bundesminister überantwortete und als Rechtsform für diesen Akt des Gesetzesvollzugs die einer (der Zustimmung des Bundesrats bedürftigen) Rechtsverordnung vorschrieb (II).

Entgegen der Auffassung des Senats handelt es sich bei dem Erlaß der in § 4 FlugLG vorgesehenen Verordnung über die Festsetzung eines konkreten Lärmschutzbereichs um einen unmittelbaren Durchgriff des Bundes auf die betroffenen Gemeinden. Dabei mag dahinstehen, ob die Verordnung gegenüber den von ihr betroffenen Bürgern (etwa hinsichtlich der Begründung von Entschädigungsansprüchen) wie eine generell-abstrakte Rechtsnorm wirkt oder ob sie nicht auch insoweit einen Vollzugsakt darstellt, indem sie lediglich die bereits vom Fluglärmgesetz selbst abschließend festgelegten Maßstäbe auf den konkreten Einzelfall eines vorhandenen Flugplatzes und seiner Umgebung überträgt, nämlich auf der Grundlage entsprechender Messungen die einzelnen, in die Lärmschutzbereiche fallenden Grundstücke ermittelt und verbindlich feststellt und derart dann auch in jedem betroffenen konkreten Einzelfall die im Gesetz vorgesehenen Entschädigungsansprüche begründet; denn jedenfalls stellt die Verordnung gegenüber den betroffenen Gemeinden die Regelung eines konkreten Einzelfalles dar. Durch sie wird nämlich (wie etwa im Rahmen der staatlichen Prüfung und Genehmigung eines gemeindlichen Bebauungsplanes) verbindlich festgelegt, für welche konkret betroffenen Grundstücke im Gemeindegebiet die vom Gesetz vorgesehenen Schranken für die gemeindliche Planungshoheit gelten.

Insofern entspricht die Verordnung ihrem Regelungsinhalt nach einem Gemeindegebietsänderungsgesetz, bei dem es sich nach inzwischen wohl einhelliger Meinung unbeschadet der Form des Gesetzes der Sache nach um die Regelung eines konkreten Einzelfalles handelt, für die folglich entsprechende Maßstäbe wie für andere Vollzugsakte gelten (vgl. Seibert, Selbstverwaltungsgarantie und kommunale Gebietsreform, Frankfurt/Main 1971, S. 18 ff.). Tatsächlich geht auch der Senat - insoweit widersprüchlich - wiederholt von einer die Beschwerdeführerinnen betreffenden Einzelakt-Regelung aus, wenn er etwa von einem gesetzgeberischen Einzeleingriff in ihre Planungshoheit oder davon spricht, daß der Eingriffsakt allein vom Bund ausgeht.

Stellt demnach der Erlaß der in § 4 FlugLG vorgesehenen Verordnung für die betroffenen Gemeinden keinen Akt der materiellen Rechtsetzung, sondern einen das Fluglärmgesetz im konkreten Einzelfall vollziehenden Akt des zuständigen Bundesministers dar, so hätte der Senat die von den Beschwerdeführerinnen angegriffene Verordnung schon deshalb für verfassungswidrig erklären müssen, weil nach seiner Rechtsprechung jeder unmittelbare Durchgriff auf die Gemeinden dem Bund durch die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes versagt (wird) (BVerfGE 26, 172 [181], in Anknüpfung an BVerfGE 8, 122 [137]). Daß ein solcher unmittelbarer Durchgriff des Bundes auf die einzelne Gemeinde nicht nur unserer bundesstaatlichen Ordnung widerspricht, sondern darüber hinaus kaum überwindbare praktische Schwierigkeiten bereitet, zeigen die Ausführungen des Senats zu der Frage, wie in solchen Fällen die auch nach seiner Auffassung verfassungsrechtlich gebotene Anhörung der betroffenen Gemeinden zu bewerkstelligen sei. Gerade diese Ausführungen verstärken die Bedenken gegen jeglichen unmittelbaren Durchgriff des Bundes auf die Gemeinden.

In diesem Zusammenhang wird insbesondere verkannt, daß die vom Senat für zulässig und ausreichend gehaltene, nur mittelbare Anhörung der betroffenen Gemeinden, nämlich nicht (unmittelbar) durch den für den Erlaß der Verordnung zuständigen Bundesminister, sondern vermittelt durch das betreffende Land, die Rechtsposition der betroffenen Gemeinden im Anhörungsverfahren nicht nur erheblich schwächt, sondern überhaupt in Frage stellt. Die Interessen der betroffenen Gemeinden einerseits und des Bundeslandes, zu dem sie gehören und das ihre Anhörung vermitteln soll, andererseits, sind nämlich keineswegs notwendig gleichgerichtet, sondern häufig sogar direkt entgegengesetzt, so daß eine durch das fragliche Bundesland vermittelte, mediatisierte Anhörung der betroffenen Gemeinden deren Interessen nicht hinreichend wahren kann. Vielmehr verlangen Sinn und Zweck der gemeindlichen Anhörung (darüber sogleich unter III), daß sie in die Lage versetzt werden, unmittelbar gegenüber der für den Eingriff zuständigen Behörde ihre Bedenken und Einwendungen vorzutragen, Fragen zu stellen und Erläuterungen zu erhalten, ohne daß ihre Interessen und Belange mit denen des Bundeslandes, dem sie angehören, vermengt werden und dabei möglicherweise gar nicht zur Geltung kommen.

Für das bei der gebotenen Anhörung der betroffenen Gemeinden vor Erlaß der in § 4 FlugLG vorgesehenen Verordnung einzuhaltende Verfahren folgt hieraus, daß jedenfalls die unmittelbare Anhörung sichergestellt sein muß. Eine andere Frage ist, ob diese Forderung angesichts der bisherigen Rechtsprechung des Senats zur Unzulässigkeit jeden unmittelbaren Durchgriffs des Bundes auf die Gemeinden notwendig die Übertragung der Zuständigkeit für den Erlaß der in § 4 FlugLG vorgesehenen Verordnung auf den hierfür in Betracht kommenden Landesminister (oder auch die Landesregierung) bedingt oder ob nicht auch Ausnahmen vom prinzipiellen Verbot des unmittelbaren Durchgriffs des Bundes auf die betroffenen Gemeinden denkbar sind, wobei dann allerdings die betroffenen Gemeinden vom zuständigen Bundesminister unmittelbar angehört werden müßten.

Diese Frage des ausnahmsweise zulässigen unmittelbaren Durchgriffs des Bundes auf die betroffenen Gemeinden hat der Senat - aus seiner Sicht konsequent - nicht geprüft. Hier muß sie gestellt werden, wobei es nicht Aufgabe des Sondervotums sein kann, sie abschließend zu beantworten. Vielmehr mag der Hinweis genügen, daß das Grundgesetz jedenfalls dort, wo es - aus Gründen der Natur der Sache und des Sachzusammenhangs - dem Bund ausnahmsweise Exekutivbefugnisse wie insbesondere im Bereich der Landesverteidigung zugesteht und wo diese Exekutivbefugnisse im Einzelfall unmittelbar die Rechte und Belange von Gemeinden berühren, unmittelbare Rechtsbeziehungen und demgemäß auch unmittelbare Kontakte zwischen Bund und Gemeinden zuläßt, so daß hier dann auch eine unmittelbare Anhörung der betroffenen Gemeinden durch den Bund in Betracht kommt. Eine andere Frage ist, ob aus Gründen der bundesstaatlichen Verfassungsordnung bei einer solchen unmittelbaren Anhörung der betroffenen Gemeinden durch den Bund nicht auch das Bundesland, dem die Gemeinden angehören, (zusätzlich) zu beteiligen ist; diese Frage ist m. E. zu bejahen.

In jedem Fall hätten die Beschwerdeführerinnen als die von der angegriffenen Verordnung in ihrer Planungshoheit und somit in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffenen Gemeinden aus Gründen des Verfassungsrechts vor Erlaß der Verordnung angehört werden müssen. Diese Pflicht bestand unabhängig davon, ob der Verordnungsgeber noch einen Spielraum für die Ermittlung und Abwägung unterschiedlicher Interessen hatte oder ob ihm lediglich der Vollzug der insoweit strikten Maßstäbe des Fluglärmgesetzes oblag. Auch im letzteren Falle nämlich stellte die Nichtanhörung der betroffenen Gemeinden einen Verstoß gegen Verfassungsrecht dar.

Es kann dahinstehen, ob die Gemeinden unmittelbar aus der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG einen verfassungskräftigen Anspruch darauf herleiten können, vor jedem Akt des Staates (sei es des Bundes oder des Landes), der als konkrete Einzelfall-Regelung in ihre Selbstverwaltungsbefugnisse eingreift, dazu angehört zu werden. Unbezweifelbar haben sie dem Staat gegenüber im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Garantie ihrer Selbstverwaltung eine Rechtssubjekt-Stellung, die der des einzelnen dem Staat gegenüber entspricht. Für den einzelnen sehen nunmehr das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und die inhaltlich entsprechenden Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder einen (allerdings nur einfach-gesetzlichen) Anspruch auf Anhörung vor, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift (vgl. § 28 Abs. 1 VwVfG). Diese Anhörungspflicht besteht unabhängig davon, ob der Behörde im konkreten Fall ein Ermessen eingeräumt ist oder jedenfalls ein Beurteilungsspielraum zusteht oder ob sie striktes Recht anwendet und insoweit prinzipiell kein Raum für die Ermittlung und Abwägung unterschiedlicher Interessen und Belange bleibt. Nach der amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs sollte diese Regelung der Sache nach die Verfassungsvorschrift des Art. 103 Abs. 1 GG, die rechtliches Gehör nur vor Gericht gewährleistet, ergänzen, weil es sich um dasselbe Anliegen handele, den Einzelnen nicht zum bloßen Objekt staatlicher Entscheidung werden zu lassen; dies sei ein (in gleicher Weise wie bei Art. 103 Abs. 1 GG) aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitender allgemeiner Rechtssatz des Verwaltungsverfahrens (vgl. BTDrucks. 7/910, S. 51 f., unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Wenn aber der Gesetzgeber diesem Anhörungsrecht des Einzelnen auch im Verwaltungsverfahren einen derart hohen, an der Verfassungsvorschrift des Art. 103 Abs. 1 GG orientierten Rang einräumt, und wenn dieses Anhörungsrecht nicht mehr nur punktuell, sondern generell eingeräumt wird, dann verletzt die Nichtanhörung im Einzelfall nicht nur den grundrechtlichen Anspruch auf Gleichbehandlung vor dem Gesetz, Art. 3 Abs. 1 GG, sondern gleichermaßen das vom Senat aus dieser Vorschrift hergeleitete Willkürverbot (vgl. BVerfGE 42, 64 [72 ff.]).

Entsprechendes muß dann auch für die von einer konkreten Einzelfallregelung des Staates in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffene Gemeinde gelten, die im Hinblick auf ihre Rechtssubjektstellung generell angehört werden muß, auch dann, wenn der Staat striktes Recht anzuwenden hat, so daß für die Ermittlung und Abwägung der Interessen und Belange der Gemeinde prinzipiell kein Raum bleibt. Die Nichtanhörung der Beschwerdeführerinnen trotz prinzipiell gebotener Anhörung hat diese somit in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG auf willkürfreie Gesetzesanwendung verletzt, so daß die angegriffene Verordnung jedenfalls aus diesem Grund verfassungswidrig ist.