Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Vorlagen ist die Frage, ob die Vorschriften des Schwerbehindertengesetzes über Ausgestaltung und Verwendung der Ausgleichsabgabe mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Das Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz - SchwbG) ist als Artikel I des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtengesetzes vom 24. April 1974 verkündet (BGBl. I S. 981) und nach mehreren Änderungen zuletzt am 8. Oktober 1979 (BGBl. I S. 1649) bekanntgemacht worden. Es schützt - ohne Rücksicht auf den Grund ihrer Behinderung - Personen, die körperlich, geistig oder seelisch behindert und infolge ihrer Behinderung in ihrer Erwerbsfähigkeit nicht nur vorübergehend um wenigstens 50 vom Hundert gemindert sind (Schwerbehinderte).

Um es diesem Personenkreis zu erleichtern, einen Arbeitsplatz zu erlangen, legt das Gesetz Beschäftigungspflichten auf. Es bestimmt dazu:

Arbeitgeber, die ihren Einstellungsverpflichtungen nicht genügen, werden zu einer Ausgleichsabgabe herangezogen, über die bestimmt ist:

Über den Ausgleichsfonds, an den die Hauptfürsorgestellen demnach einen Teil des Aufkommens an Ausgleichsabgabe weiterzuleiten haben, ist folgende Regelung getroffen worden:

Die Verwendung der aufkommenden Ausgleichsabgaben wird grundsätzlich in § 8 Abs. 3 SchwbG geregelt:

Die dort in Bezug genommene Vorschrift des § 28 lautet:

Im einzelnen ist die Verwendung des Aufkommens der Ausgleichsabgabe in der durch die Bundesregierung erlassenen Zweiten Verordnung zur Durchführung des Schwerbehindertengesetzes (Ausgleichsabgabenverordnung Schwerbehindertengesetz - SchwbAV) vom 8. August 1978 (BGBl. I S. 1228) geregelt. Diese Verordnung sieht in § 1 Abs. 1 Nr. 3 und § 24 Abs. 1 vor, daß die Mittel der Ausgleichsabgabe auch für Zuwendungen an Einrichtungen zur Arbeits- und Berufsförderung Schwerbehinderter gewährt werden können. Solche Einrichtungen sind nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 SchwbAV auch Werkstätten für Behinderte im Sinne des § 52 SchwbG, der wie folgt lautet:

1. In den Verfahren, die den drei Vorlagen des Gerichts zugrunde liegen, haben private Arbeitgeber mit ihren Klagen beanstandet, daß sie wegen der Nichteinhaltung ihrer Beschäftigungsverpflichtungen im Jahr 1975 zur Zahlung der Ausgleichsabgabe herangezogen worden waren.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Sache 1 BvL 56/ 78 ist ein mittelständisches Unternehmen der Metallbranche, das im Jahr 1975 wechselnd zwischen 57 und 69 Arbeitsplätze besetzt hatte. Gegenüber der Heranziehung zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe in Höhe von 4 300,- DM machte sie geltend, daß ihr trotz wiederholter Anforderung vom Arbeitsamt keine Schwerbehinderten vermittelt worden seien. Sie habe in ihrem Betrieb mit einem Aufwand von 100 000,- DM Plätze für Schwerbehinderte geschaffen, die sie nicht habe besetzen können.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens im Verfahren 1 BvL 57/78 führt einen Betrieb der Stahl- und Leichtmetallbaubranche. Sie hatte unter den 23 bis 29 Beschäftigten, die im Jahr 1975 in ihrem Betrieb tätig waren, zehn Auszubildende. Außer ihrem schwerbehinderten Inhaber hat sie im Jahr 1975 keine Schwerbehinderten beschäftigt. Sie wurde daher zu einer Ausgleichsabgabe von 1 800,- DM herangezogen mit der Begründung, auch die Ausbildungsplätze seien nach § 4 Abs. 1 SchwbG bei der Errechnung der Pflichtplatzquote zu berücksichtigen, die durch die Tätigkeit eines schwerbehinderten Arbeitgebers nicht gemindert werde.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Sache 1 BvL 58/78 betreibt einen Selbstbedienungs-Großmarkt. Sie hat im Jahr 1975 nur 6, zeitweise 7 Schwerbehinderte beschäftigen können. Ihre Pflichtplatzquote lag zwischen 13 und 14 Plätzen. Sie wendete sich gegen die Ausgleichsabgabe von 8 500,- DM. Trotz aller Bemühungen um die Einstellung von Schwerbehinderten hätten ihr solche Arbeitnehmer nicht zur Verfügung gestanden.

2. Das Verwaltungsgericht ist der Auffassung, daß die drei Klagen gegen die Heranziehung zur Ausgleichsabgabe bei Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des § 4 Abs. 1 und des § 8 Abs. 3 in Verbindung mit weiteren Regelungen des Schwerbehindertengesetzes, welche die Verwendung der Ausgleichsabgabe beträfen, unbegründet seien. Das Gericht hält diese Vorschriften aber für verfassungswidrig.

Es sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn es das Schwerbehindertengesetz in § 8 Abs. 3 Satz 1, in § 9 Abs. 1 Satz 1, § 28 Abs. 3 Satz 2 und in § 52 Abs. 1 ermögliche, die von den Arbeitgebern aufzubringende Ausgleichsabgabe nicht allein für Aufgaben der Wiedereingliederung Schwerbehinderter in den Beruf zu verwenden. Nach dem Gleichheitssatz sei es unzulässig, eine bestimmte Personengruppe mit der Finanzierung von Aufgaben zu belasten, die die Gesellschaft insgesamt zu erfüllen habe. Soweit das durch die Ausgleichsabgabe geschehe, werde die Abgabe zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Steuer.

Unter diesen Gesichtspunkten sei die Verwendung der Ausgleichsabgabe durch die Hauptfürsorgestellen und durch den zentralen, beim Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung gebildeten Ausgleichsfonds insbesondere insoweit zu beanstanden, als aus diesen Mitteln die Finanzierung von Werkstätten für Behinderte im Sinne des § 52 Abs. 1 SchwbG und von Wohnanlagen für Schwerbehinderte erfolge. Bedenken bestünden auch gegen die nachgehende Hilfe, soweit diese dem Erwerb von Kraftfahrzeugen, der Beschaffung behindertengerechter Wohnungen und der Erlangung wirtschaftlicher Selbständigkeit diene. Dabei handle es sich um Maßnahmen der allgemeinen Rehabilitation, deren Finanzierung eine öffentliche Aufgabe sei. Für solche Fürsorge hätten die Arbeitgeber keine Garantenstellung gegenüber den Schwerbehinderten, denn ihre besondere Verpflichtung liege nur in der Bereitstellung der ihrer Disposition unterliegenden Arbeitsplätze.

Überdies hat das vorlegende Gericht verfassungsrechtliche Bedenken dagegen, daß im Erhebungsjahr 1975 ein erhebliches Mißverhältnis zwischen der Zahl der vermittlungsfähigen Schwerbehinderten und den nach § 4 Abs. 1 SchwbG zu besetzenden Pflichtplätzen bestanden habe. Die allein verfassungsmäßigen Funktionen der Ausgleichsabgabe lägen im fortgesetzten Antrieb der Arbeitgeber zur Einstellung Schwerbehinderter und im Lastenausgleich zwischen Arbeitgebern, die Schwerbehinderte eingestellt, und solchen, die das nicht getan hätten. Diesen Aufgaben aber werde die Ausgleichsabgabe nicht gerecht, wenn zwischen der Zahl der zu vermittelnden Schwerbehinderten und der Pflichtplatzquote ein Mißverhältnis bestehe. Ein solches habe 1975 bestanden. Nach den Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit für Oktober 1975 seien nur 3,8% statt der durch § 4 Abs. 1 SchwbG mit 6% vorgesehenen Pflichtplätze besetzt gewesen. Ein solches Mißverhältnis könne selbst dann nicht gerechtfertigt werden, wenn eine Vermittlungsreserve notwendig sei. Auch der Umstand, daß die Zahl der anerkannten Schwerbehinderten nach dem Schwerbehindertengesetz ständig ansteige, könne die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den Überhang von Pflichtplätzen für 1975 nicht ausräumen.

Das Gericht hat dem Bundesverfassungsgericht in allen drei Verfahren die Frage vorgelegt,

1. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, der für die Bundesregierung Stellung genommen hat, hält die verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts für nicht begründet.

Die Ausgestaltung der Ausgleichsabgabe, die keine Sondersteuer sei, verletze nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Sie sei als Ersatz für die Nichterfüllung der Einstellungsverpflichtung der Arbeitgeber eingeführt worden. In erster Linie diene sie dazu, beschäftigungspflichtige Arbeitgeber dazu anzuhalten, ihren Verpflichtungen nachzukommen (Antriebsfunktion). Im übrigen solle sie einen Ausgleich zwischen den Arbeitgebern schaffen, die ihre Beschäftigungspflicht mit den daraus folgenden finanziellen Belastungen erfüllten und denen, die das nicht täten (Ausgleichsfunktion). Die Erzielung von finanziellen Mitteln sei kein Motiv für die Regelung der Ausgleichsabgabe gewesen. Es sei vielmehr ein erwünschter Nebeneffekt, daß sich die Ausgleichsabgabe mit zunehmender Erfüllung der Beschäftigungspflichten verringere. Die gesetzliche Regelung, nach der Arbeitgeber sich von ihrer Beschäftigungspflicht nicht freikaufen könnten, bestätige, daß es dem Gesetzgeber auf die Beschäftigung Schwerbehinderter und nicht auf die Erzielung von Einkünften angekommen sei.

Bei der Festsetzung der Pflichtplatzquote, die auf die Verpflichtung zur Zahlung der Ausgleichsabgabe Einfluß habe, sei der Gesetzgeber auf Schätzungen angewiesen gewesen. In Anbetracht der Unsicherheiten, die mit solchen Schätzungen verbunden gewesen seien, habe der Gesetzgeber darauf verzichtet, alle Einzelelemente dieser Schätzung zu quantifizieren. Die nach solchen Schätzungen einmal festgesetzte Pflichtquote habe danach nicht kurzfristig geändert werden können. Das gelte vor allem, weil sich alsbald nach Inkrafttreten des Gesetzes gezeigt habe, daß die Zahl derjenigen, die sich um Anerkennung als Schwerbehinderte bemühten, ständig angestiegen sei. Inzwischen entspreche die Zahl der anerkannten Schwerbehinderten, die für einen Arbeitsplatz in Betracht kämen, der vorgeschriebenen Pflichtplatzquote. Abgesehen davon habe die Möglichkeit der Abänderung der Pflichtplatzquote auch nur behutsam wahrgenommen werden können, weil Arbeitgeber sonst in Versuchung geführt würden, vor der Einstellung von Schwerbehinderten abzuwarten, ob nicht die Quote herabgesetzt werde.

Für die Rechtsnatur der Abgabe sei es unerheblich, zu welchen Zwecken sie eingesetzt werde. Angesichts ihrer Zielsetzung sei es nicht geboten, daß die Abgabepflichtigen zu der Verwendung der Abgabe eine besondere Beziehung aufwiesen. Der Gedanke, daß die Ausgleichsabgabe nur gruppennützig verwendet werden dürfe, sei einer solchen Abgabe fremd. Entscheidend auch für ihre Verwendung sei vielmehr, daß es zulässig sei, die Arbeitgeber, die allein über Arbeitsplätze verfügten, zu den Naturalleistungen heranzuziehen, die durch die Abgabe ersetzt würden.

Daher stehe es auch im Ermessen des Gesetzgebers, das Aufkommen der Abgabe einer Zweckbindung zur Förderung der allgemeinen beruflichen Rehabilitation zuzuführen. Im übrigen sei die Auffassung des vorlegenden Gerichts, die Abgabe diene nicht ausschließlich der Erleichterung und Förderung der beruflichen Eingliederung, unrichtig. Das ergebe sich aus den Regelungen der Ausgleichsabgabenverordnung, in deren Rahmen sich der Einsatz der Mittel vollziehe. Auch die institutionelle Förderung der Werkstätten für Behinderte und der mit ihnen verbundenen Wohnanlagen sei eine Maßnahme der Arbeits- und Berufsförderung. Diese Werkstätten seien Einrichtungen für Behinderte, die jedenfalls ein Mindestmaß an wirtschaftlicher Arbeitsleistung erbringen könnten. Sie dienten der Eingliederung leistungsgeminderter, aber arbeitsfähiger Behinderter. Dem Umstand, daß die Werkstätten auch Aufgaben der Rehabilitation zu erfüllen hätten, werde schon dadurch Rechnung getragen, daß aus der Ausgleichsabgabe nur ein Teil der Investitionskosten getragen werde.

2. Der Ministerpräsident des Landes Hessen und die in den drei Ausgangsverfahren beklagte Hauptfürsorgestelle beim Landschaftsverband Rheinland haben sich diesen Äußerungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung voll angeschlossen.

3. Die Ministerpräsidenten des Freistaates Bayern und der Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein haben sich darauf beschränkt, Angaben über das Aufkommen und die Verwendung der Ausgleichsabgabe in den Jahren 1975 bis 1978 jeweils in ihren Bundesländern zu machen.

4. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, die Zielsetzung des Gesetzes und die Festsetzung der Verwendung der Abgabe stünden so weit in Einklang miteinander, daß diese keine nach Art. 3 Abs. 1 GG zu beanstandende steuerähnliche Sonderbelastung der Arbeitgeber sei. Im Rahmen verfassungsrechtlich zulässiger Typisierung sei es auch unbedenklich, daß aus dem Abgabeaufkommen solche Hilfen finanziert würden, die nur mittelbar der beruflichen Rehabilitation dienten.

Die Festsetzung der Quote auf 6 vom Hundert der pflichtigen Arbeitsplätze müsse im Zusammenhang mit der Regelung des § 4 Abs. 2 SchwbG gesehen werden, nach der die Bundesregierung gehalten sei, den Pflichtsatz herabzusetzen, wenn dazu Anlaß bestehe. Ließe sich allerdings feststellen, daß die Bundesregierung von der Ermächtigung grundlos keinen Gebrauch gemacht habe, wäre es zweifelhaft, ob für einen Verwaltungsakt, der sich auf den in § 4 Abs. 1 SchwbG geregelten Umfang der Beschäftigungspflicht stütze, eine wirksame Rechtsgrundlage vorhanden wäre.

5. Die Klägerinnen der zwei Ausgangsverfahren, die sich gegenüber dem Bundesverfassungsgericht geäußert haben, halten die Ansicht des vorlegenden Gerichts für gerechtfertigt.

a) Die Klägerin in der Sache 1 BvL 56/78 hält es insbesondere für bedenklich, wenn solche Arbeitgeber zur Entrichtung von Ausgleichsabgabe herangezogen würden, deren Betriebe nach ihrer Art und Beschaffenheit für die Beschäftigung Schwerbehinderter ungeeignet seien. Im übrigen dürfe auch dann keine Ausgleichsabgabe verlangt werden, wenn Arbeitgeber Arbeitsplätze für Schwerbehinderte eingerichtet hätten, diese aber nicht besetzen könnten, weil die Arbeitsämter ihnen keine Schwerbehinderten nachweisen könnten. Soweit die Ausgleichsabgabe zur Finanzierung von Werkstätten für Behinderte eingesetzt werde, seien die Bedenken des vorlegenden Gerichts auch deswegen gerechtfertigt, weil hier Konkurrenzbetriebe der Wirtschaft aus der Abgabe subventioniert würden.

b) Die Klägerin in der Sache 1 BvL 58/78 ist der Auffassung, daß die Prognose, die zu der Festsetzung der Pflichtplatzquote von 6 vom Hundert geführt habe, angesichts der undeutlichen Ausgangsdaten verfassungsrechtlich bedenklich sei. Jedenfalls sei der Gesetzgeber angesichts seiner sehr überschlägigen Einschätzungen alsbald nach Bekanntwerden der ersten statistischen Ergebnisse verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen, die Quote herabzusetzen. Da das nicht rechtzeitig geschehen sei, müsse die Ausgleichsabgabe jedenfalls in den Jahren 1975 bis 1978, in denen sie aufgrund der überhöhten Pflichtplatzquote erhoben sei, als unzulässige Steuer angesehen werden. Im übrigen werde die Ausgleichsabgabe vor allem dadurch, daß sie zur Finanzierung von Werkstätten für Behinderte verwendet werde, für eine Aufgabe eingesetzt, bei der es an der Sachnähe des Arbeitgebers zur generellen Versorgung von Behinderten fehle. Dadurch werde sie nach den Grundsätzen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - zur Berufsausbildungsabgabe (NJW 1981, S. 329 = BVerfGE 55, 276) unzulässig. Im übrigen fehle ihr auch die für die Zulässigkeit einer Abgabe nach dem genannten Urteil geforderte Gruppennützigkeit, soweit sie nicht für die Schaffung von Arbeitsplätzen verwendet werde.

6. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände sieht das verfassungsrechtliche Hauptbedenken gegen die Ausgleichsabgabe darin, daß sie insbesondere im Rahmen der nachgehenden Hilfe und mit der Förderung der Werkstätten für Behinderte für Zwecke eingesetzt werde, die nicht unter die spezielle Verantwortung der mit der Abgabe belasteten Arbeitgeber fielen.

Sie hat ein Gutachten von Prof. Gitter überreicht, der die §§ 4 und 8 SchwbG für verfassungswidrig hält, weil diese Regelungen eine Ungleichbehandlung der Arbeitgeber im Vergleich zu Arbeitnehmern und der übrigen Bevölkerung zur Folge hätten. Zwar seien angesichts der Zielsetzung des Gesetzes, Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter zu vermeiden, alle Regelungen gerechtfertigt, deren Ziel die Beschaffung von Arbeitsplätzen sei, nicht indessen solche Regelungen, die den Arbeitgebern einen finanzielle Belastung auferlegten, um Mittel für die allgemeine Rehabilitation Behinderter aufzubringen.

Im übrigen bestünden verfassungsrechtliche Bedenken dagegen, daß die Pflichtplatzquote auf 6 vom Hundert festgesetzt sei. Für eine über 4 vom Hundert hinausgehende Höhe habe angesichts der Zahl der vermittlungsfähigen Schwerbehinderten kein Bedürfnis bestanden. Insoweit werde die Ausgleichsabgabe ihrer legitimen Antriebs- und Ausgleichsfunktion nicht gerecht, sondern diene allein der Mittelbeschaffung.

7. Die angehörten Gewerkschaften halten die verfassungsrechtlichen Bedenken der Vorlagen für nicht gerechtfertigt:

a) Der Deutsche Gewerkschaftsbund geht davon aus, daß die sozialstaatliche Verpflichtung der Arbeitgeber sich nicht darauf beschränke, nur Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen. Sie umfasse auch vorbeugende und nachgehende Beiträge zur Rehabilitation. Die Grenze der zulässigen Inpflichtnahme der Arbeitgeber liege erheblich oberhalb der bloßen Erfüllung der Pflichtquote. Es dürfe daher auch keine Grenze zwischen der allgemeinen Rehabilitation und der Wiedereingliederung Behinderter in das Arbeitsleben konstruiert werden. Da die Ausgleichsabgabe die quantitativen und qualitativen Defizite der Arbeitgeber in ihrem Bemühen um Wiedereingliederung ausgleichen solle, könnten auch Maßnahmen überbetrieblichen Charakters aus ihr finanziert werden, ohne daß die Abgabe dadurch zur unzulässigen Sondersteuer werde.

Im übrigen beruhe die Diskrepanz zwischen den vermittlungsfähigen Schwerbehinderten und der Pflichtplatzquote auf einer fehlerhaften Einschätzung des vorlegenden Gerichts. Die Festsetzung der Pflichtquote habe den voraussehbaren Auswirkungen des Schwerbehindertengesetzes entsprochen und könne angesichts der tatsächlichen Entwicklungen hinsichtlich ihrer Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit nicht in Zweifel gezogen werden.

b) Auch die Deutsche Angestellten Gewerkschaft meint, daß die gesetzlichen Bestimmungen über die Verwendung der Ausgleichsabgabe nicht zu beanstanden seien. Die Abgabe sei in erster Linie für die berufliche Rehabilitation vorgesehen. Sie sei ein notwendiges Instrument, um eine angemessene Zahl von Schwerbehinderten beschäftigen zu können.

8. Drei in der Behindertenarbeit tätige Verbände, der Reichsbund der Kriegsopfer, Behinderten, Sozialrentner und Hinterbliebenen e. V. (im folgenden: Reichsbund), der Verband der Kriegs- und Wehrdienstopfer, Behinderten und Sozialrentner Deutschlands e. V. (im folgenden: VdK) und die Bundesarbeitsgemeinschaft Hilfe für Behinderte (im folgenden: AG Behinderte) haben dem Gericht umfangreiches Material zu den Fragen nach der angemessenen Höhe der Pflichtplatzquote und nach dem Aufkommen und der Verwendung der Ausgleichsabgabe unterbreitet. Sie haben die sozialpolitische Konzeption des Schwerbehindertengesetzes, die maßgeblich durch die vorgelegten Normen geprägt sei, und die nach Inkrafttreten des Gesetzes in der Behindertenarbeit eingetretene Entwicklung erläutert. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts halten die Verbände für nicht gerechtfertigt.

1. Zur mündlichen Verhandlung hat die Bundesregierung auf Anforderung des Bundesverfassungsgerichts statistische Unterlagen über die Besetzung der Pflichtplätze im Oktober 1979, über die Zahl der arbeitslosen Schwerbehinderten Ende Januar 1981 sowie über das Aufkommen an Ausgleichsabgabe und seine Verwendung vom 1. Januar 1975 bis Ende des Jahres 1980 vorgelegt und damit das zuvor schon von den Beteiligten der Ausgangsverfahren und den Anhörungsberechtigten dieses Verfahrens dem Bundesverfassungsgericht unterbreitete statistische Material ergänzt.

2. In der mündlichen Verhandlung am 10. März 1981 haben sich geäußert:

Für die Bundesregierung Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Dr. Ehrenberg und Prof. Dr. Friauf, für die Klägerin im Ausgangsverfahren 1 BvL 58/78 Rechtsanwalt Prof. Dr. Redeker, für die Beklagte des Ausgangsverfahrens, Landschaftsverband Rheinland, Landesrat Alberding, für die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Dr. Himmelreich, für den Deutschen Gewerkschaftsbund Frau Dr. Engelen-Kefer und Assessor Möller-Lücking, für die Deutsche Angestellten- Gewerkschaft Rechtsanwalt Dr. Hoffmann, für den Reichsbund Herr Dauhs, für den VdK Herr Wuttke und für die AG Behinderte Assessor Nachtigäller.

1. Die Vorlagen sind zulässig, soweit sie sich auf die Beschäftigungs- und Ausgleichspflicht privater Arbeitgeber beziehen. Indessen sind sie unzulässig, soweit sie auch die Verpflichtungen der Arbeitgeber der öffentlichen Hand zur Prüfung stellen, da die drei Ausgangsverfahren private Arbeitgeber betreffen.

2. Die Vorlagefragen bedürfen der Beschränkung, soweit sie sich in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Satz 1 SchwbG auch auf § 9 Abs. 1 Satz 1 und auf § 52 Abs. 1 SchwbG beziehen. § 9 Abs. 1 Satz 1 SchwbG regelt nur die Bildung des Ausgleichsfonds für überregionale Maßnahmen. Die Errichtung eines solchen Fonds wird von den verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts auch dann nicht betroffen, wenn gegen die Verwendung der Ausgleichsabgabe durch diesen Ausgleichsfonds Bedenken bestünden. § 52 Abs. 1 SchwbG enthält eine Beschreibung des Begriffs der Werkstatt für Behinderte, die verfassungsrechtlich selbst dann nicht bedenklich wäre, wenn die finanziellen Zuwendungen, die diesen Werkstätten aus der Ausgleichsabgabe zufließen, unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu beanstanden wären.

Soweit die Vorlagen zulässig sind, sind die zur Prüfung gestellten Regelungen mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Normen des § 4 Abs. 1 und des § 8 Abs. 1 und 2 SchwbG bilden das Kernstück des Schwerbehindertengesetzes, durch das im Jahr 1974 das System der Beschäftigungspflicht der Arbeitgeber und ihre Pflicht zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe im Falle der Nichterfüllung ihrer Beschäftigungspflicht neu geordnet worden ist. Die wesentliche Neuerung dieses Gesetzes gegenüber dem vordem geltenden Schwerbeschädigtengesetz in der Fassung vom 14. August 1961 (BGBl. I S. 1233) lag darin, daß der vom Gesetz geschützte Personenkreis über den bisher in erster Linie begünstigten Kreis der Kriegs- und Arbeitsopfer (kausaler Beschädigtenbegriff) hinaus auf alle Schwerbehinderten, unabhängig von Art und Ursache ihrer Behinderung (finaler Behindertenbegriff), ausgedehnt worden ist. Diese Erweiterung wirkt sich auch dort erheblich aus, wo die Vorschriften des Schwerbehindertengesetzes sich nicht wesentlich von denen des Schwerbeschädigtengesetzes unterscheiden.

Schon nach dem Schwerbeschädigtengesetz hatten private Arbeitgeber, wenn sie über mehr als 15 Arbeitsplätze verfügten, auf wenigstens 6 vom Hundert ihrer Arbeitsplätze Schwerbeschädigte zu beschäftigen (§ 3 Abs. 1). Diese Verpflichtung war allerdings durch die Zweite Verordnung zur Durchführung des Schwerbeschädigtengesetzes in der Fassung vom 27. Dezember 1955 (BGBl. I S. 892) für zahlreiche Betriebsarten gemildert worden, als sich alsbald nach dem Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 1953 zeigte, daß die Zahl der Pflichtplätze die der berechtigten Schwerbeschädigten weit übertraf (Becker, Schwerbeschädigtengesetz, Kommentar, 2. Aufl., 1962, S. 112 ff.; Wilrodt/Neumann, Schwerbehindertengesetz, 4. Aufl., 1976, Einleitung Rdnr. 25).

Weitere im Schwerbeschädigtengesetz enthaltene Vorschriften hatten in der Regel zur Folge, daß Arbeitgeber, die ihrer Beschäftigungspflicht nicht nachkommen konnten, dann keine Ausgleichsabgabe zu zahlen hatten, wenn die Zahl der Schwerbehinderten hinter der Zahl der festgesetzten Pflichtplätze zurück blieb. So war das Landesarbeitsamt nach dem Schwerbeschädigtengesetz auch im Einzelfall berechtigt, den Pflichtsatz herabzusetzen, vor allem dann, wenn das Arbeitsamt dem Betrieb keine Schwerbeschädigten zuweisen konnte (§ 3 Abs. 5). Insbesondere aber konnte die Ausgleichsabgabe herabgesetzt oder erlassen werden, wenn der Arbeitgeber trotz eigener Bemühungen der Pflicht zur Beschäftigung Schwerbeschädigter nicht nachkommen und das Arbeitsamt ihm Schwerbeschädigte nicht nachweisen konnte (§ 9 Abs. 3).

Angesichts solcher Regelungen führte weder die Belastung von Arbeitgebern durch die Entrichtung der Ausgleichsabgabe noch das Aufkommen dieser Abgabe unter der Geltung des Schwerbeschädigtengesetzes zu Problemen, wie sie den Vorlagen des Verwaltungsgerichts zugrunde liegen. Obschon in den Jahren seit 1967 bis zum Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes jeweils weit mehr als ein Drittel aller Pflichtplätze nicht mit Schwerbeschädigten besetzt war, führte vornehmlich der Erlaß der Ausgleichsabgabe nach § 9 Abs. 3 des Schwerbeschädigtengesetzes dazu, daß das tatsächliche Aufkommen der Ausgleichsabgabe jährlich durchschnittlich nur zwischen 10 und 12 Mio DM lag (vgl. BTDrucks. 7/656, S. 22 und 24). Dem entsprach es, daß der Verwendung dieser Abgabe, die vornehmlich für Zwecke der Arbeits- und Berufsförderung für Schwerbeschädigte eingesetzt werden sollte (§ 9 Abs. 5), bei weitem nicht die Bedeutung zukam, die sie später unter der Geltung des Schwerbehindertengesetzes gewann.

2. Das Schwerbehindertengesetz kennt keine Möglichkeit zur individuellen Herabsetzung der Pflichtplatzquote und der Ausgleichsabgabe für die Arbeitgeber, die ohne ihr Verschulden die Pflichtquote nicht erfüllen können. Allerdings schien es dem Gesetzgeber bei der erstmaligen Festsetzung der Pflichtquote geboten, die Erhebung der Ausgleichsabgabe bis zur ersten Arbeitsplatzzählung auszusetzen, um das Risiko einer zu geringen Festsetzung der Pflichtplätze einerseits und eines zu großen Überhangs an Pflichtplätzen mit der Folge einer ungerechten Belastung der Arbeitgeber andererseits zu vermeiden. Aufgrund der danach erwarteten sicheren Unterlagen sollte durch Rechtsverordnung ein angemessener Pflichtsatz anhand der Zahl der unterzubringenden Schwerbehinderten festgesetzt werden (vgl. BTDrucks. 7/656 zu Art. II § 6, S. 41). Infolge dieser Überlegung wurde durch Art. III § 6 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts die Zahlung der Ausgleichsabgabe für das Jahr 1974 ausgesetzt und die Bundesregierung durch § 4 Abs. 2 SchwbG ermächtigt, den Pflichtsatz nach dem jeweiligen Bedarf auf höchstens 10 vom Hundert zu erhöhen oder bis auf 4 vom Hundert herabzusetzen. Die im Gesetzgebungsverfahren ausgedrückte Erwartung, man könne schon bis Ende 1974 ein genaueres Bild über die erforderliche Höhe der Pflichtplatzquote erhalten, erfüllte sich jedoch nicht. Allein der Umstand, daß die Arbeitgeber nach § 10 Abs. 3 SchwbG erst bis zum 31. März des jeweiligen nachfolgenden Jahres dem zuständigen Arbeitsamt die Zahl ihrer Arbeitsplätze und der beschäftigten Schwerbehinderten anzuzeigen haben, führte dazu, daß erst Mitte 1975 erste, noch nicht vollständige Zahlen vorlagen. Sichere Unterlagen, mit denen der Gesetzgeber schon für 1975 gerechnet hatte und die Anlaß gegeben hätten, nach der Ermächtigung des § 4 Abs. 2 SchwbG die Pflichtplatzquote abweichend von § 4 Abs. 1 SchwbG festzusetzen, gab es noch nicht. Die zur Veränderung der Pflichtplatzquote ermächtigte Bundesregierung konnte unter solchen Umständen jedenfalls zunächst keine angemessene Pflichtplatzquote festsetzen. Auch im Frühjahr 1978, als die Vorlagebeschlüsse ergingen, war die Entwicklung, die sich nach dem Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes ergab, nur in Ansätzen erkennbar.

Allerdings stand zu diesem Zeitpunkt nach den im März 1977 veröffentlichten Zahlen fest, daß jedenfalls im Oktober 1975, also gegen Ende des Jahres, in dem zum ersten Male bei nicht besetzten Pflichtplätzen eine Ausgleichsabgabe zu entrichten war, nur 3,8 vom Hundert anstatt der vorgeschriebenen 6 vom Hundert Pflichtplätze besetzt waren. Die Zahl arbeitsloser Schwerbehinderter betrug zu diesem Zeitpunkt 24 325. Anders als das Bundesverfassungsgericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung über die Vorlagen konnte das vorlegende Gericht aber die Entwicklung nach 1975 noch nicht berücksichtigen, die Schlüsse auf die Zuverlässigkeit der gesetzgeberischen Prognose zur Höhe der erforderlichen Pflichtplatzquote und darüber ermöglichte, ob deren Aufrechterhaltung verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt.

Im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ließ sich aber schon absehen, daß die Ausgleichsabgabe seit Anfang 1975 - gemessen an den Zeiträumen davor - ein erheblich höheres Aufkommen hatte und haben werde. Die Regierungsvorlage zum Entwurf des Schwerbehindertengesetzes hatte das Aufkommen an Ausgleichsabgabe von den privaten Arbeitgebern auf jährlich nur 120 Mio DM geschätzt (BTDrucks. 7/656, S. 22). Tatsächlich kamen im Jahr 1976, in dem die Zahlung der Abgabe für 1975 fällig wurde, bereits insgesamt 379 Mio DM auf, ein Betrag, der sich zunächst noch steigerte. Später hatte er mit der stets steigenden Besetzung von Pflichtplätzen eine fallende Tendenz, erbrachte aber bis heute ein Vielfaches des Aufkommens der Ausgleichsabgabe nach dem Schwerbeschädigtengesetz. Trotz der seit 1979 hohen Inanspruchnahme der gesetzlichen Pflichtplatzquote liegt das Aufkommen noch um das Doppelte über dem vom Gesetzgeber des Schwerbehindertengesetzes geschätzten Jahresbetrag.

Die Probleme der Verwendung dieses hohen Betrages, die primär Anlaß zu den Vorlagen des Verwaltungsgerichts gewesen sind, haben ihre Ursachen vor allem in der plötzlichen Steigerung des Aufkommens nach dem Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes. Die Verwendung der Ausgleichsabgabe erfolgte im Zeitpunkt der richterlichen Vorlagen noch nach den Richtlinien, die unmittelbar auf den gesetzlichen Bestimmungen des § 8 Abs. 3 und des § 28 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 3 SchwbG beruhten. Allerdings hatte der Gesetzgeber zu diesem Zeitpunkt mit dem Achten Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes vom 14. Juni 1976 (BGBl. I S. 1481) in § 8 Abs. 3 Satz 3 SchwbG eine Ermächtigung für die Bundesregierung eingefügt, nähere Vorschriften über die Verwendung der Ausgleichsabgabe zu erlassen. Er hatte damit zu erkennen gegeben, daß er angesichts des gesteigerten Aufkommens der Ausgleichsabgabe eine rechtliche Normierung ihrer Verwendung für erforderlich hielt.

Später, nach dem Ergehen der Vorlagen des Verwaltungsgerichts, wurde dann die Zweite Verordnung zur Durchführung des Schwerbehindertengesetzes vom 8. August 1978 erlassen. Sie traf Regelungen über die Ausgleichsabgabe, die an die tatsächlich schon vorher geübte Verwendung anschlossen, an welche sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Vorlagen knüpfen. Nach § 1 Abs. 1 SchwbAV sind die Mittel der Ausgleichsabgabe zu verwenden für

wobei nach Abs. 2 die Mittel vorrangig zur Förderung nach Abs. 1 Nr. 1 und 2 einzusetzen sind.

Die gesetzliche Festlegung der Pflichtplatzquote in § 4 Abs. 1 SchwbG mit 6 vom Hundert der Arbeitsplätze ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Prüfungsmaßstab für die von den Vorlagebeschlüssen aufgeworfenen Fragen, ob § 4 Abs. 1 SchwbG eine verfassungswidrige Überhöhung der Pflichtplatzquote normiert, ist für den Regelfall, in dem Arbeitgeber im gewerblichen Bereich durch die Einstellungspflicht betroffen sind, Art. 12 Abs. 1 GG. Die in der vorgelegten Regelung normierte Einstellungsverpflichtung der Arbeitgeber liegt zwar außerhalb ihrer eigentlichen Berufsausübung; indessen steht sie im inneren Zusammenhang mit dem Beruf und stellt sich damit als eine Regelung dar, die Rückwirkung auf die Berufsausübung hat (vgl. BVerfGE 22, 380 [384]).

Soweit private Arbeitgeber, bei denen der Zusammenhang mit einer Berufsausübung fehlt - etwa gemeinnützige Einrichtungen oder Sportvereine - verpflichtet sind, Arbeitsplätze für Schwerbehinderte zur Verfügung zu stellen, ist verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab Art. 2 Abs. 1 GG. Dieser stellt jedoch hinsichtlich der hier in Betracht kommenden Fragen an den Gesetzgeber keine strengeren Anforderungen als Art. 12 Abs. 1 GG, so daß es einer gesonderten Prüfung anhand dieses Maßstabes nicht bedarf.

Als Berufsausübungsregelung ist die Norm des § 4 Abs. 1 SchwbG bedenkenfrei, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt erscheint, die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und die Beschränkung den Betroffenen zumutbar ist (vgl. BVerfGE 46, 120 [145] m.w.N.; 54, 224 [236]).

2. Grundsätzlich liegt es in der Gestaltungsfreiheit des nach Art. 74 Nr. 7 und 10 GG für die Schwerbehindertenfürsorge zuständigen Gesetzgebers, Arbeitgeber zur Einstellung von Schwerbehinderten zu verpflichten. Das gleiche gilt für die Regelungen, mit denen der Gesetzgeber zur Durchsetzung seiner Ziele eine Ausgleichsabgabe als Ersatz für eine nicht erfüllte Einstellungsverpflichtung der Arbeitgeber einführt. Beide Regelungen sind ihrem Grunde nach geeignete und erforderliche Maßnahmen, die eine Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen. Das ist in diesem Verfahren auch von keiner Seite in Frage gestellt worden.

Die Verpflichtung der Arbeitgeber zur Einstellung von Schwerbehinderten auf 6 vom Hundert ihrer Arbeitsplätze und die ihnen bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung auferlegte Ausgleichsabgabe von 100 DM monatlich für den nicht besetzten Pflichtplatz konnten vom Gesetzgeber aber auch der Höhe nach als geeignet und erforderlich angesehen werden, den angestrebten Zweck zu erreichen. Hinsichtlich der Festsetzung der Pflichtplatzquote war der Gesetzgeber auf eine Prognose angewiesen. Bei dieser ist er offensichtlich davon ausgegangen, daß die von der Pflichtplatzquote erfaßten Arbeitsplätze erforderlich sein würden, um für alle Schwerbehinderten im Sinne des § 1 SchwbG, die berufstätig sein wollen, einen Arbeitsplatz bereitzustellen.

Prognosen enthalten stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil, dessen Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung Prognosen in jeweiliger Abhängigkeit von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs nach differenzierten Maßstäben nachgeprüft, die von einer Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (BVerfGE 50, 290 [332 f.]).

Für die Überprüfung der Regelung des Schwerbehindertengesetzes über die Höhe der Pflichtplatzquote scheidet der Maßstab einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle aus (vgl. BVerfGE 50, 290 [333]). Ob das Bundesverfassungsgericht sich auf eine bloße Evidenzkontrolle zu beschränken hätte, ist nicht zu entscheiden, denn die Prognose des Gesetzgebers war vertretbar. Der Maßstab der Vertretbarkeit fordert, daß der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert. Er muß die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können. Nach diesem Maßstab ist die Festsetzung einer Pflichtplatzquote von 6 vom Hundert hinnehmbar.

Statistisches Material darüber, wie groß die Zahl der Schwerbehinderten beim Übergang zum finalen Behindertenbegriff sein würde, lag nicht vor und war innerhalb vertretbarer Zeiträume auch nicht zu beschaffen. Auch ohne solches statistisches Material ist einsichtig, daß der Übergang von einem nach kausalen Gesichtspunkten bestimmten Schutz der Schwerbeschädigten durch das Schwerbeschädigtengesetz des Jahres 1953 zu einem final orientierten Schutz der Schwerbehinderten eine erhebliche Steigerung der Pflichtplatzquote erfordern würde.

Es war deswegen vertretbar, wenn der Gesetzgeber die nach dem Schwerbeschädigtengesetz geltende sechsprozentige Pflichtplatzquote im Ergebnis beibehalten hat. Ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfs zum Schwerbehindertengesetz (vgl. BTDrucks. 7/656, S. 24), ist er von den Zahlen der tatsächlich besetzten Pflichtplätze ausgegangen und hat Überlegungen darüber angestellt, wie sich die Einführung des finalen Behindertenbegriffs auf die Zahl der erforderlichen Arbeitsplätze in Zukunft auswirken könne.

Soweit der Gesetzgeber dabei die Erfahrungen berücksichtigt hat, die in Berlin (West) mit einem final bestimmten Schwerbehindertenbegriff gemacht wurden, ist das als sachgerecht zu betrachten. Es ist auch nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber sich an Schätzungen der sachkundigen Hauptfürsorgestellen der Länder orientiert hat. Ferner konnte er bei seinen Schätzungen die günstigeren Voraussetzungen für die Gleichstellung Behinderter und für die Mehrfachanrechnung berücksichtigen, wie das in der Regierungsvorlage ausgeführt ist (vgl. BTDrucks. 7/656, S. 24).

Entgegen der von den Klägern der Ausgangsverfahren geäußerten Auffassung ist auch nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber für die Festsetzung der Pflichtquote von einer Vermittlungsreserve, die er mit 12,5% des geschätzten Platzbedarfs angenommen hat, ausgegangen ist. Die Unterschiede der Verhältnisse in den einzelnen Regionen und Branchen und auch die Besonderheit, daß Schwerbehinderte wegen ihres Leidens und der oft damit zusammenhängenden geringeren Berufsqualifikation schwerer als andere Arbeitnehmer zu vermitteln sind, mußten sich auf die Zahl der vorzusehenden Pflichtplätze erhöhend auswirken. Sie konnten daher dem Gesetzgeber Anlaß geben, eine Vermittlungsreserve einzuplanen. Das bleibt auch dann unbedenklich, wenn durch die Berücksichtigung einer solchen Vermittlungsreserve von vornherein feststand, daß es angesichts der vorhandenen Zahl vermittlungsfähiger Schwerbehinderter nicht allen Arbeitgebern möglich sein würde, alle ausgewiesenen Pflichtplätze zu besetzen.

Diese Umstände und die noch zu erörternde spätere Entwicklung zeigen, daß die Festsetzung der Pflichtplatzquote von 6 vom Hundert den tatsächlichen Erfordernissen entsprach, die sich aus dem Schwerbehindertengesetz ergaben. Daher kann das Bundesverfassungsgericht der Prognose des Gesetzgebers nicht entgegentreten, auch wenn sich die rechnerischen Voraussetzungen, so wie sie sich aus der Regierungsvorlage zum Gesetz ergeben (vgl. BTDrucks. 7/656, S. 24), nicht nachvollziehen lassen.

3. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts ist auch die mit der vorgelegten Regelung verbundene Diskrepanz, die sich nach dem Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes zwischen der Zahl der durch § 4 Abs. 1 SchwbG in Anspruch genommenen Pflichtplätze und der für solche Arbeitsplätze zur Verfügung stehenden schwerbehinderten Arbeitnehmer ergab, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Allerdings war diese Diskrepanz im Jahr 1975 beträchtlich. Bei deren Beurteilung ist zwar nicht allein davon auszugehen, daß nach den Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit im Oktober 1975 nur 3,8% statt der vom Gesetz in Höhe von 6 vom Hundert vorgesehenen Pflichtplätze besetzt waren. Zu berücksichtigen ist auch, daß zu diesem Zeitpunkt schon annähernd 25 000 Schwerbehinderte arbeitslos waren und daß der Gesetzgeber wegen der Schwierigkeiten bei der Vermittlung Schwerbehinderter eine Vermittlungsreserve von 12,5% in Anspruch nehmen konnte. Selbst dann ergibt sich jedoch, daß nur etwa 4,4% der Arbeitsplätze besetzbar oder mit zutreffenden Erwägungen für Schwerbehinderte bereitgestellt waren. Bezogen auf die gesetzliche Regelung, standen damit mehr als 25% aller durch das Gesetz in Anspruch genommenen Pflichtplätze keine vermittlungsfähigen Schwerbehinderten und auch kein benötigter Reservebedarf gegenüber. Allein für diese Pflichtplätze schuldeten die Arbeitgeber eine Ausgleichsabgabe von annähernd 400 Mio DM.

Indessen kann diese für das Jahr, das auf das Inkrafttreten des Gesetzes folgte, festgestellte überhöhte Inanspruchnahme von Pflichtplätzen nicht dazu führen, daß der Gesetzgeber oder die von ihm nach § 4 Abs. 2 SchwbG ermächtigte Bundesregierung verpflichtet gewesen wäre, die Pflichtplatzquote alsbald zu senken.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar wiederholt ausgesprochen, daß es dem Gesetzgeber aufgegeben ist, einer etwaigen Fehlprognose nach Erkenntnis über die tatsächliche Entwicklung durch Aufhebung oder Änderung gesetzlicher Maßnahmen zu begegnen (vgl. BVerfGE 25, 1 [13]; 50, 290 [335]). In solchen Fällen ist aber dem Gesetzgeber eine hinreichende Frist zuzubilligen, in der er die Möglichkeit hat, sich Gewißheit über die Entwicklung und damit über die Richtigkeit seiner Prognose zu verschaffen. Ob das auch für Fälle gelten kann, in denen sich schon alsbald nach Inkrafttreten des Gesetzes die Fehlerhaftigkeit der Prognose evident ergibt, kann offenbleiben. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

Zwar läßt sich, wie ausgeführt, für das erste Jahr, in dem die Arbeitgeber bei Nichterfüllung ihrer Einstellungsverpflichtung zur Entrichtung der Ausgleichsabgabe verpflichtet waren, ein erhebliches Mißverhältnis zwischen ihrer Verpflichtung und der Möglichkeit, diese zu erfüllen, feststellen. Indessen konnte beim Inkrafttreten des Gesetzes nicht damit gerechnet werden, daß die Zahl der in Anspruch genommenen Pflichtplätze und die Zahl der für sie in Betracht kommenden Schwerbehinderten schon alsbald in hinreichender Übereinstimmung miteinander stehen würden. Beim Übergang vom kausalen zum finalen Behindertenbegriff bedurfte es vielmehr ersichtlich einiger Zeit, um denjenigen Personenkreis, der durch das Gesetz nunmehr begünstigt werden sollte, mit den Möglichkeiten des Gesetzes bekanntzumachen. Zum anderen konnten Berechtigte eine Anerkennung als Schwerbehinderte, die dazu führte, daß sie einen nach § 4 Abs. 1 SchwbG anrechenbaren Arbeitsplatz besetzten, erst in einem in § 3 SchwbG geregelten Verfahren erreichen. Die Durchführung eines solchen Anerkennungsverfahrens aber ist mit einigem Zeitaufwand verbunden.

Bis Ende des Jahres 1975 waren schon über eine halbe Million Anträge auf Anerkennung der Schwerbehinderteneigenschaft gestellt. Dabei werden viele solcher Anträge der Erlangung anderer Vergünstigungen gegolten haben, die in keinem Zusammenhang mit dem Bestreben standen, als anerkannte Schwerbehinderte einen geschützten Arbeitsplatz zu erlangen. Jedenfalls konnte der Gesetzgeber angesichts der Entwicklung damit rechnen, daß in den Jahren nach 1975 eine weit höhere Inanspruchnahme der Pflichtplätze eintreten würde.

Die von der Bundesregierung zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Statistiken zeigen, daß diese im Jahr 1975 begonnene Entwicklung in der Folgezeit anhielt und sich sogar verstärkte. Schon im Jahr 1976 hat sich die Zahl der Anträge auf Anerkennung als Schwerbehinderter der Millionengrenze genähert, die sie im Jahr 1977 bereits überstieg. Der demgegenüber sehr viel langsamere Anstieg der Zahl der Schwerbehinderten, die Pflichtplätze einnahmen und die sich als Arbeitslose um Vermittlung bemühten, machte allerdings gleichzeitig deutlich, wie wenig aussagekräftig die stetig steigende Zahl von Anträgen nach § 3 SchwbG für die Feststellung des Bedarfs an Arbeitsplätzen war.

Wichtiger für die Beurteilung der Frage, ob und wann der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der Bereinigung einer Fehlprognose gehalten war, die Pflichtplatzquote herabzusetzen, ist aber die Entwicklung der Zahl tatsächlich Beschäftigter und der arbeitslosen Schwerbehinderten in den Jahren nach 1975. Auch diese Zahlen ließen schon alsbald eine ähnlich steigende Tendenz erkennen. Allerdings unterschritt die Besetzung der ausgewiesenen Pflichtplätze in den Jahren 1976 mit 4,1% und 1977 mit 4,5% noch deutlich den vom Gesetzgeber mit 6 vom Hundert festgelegten Pflichtsatz. In diesen Jahren war indessen die Zahl der arbeitslosen Schwerbehinderten auf 46 000 gewachsen. Da auch für diese Jahre die Vermittlungsreserve notwendig war, schien es schon damals wahrscheinlich, daß der Zeitpunkt, der die volle Inanspruchnahme der Pflichtplatzquote erforderlich machen würde, nahe bevorstand. Spätestens nach Bekanntwerden der statistischen Ergebnisse für das Jahr 1979 bestätigte die bis dahin verlaufene Entwicklung die Richtigkeit der Prognose des Gesetzgebers.

Nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist die Frage, ob und inwieweit die auch in diesem Verfahren kritisierten Bewertungsmaßstäbe für die Ermittlung der Schwerbehinderteneigenschaft geeignet sind, vornehmlich diejenigen Schwerbehinderten zu fördern, die auf eine berufliche Eingliederung angewiesen sind. Auch ist in diesem Verfahren nicht darüber zu entscheiden, ob es angezeigt gewesen wäre, wenn der vom Gesetzgeber nach § 4 Abs. 2 SchwbG ermächtigte Verordnungsgeber für die Zeiträume, in denen erhebliche Diskrepanzen zwischen dem Bedarf und der Pflichtplatzquote bestanden haben, jedenfalls vorübergehend die nach § 4 Abs. 1 SchwbG geltende Pflichtplatzquote herabgesetzt hätte. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Gesetzgebers, dies zu tun, bestand, wie ausgeführt, nicht.

Angesichts der Besonderheit der Ausgleichsabgabe, die als Ersatz für eine von den Arbeitgebern zu erbringende Naturalleistung ausgestaltet ist, sind auch die Regelungen der §§ 8 und 28 SchwbG, soweit sie die Verwendung dieser Abgabe regeln, und die Auslegung dieser Normen, die zu der bisherigen tatsächlichen Verwendung geführt hat, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Hinsichtlich des tatsächlichen Einsatzes des Aufkommens der Ausgleichsabgabe ist nach den Ergebnissen der mündlichen Verhandlung davon auszugehen, daß sie mit Schwerpunkt für die Finanzierung von Werkstätten für Schwerbehinderte und der mit ihnen in Verbindung stehenden Wohnanlagen verwendet worden ist. Die vom Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung dem Gericht vorgelegten Unterlagen weisen aus, daß das Aufkommen der Abgabe bisher insgesamt in Höhe von 52% der institutionellen Hilfe (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwbAV) zugeflossen ist. Auch die Bundesländer haben ihren Anteil an der Abgabe nicht vorrangig für die Förderung des Angebots an Arbeits- und Ausbildungsplätzen (§ 1 Abs. 2 SchwbAV), sondern zur Finanzierung von Werkstätten für Behinderte eingesetzt. Außerdem ist von den Ländern für die nachgehende Hilfe mit 11% ein namhafter Teil der Ausgleichsabgabe bestimmt und in diesem Rahmen überwiegend für die Hilfe zur Beschaffung und Erhaltung behindertengerechter Wohnungen (§ 8 SchwbAV) eingesetzt worden.

Mit dem vorlegenden Gericht ist davon auszugehen, daß diese Leistungen den abgabepflichtigen Arbeitgebern jedenfalls nicht unmittelbar zugute kommen. Das ergibt sich hinsichtlich der Ausgaben für die Finanzierung der Werkstätten für Behinderte daraus, daß die Zahl derjenigen in den Werkstätten beschäftigten Behinderten, die überhaupt für einen späteren Einsatz auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in Betracht kommen, nur sehr gering sein dürfte.

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der vorgelegten Normen und der aufgrund dieser Vorschriften erfolgten Verwendung der Ausgleichsabgabe ist es nicht entscheidend, daß das Aufkommen dieser Abgabe den Arbeitgebern teils unmittelbar, teils aber allenfalls nur mittelbar zugute kommt.

2. Bei der Ausgleichsabgabe handelt es sich nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung und ihrem materiellen Gehalt um eine Sonderabgabe. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts ist sie schon deswegen keine Steuer, weil ihr Aufkommen zweckgebunden verwaltet wird und keinem "öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen" zufällt. Auch wird durch diese Abgabe eine homogene Gruppe, nämlich die der Arbeitgeber, die durch eine gemeinsame Interessenlage verbunden ist und von der Allgemeinheit und anderen Gruppen zuverlässig abgrenzbar ist, belastet. Insofern entspricht die Ausgleichsabgabe den materiellen Anforderungen, die verfassungsrechtlich an eine zulässige Abgabe gestellt werden (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - zur Berufsausbildungsabgabe, NJW 1981, S. 329 [330 f.] = BVerfGE 55, 276).

Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Einführung einer solchen nichtsteuerlichen Sonderabgabe sowie zur Regelung ihrer Verwendung ergibt sich aus seiner allgemeinen Sachzuständigkeit nach Art. 73 ff. GG (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts, a.a.O., NJW 1981, S. 329 [330] m.w.N.), wobei die Zuständigkeit hier aus Art. 74 Nr. 7 und 10 GG folgt, da die Regelungen des Schwerbehindertengesetzes der öffentlichen Fürsorge und teilweise auch der Versorgung von Kriegsbeschädigten dienen.

3. Soweit der Gesetzgeber im Rahmen dieser Kompetenz die Ausgleichsabgabe einführte, hatte er innerhalb der ihm durch das Grundgesetz gezogenen Grenzen frei über die Ausgestaltung dieser Abgabe im einzelnen zu entscheiden, ohne dazu einer weiteren als seiner allgemeinen demokratischen Legitimation zu bedürfen (vgl. BVerfGE 50, 290 [337]).

a) Die von der Verfassung gezogenen Grenzen werden nicht schon deshalb überschritten, weil die Ausgleichsabgabe nicht in jeder Hinsicht den Anforderungen entspricht, die in dem o.a. Urteil des Bundesverfassungsgerichts (NJW 1981, S. 329 [330 ff.]) als Voraussetzungen für die Einführung von Sonderabgaben erörtert werden.

Soweit dieses Urteil eine Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Abgabezweck für erforderlich hält, der eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit den außersteuerlichen Abgaben zu finanzierenden Aufgabe entspringen müsse (a.a.O., NJW 1981, S. 329 [332]) und verlangt, das Aufkommen einer Abgabe sei im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen "gruppennützig" zu verwenden (a.a.O., NJW 1981, S. 329 [332]), betreffen diese Anforderungen ersichtlich nur solche Abgaben, bei denen - wie es in der Mehrzahl der Fall sein dürfte - das Aufkommen zumindest primär zur Finanzierung vom Gesetz bestimmter Zwecke dient.

Bei Abgaben jedoch, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlaß zu ihrer Einführung gab, können solche Maßstäbe nicht uneingeschränkt gelten.

Um eine solche Abgabe handelt es sich bei der Ausgleichsabgabe. Diese soll die Arbeitgeber anhalten, Schwerbehinderte einzustellen (Antriebsfunktion). Ferner sollen die Belastungen zwischen denjenigen Arbeitgebern, die dieser Verpflichtung genügen, und denjenigen, die diese Verpflichtung - aus welchen Gründen auch immer - nicht erfüllen, ausgeglichen werden (Ausgleichsfunktion). Diese speziell der Ausgleichsabgabe zukommenden Funktionen, die sie von den Abgaben deutlich unterscheidet, die das o.a. Urteil zur Berufsausbildung betraf, waren nicht nur Anlaß zur Einführung der Ausgleichsabgabe gewesen (vgl. BTDrucks. 7/656, S. 20, II, 1), sondern haben auch heute ihre prägende Bedeutung nicht verloren.

Die Notwendigkeit des Fortbestandes der Antriebsfunktion wird vielfach damit begründet, daß die Zahl der arbeitslosen Schwerbehinderten in den letzten Jahren ständig angestiegen sei und inzwischen bei über 80 000 liege. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß die oft schwierige Vermittlungsmöglichkeit bei Schwerbehinderten, vor allem aber die unterschiedlichen Verhältnisse in den verschiedenen Branchen und Regionen es vielen Arbeitgebern, die ihre Pflichtplatzquote nicht erfüllt haben, schwierig oder unmöglich machen, Schwerbehinderte zu beschäftigen. Gleichwohl behält die Antriebsfunktion schon deswegen ihre Bedeutung für die Eingliederung Schwerbehinderter, weil sie auch dahin wirkt, daß Arbeitgeber durch die Pflicht zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe bei Nichterfüllung ihrer Beschäftigungsquote angehalten werden, bei ihnen beschäftigten Schwerbehinderten auch in solchen Fällen nicht zu kündigen, in denen dies nach § 12 SchwbG zulässig wäre. Unbeschadet dessen rechtfertigt allein die Ausgleichsfunktion die Abgabe auch in allen den Fällen, in denen mit ihrer Entrichtung kein Antriebseffekt verbunden sein kann, wenn Arbeitgeber Schwerbehinderte nicht einstellen, weil sie ihnen nicht nachgewiesen werden können. Insoweit wirkt die Abgabe in einer dem Gleichheitssatz entsprechenden Weise auf Ausgleich der den Arbeitgebern auferlegten Belastungen.

Nach allem sind bei der Beurteilung der Rechtfertigung der Ausgleichsabgabe die Antriebs- und Ausgleichsfunktion jedenfalls so bedeutsam, daß demgegenüber die Finanzierungsfunktion zurücktritt, die sich aus dem erheblichen Aufkommen der Abgabe ergab, zumal dieses wegen der inzwischen ständig gestiegenen Besetzung von Pflichtplätzen sinkt. Allerdings führt trotz hoher gegenwärtiger Inanspruchnahme der Pflichtplätze allein die Vermittlungsreserve, überdies die vielfache Fluktuation bei der Besetzung von Pflichtplätzen dazu, daß die Bedeutung, welche die Ausgleichsabgabe als Finanzierungsinstrument von Dauer erhalten hat, nicht außer Betracht bleiben kann. Wollte man aber die Ausgleichsabgabe deswegen, weil sie auch zu einem erheblichen Finanzaufkommen führt, voll den verfassungsrechtlichen Anforderungen für solche Sonderabgaben, die primär einer Finanzierung dienen, unterwerfen, würde das dem Gesetzgeber unmöglich machen, mit dieser Abgabe auf den von ihm für notwendig erachteten Antrieb und Ausgleich hinreichend einzuwirken. Möglicherweise wäre dann unter dem Gesichtspunkt mangelnder Sachnähe der Arbeitgeber zu den Aufgaben, die mit der Abgabe finanziert werden, und wegen fehlender "Gruppennützigkeit" solcher Finanzierungen eine Herabsetzung der Abgabe geboten, damit mit ihr nur noch solche Aufgaben finanziert werden können, bei denen diese Voraussetzungen gegeben sind. Indessen würde eine Herabsetzung der monatlich mit 100,- DM für jeden nicht mit einem Schwerbehinderten besetzten Pflichtarbeitsplatz erhobenen Ausgleichsabgabe die Antriebs- und Ausgleichsfunktion in einer der sachgerechten Zielsetzung des Gesetzgebers entgegenstehenden Weise schwächen, zumal der verpflichtete Arbeitgeber die Abgabenschuld steuerlich absetzen kann. Das kann jedoch verfassungsrechtlich nicht geboten sein. Daher kann es bei der Beurteilung dieser Abgabe auch offen bleiben, ob ihre Verwendung im vollen Umfang den Anforderungen entspricht, die an Sachnähe und gruppennützigen Einsatz von solchen Abgaben gestellt werden, die - anders als die Ausgleichsabgabe - primär für Finanzierungszwecke erhoben werden.

b) Endlich ist auch nicht ersichtlich, daß die Einführung der Ausgleichsabgabe und ihre Verwendung in anderer Hinsicht die vom Grundgesetz gezogenen Schranken überschreitet. Insbesondere wird durch sie der allgemeine Gleichheitssatz nicht verletzt. Zwar werden Arbeitgeber durch die Auferlegung einer Ausgleichsabgabe mehr belastet als andere Bevölkerungsgruppen gleicher Leistungsfähigkeit. Indessen ist diese andersartige Belastung sachgerecht, weil sie die Arbeitgeber als Ersatzleistung für eine ihnen primär obliegende Naturalleistungspflicht trifft, die ihrerseits dadurch gerechtfertigt ist, daß allein Arbeitgeber über die Möglichkeit verfügen, Schwerbehinderte in Arbeit und Beruf einzugliedern.