Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 52 Abs. 1 des Bremischen Schulverwaltungsgesetzes, wonach Schulleiter, die Lebenszeitbeamte sind, für die Dauer von acht Jahren bestellt werden, mit Bundesrecht vereinbar ist.

Die Verwaltung der Schulen hat der Gesetzgeber der Freien Hansestadt Bremen im Bremischen Schulverwaltungsgesetz - BremSchulVwG - vom 24. Juli 1978 (GBl. S. 167) geregelt. Das Gesetz ist am 1. August 1978 in Kraft getreten. Der 3. Abschnitt dieses Gesetzes (§§ 48 bis 55) enthält Bestimmungen über die Schulleitung. Nach § 52 Abs. 1 BremSchulVwG wird der Schulleiter - in Bremen von dem Senator für Bildung, in Bremerhaven vom Magistrat (§ 52 Abs. 3 BremSchulVwG) - für einen bestimmten Zeitraum bestellt. Die Vorschrift lautet:

Die Betrauung mit den Aufgaben eines Schulleiters hat für den Beamten, der in seinem bisherigen Amt verbleibt, finanziell zur Folge, daß er während der Wahrnehmung dieser Funktionen eine Zulage gemäß § 46 Abs. 2 BBesG in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt und dem Ortszuschlag der Besoldungsgruppe, der sein Amt zugeordnet ist, und dem Grundgehalt sowie dem Ortszuschlag der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes erhält. Diese Zulage ist regelmäßig erst dann ruhegehaltfähig, wenn die Funktionen des höherwertigen Amtes von dem Beamten ununterbrochen länger als 10 Jahre wahrgenommen werden (§ 46 Abs. 3 BBesG).

1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine Studiendirektorin, hatte sich bereits als Studienrätin um eine im Jahre 1976 von der Beklagten, der Freien Hansestadt Bremen, ausgeschriebene Stelle einer "Oberstudiendirektorin" erfolgreich beworben. Seit August 1976 ist sie mit der Leitung dieser Schule betraut. In rascher Folge wurde sie zur Oberstudienrätin und Studiendirektorin ernannt. Nach Inkrafttreten des Bremischen Schulverwaltungsgesetzes im Jahre 1978 übertrug der Senator für Bildung ihr für die Zeit vom 1. August 1978 bis zum 31. Juli 1986 "die Funktion einer Oberstudiendirektorin als Leiterin einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern".

Nach erfolglosem Vorverfahren hat sie im Rechtszuge vor den Verwaltungsgerichten Klage erhoben mit dem Antrag, die Befristung aufzuheben und sie zur Oberstudiendirektorin zu befördern.

2. Das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen hat das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 52 Abs. 1 BremSchulVwG mit §§ 18, 20 BBesG vereinbar ist.

a) Die Berufung der Klägerin des Ausgangsverfahrens sei abzuweisen, wenn die Vorlagefrage zu bejahen sei, weil in diesem Falle die angefochtene nachträgliche Befristung der Bestellung zur Schulleiterin rechtmäßig und eine Beförderung zur Oberstudiendirektorin nicht möglich sei.

b) Bei Ungültigkeit der Vorschrift sei der Berufung jedenfalls insoweit stattzugeben, als die Klägerin sich gegen die nachträgliche Befristung wende.

§ 52 Abs. 1 BremSchulVwG regele die Übertragung der Aufgaben des Schulleiters und schließe die Betrauung eines Beamten mit diesen Funktionen für die Dauer seines Beamtenverhältnisses aus. Das Amt eines Oberstudiendirektors könne danach nicht mehr verliehen werden. Diese Regelung sei nicht mit Bundesrecht vereinbar.

Nach § 18 BBesG seien die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen. Die Zuordnung erfolge nach Maßgabe des § 20 BBesG. Die Funktionen des Leiters einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern orden die Bundesbesoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, dem Amt eines Oberstudiendirektors und der Besoldungsgruppe A 16 zu. Damit sei bundesrechtlich der Amtsinhalt des statusrechtlichen Amtes eines Oberstudiendirektors, zu dem auch die Leitungsfunktion gehöre, bestimmt. Hierzu stehe § 52 Abs. 1 BremSchulVwG in Widerspruch.

Der Landesgesetzgeber dürfe grundsätzlich nicht von der bundesrechtlichen Regelung abweichen. In dem hier zu entscheidenden Falle ermögliche auch § 46 Abs. 1 BBesG keine Ausnahme. Die Vorschrift gehe davon aus, daß aufgrund besonderer landesrechtlicher Vorschriften ein höherwertiges Amt nicht im Wege der Beförderung erreicht werden könne; sie setze damit das Bestehen besonderer landesrechtlicher Vorschriften voraus. Ein über den Wortlaut hinausgehender Sinn dergestalt, daß sie eine uneingeschränkte Ermächtigung an die Länder enthalte, die Verleihung von in den Bundesbesoldungsordnungen A und B, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, aufgeführten Beförderungsämtern auszuschließen und diese damit für den Landesbereich abzuschaffen, könne der Vorschrift nicht beigelegt werden. Eine solche Auslegung des § 46 Abs. 1 BBesG lasse auch die Gesetzessystematik nicht zu. § 46 BBesG stehe im Zusammenhang mit den Regelungen anderer bundesrechtlicher Zulagen. Sein Regelungsgegenstand erschöpfe sich in der Bestimmung der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Zulage. Die Annahme, daß der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber eine derartige Ermächtigung im Rahmen der Regelung einer Zulage gewissermaßen versteckt erteilt habe, verbiete sich angesichts dessen, daß solche landesrechtlichen Regelungen zu einer einschneidenden und tiefgreifenden Umgestaltung des herkömmlichen beamtenrechtlichen Ämter- und Beförderungswesens führten. Die Materialien schließlich böten ebenfalls keinen Anhaltspunkt hierfür. Eine derartige Ermächtigung liefe zudem dem Ziel des Zweiten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes, das geltende Recht zu vereinfachen, zuwider.

Zu dem Vorlagebeschluß haben sich namens der Freien Hansestadt Bremen der Präsident des Senats, namens der Bundesregierung der Bundesminister des Innern, für die Bayerische Staatsregierung der Bayerische Ministerpräsident, für die Freie und Hansestadt Hamburg die Justizbehörde und für die Landesregierung von Niedersachsen der Niedersächsische Ministerpräsident geäußert. Außerdem hat der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts eine Äußerung des 2. Revisionssenats vorgelegt.

1. Der Präsident des Senats der Freien Hansestadt Bremen hält die in der Vorlage erhobenen rechtlichen Bedenken für unbegründet.

§ 52 Abs. 1 BremSchulVwG stehe nicht in Widerspruch zu den §§ 18, 20 BBesG. Die beanstandete Vorschrift enthalte keine besoldungsrechtliche Regelung. Die Funktion des Schulleiters werde keiner anderen als der im Bundesbesoldungsgesetz vorgesehenen sachlichen Bewertung unterzogen und auch nicht einem anderen Amt zugeordnet. Für die Zeit der Wahrnehmung der Aufgaben eines Schulleiters werde eine Funktionszulage (§ 46 BBesG) gezahlt, so daß eine funktionsgerechte Besoldung gewährleistet sei. Regelungsinhalt des § 52 Abs. 1 BremSchulVwG sei vielmehr, daß die Funktion eines Schulleiters nicht mehr auf Dauer übertragen werden könne und dementsprechend das Amt eines Schulleiters nicht mehr verliehen werde. Darin aber liege materiellrechtlich eine beamtenrechtliche Regelung, die hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit auch nicht an den in § 20 Abs. 3 BBesG genannten Ausnahmen gemessen werden könne. Das Bundesbesoldungsrecht gehe vielmehr in seinem § 46 BBesG grundsätzlich von der besoldungsrechtlichen Unbedenklichkeit einer die Funktionsübertragung gestattenden beamtenrechtlichen Vorschrift aus.

Die befristete Bestellung von Schulleitern habe in Bremen ihren historischen Ursprung im Schulrecht. Dieser falle in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Besoldungsrechts finde ihre Grenze dort, wo die Kulturhoheit der Länder berührt werde. Schließlich ziehe auch der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens dem Bund eine Schranke beim Gebrauchmachen von seiner Gesetzgebungszuständigkeit.

Die befristete Bestellung der Schulleiter widerspreche auch nicht dem Grundgesetz, insbesondere nicht den in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten hergebrachten Grundsätzen des Beamtentums. Das Lebenszeitprinzip als hergebrachter Grundsatz werde nicht verletzt, weil bereits eine ähnliche Regelung in den Zwanziger Jahren in Bremen gegolten habe. Jedenfalls aber sei § 52 BremSchulVwG als Ausnahme vom Grundsatz der lebenszeitigen Amtsübertragung durch ein besonderes öffentliches Interesse sachlich gerechtfertigt. Die mit dem Schulverwaltungsgesetz angestrebte demokratische Ausgestaltung der Schule mache diese zu einem Bereich verfassungsmäßig zulässiger örtlicher Demokratie. Dies wiederum fordere, daß die höchsten Funktionsträger in angemessenen Zeitabständen abgelöst werden könnten. Bei aller personellen Flexibilität in der Schulleitung werde eine ausreichende Kontinuität durch die Dauer der Amtsperiode, die in etwa einer Schülergeneration entspreche, sowie die Möglichkeit der Wiederbestellung des Schulleiters gewahrt.

2. Der Bundesminister des Innern hat in seiner Stellungnahme Bedenken erhoben und dazu ausgeführt:

Zwar gehe die bremische Regelung im Grundsatz von dem Regelungstyp "Beamtenverhältnis auf Lebenszeit" aus. Durch die Funktionsübertragung auf Zeit werde jedoch eine neuartige Mischform eingeführt, die dem Beamtenverhältnis fremd sei. Der Bundesgesetzgeber habe diese Rechtsform nicht zulassen wollen, wie sich auch aus der ausdrücklichen Erwähnung des Zeitbeamtenverhältnisses im Beamtenrechtsrahmengesetz ergebe. Die besondere Berücksichtigung eines Zeitelementes verändere das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit substantiell und gestalte es damit materiell zu einem Beamtenverhältnis sui generis.

Von diesen rahmenrechtlich vorgegebenen Gestaltungsformen gehe auch das Bundesbesoldungsrecht aus. Eine Besoldung aufgrund einer Funktion, die nicht zugleich auch nach § 18 BBesG einem bestimmten verleihbaren statusrechtlichen Amt zugeordnet sei, sei bundesbesoldungsrechtlich nicht vorgesehen. Desgleichen sei auch bei den bundesrechtlich geregelten Ämtern grundsätzlich nicht zugelassen, anstelle der Besoldung aus dem verleihbaren Amt lediglich eine befristete Zulage nach § 46 BBesG zu gewähren. Ein solches Verfahren greife in die abschließend getroffene Bewertungsentscheidung des Bundesbesoldungsgesetzgebers ein. Dieser habe für Leiter einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern das der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnete Amt eines Oberstudiendirektors eingerichtet. Werde dieses Amt nicht verliehen, wohl aber - über eine befristete Zulage - ein entsprechender Besoldungsbetrag gewährt, so verstoße dies gegen die nach §§ 18, 19, 20 BBesG vorgeschriebene funktionsgerechte Besoldung.

Diese Bedenken ließen sich auch nicht mit Blick auf § 46 BBesG entkräften. Die Vorschrift solle beamten- und landesbesoldungsrechtlichen Besonderheiten in einzelnen Ländern Rechnung tragen. Die Anwendung des § 46 BBesG setze voraus, daß die besondere landesrechtliche Rechtsvorschrift beamten- und verfassungsrechtlich zulässig sei. § 46 BBesG sei nicht eine Blankettnorm, die unter Umgehung einer an sich notwendigen Beförderung oder Übertragung eines statusrechtlichen Amtes auf Zeit eine Zulagengewährung auf Zeit über die Begrenzung des § 42 BBesG hinaus beliebig ermögliche.

Die in § 52 Abs. 1 BremSchulVwG vorgesehene befristete Schulleiterbestellung begegne auch im Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach Art. 33 Abs. 5 GG stehe dem Gesetzgeber grundsätzlich ein weiter Ermessensspielraum zu, um das Beamtenrecht den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Rechtsstaates und seiner Entwicklung anzupassen. Allerdings seien Abweichungen von einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums auf Ausnahmen zu beschränken, und eine das Hergebrachte durchbrechende Regelung müsse sich auf besondere Gründe stützen können, die sich entweder aus dem Funktionsgefüge des öffentlichen Dienstes überhaupt oder jedenfalls aus den spezifischen Bedürfnissen eines Teilbereichs der öffentlichen Verwaltung herleiten ließen. Ausnahmen vom Lebenszeitprinzip seien im Falle des sogenannten politischen Beamten und des kommunalen Wahlbeamten gemacht worden. Ob die Annahme, daß die Reform von Schule und Unterricht die Möglichkeit personeller Flexibilität in Leitungsfunktionen erfordere, eine ausreichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung in dem oben genannten Sinne enthalte, erscheine zweifelhaft.

3. Der Bayerische Ministerpräsident hat in seiner Stellungnahme die Auffassung vertreten, § 52 Abs. 1 BremSchulVwG sei mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar.

Die Übertragung einer höherwertigen Funktion auf Zeit begegne Bedenken im Blick auf das Lebenszeitprinzip als einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums. Stabilität, Gesetzestreue und ausgleichende Funktion in der Verwaltung als Zielvorstellung des Berufsbeamtentums erfordere eine Sicherung der persönlichen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Beamtenschaft. Das Lebenszeitprinzip ermögliche und bewahre die Eigenverantwortlichkeit des Beamten in Denk- und Verhaltensweise und fördere die Bereitschaft, durch fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung zur Funktionserfüllung des Berufsbeamtentums beizutragen und sich selbst als "Hüter der Legalität" zu begreifen.

Das Lebenszeitprinzip gewährleiste die Anstellung und die Übertragung der einzelnen Ämter einer Laufbahn auf Lebenszeit. Daraus folge zugleich aber auch, daß die Ämter einer Laufbahn - jedenfalls dann, wenn diese wie die Ämter der Schulleiter funktionsbezogen seien - verliehen werden müßten, weil im anderen Falle der Grundsatz der auf Lebenszeit angelegten Amtsübertragung unterlaufen werde.

Die Regelung des § 52 Abs. 1 SchulVwG durchbreche das Lebenszeitprinzip. Zwar blieben die jeweiligen Beamten nach wie vor Lebenszeitbeamte, weil die Übertragung des (niedrigeren) Amtes im statusrechtlichen Sinne unberührt bleibe. Von diesem Grundsatz, daß Amtsübertragungen auf Lebenszeit angelegt sein müßten, weiche der Gesetzgeber nicht nur dann ab, wenn er die Verleihung eines Amtes im statusrechtlichen Sinne auf Zeit zulasse, sondern auch dann, wenn er lediglich die höhere Funktion auf Zeit übertrage. Zwar könne in Ausnahmefällen das Lebenszeitprinzip durchbrochen werden, wenn hierfür ein besonderer sachlicher Grund bestehe und das Lebenszeitprinzip als Grundsatz unangetastet bleibe. Ob dies der Fall sei, sei im Blick auf die herkömmlichen Ausnahmen vom Lebenszeitprinzip und die dort erkennbaren Regelungsprinzipien festzustellen. Ein den bisherigen Ausnahmefällen vergleichbarer Sachverhalt liege aber beim Schulleiter nicht vor. Hier sei vielmehr der Regelsachverhalt gegeben.

4. Für die Freie und Hansestadt Hamburg hat die Justizbehörde in ihrer Stellungnahme auf die der bremischen vergleichbare hamburgische Regelung hingewiesen, die sie für vereinbar mit einfachem Bundes- und Verfassungsrecht hält.

5. Namens der Niedersächsischen Landesregierung hat der Niedersächsische Ministerpräsident sich dahin geäußert, hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG stünden der Bestellung von Schulleitern auf Zeit und ähnlichen Regelungen nicht schlechthin entgegen. Das Lebenszeitprinzip als hergebrachter und zu beachtender Grundsatz des Berufsbeamtentums finde nicht auf alle Beamtenverhältnisse in gleicher Weise Anwendung. Gesetzliche Ausnahmen seien bereits in der Weimarer Republik zulässig gewesen, sofern sie durch die Art der Aufgaben und die besondere Rechtsstellung veranlaßt gewesen seien. Besonderheiten dieser Art hätten zu abweichenden Regelungen im öffentlichen Schulwesen für das Amt des Schulleiters geführt, dessen Stellung von jeher vom Schulrecht mitgeprägt sei. Verschiedene Länder, wie Sachsen und Thüringen sowie die Hansestädte Bremen, Hamburg und Lübeck, hätten, zumeist allerdings auf einzelne Schularten beschränkt, die befristete Übertragung des Amtes auf den Schulleiter vorgesehen.

In Niedersachsen werde zwar grundsätzlich das Amt des Schulleiters im Wege der Beförderung übertragen. Für den Schulleiter der Orientierungsstufe und der Gesamtschule gelte jedoch die Regelung einer zeitlichen Begrenzung der Übertragung des Amtes auf neun Jahre. Die sachliche Rechtfertigung ergebe sich aus der Besonderheit der Durchführung von speziellen Reformvorhaben, wie sie die Orientierungsstufe und die Gesamtschule darstellten.

Die Bremische Regelung verstoße nicht gegen die §§ 3 und 5 BRRG. Das Beamtenrechtsrahmengesetz des Bundes habe den Ländern im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz einen Gestaltungsrahmen belassen, der ihnen Regelungen der hier zu verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Art erlaube. Der Grundsatz einer Verleihung von Beförderungsämtern auf Lebenszeit gelte nicht ausnahmslos. Im Schulbereich habe es zudem seit jeher Ausnahmen gegeben. Es sei nicht anzunehmen, daß durch das Beamtenrechtsrahmengesetz diese Entwicklung in den Ländern habe abgebrochen werden sollen.

Die zeitlich befristete Bestellung des Schulleiters sei auch nicht mit Vorschriften des Bundesbesoldungsrechts unvereinbar. Nach § 18 BBesG sei jede Funktion einem Amt und dieses wieder einer Besoldungsgruppe zuzuordnen. Die vom Schulleiter wahrgenommene Funktion sei entsprechend der Bundesbesoldungsordnung richtig bewertet und der Schulleiter erhalte eine Zulage nach § 46 BBesG. Daher könne der Vorwurf einer nicht bundesrechtskonformen besoldungsrechtlichen Bewertung der Funktion eines Schulleiters gegen den Bremischen Gesetzgeber nicht erhoben werden. Fraglich sei deshalb hier, ob die (dauernde oder nicht nur vorübergehende) Übertragung der Funktion eines Schulleiters auch die Übertragung des statusrechtlichen Amtes und damit die Gewährung eines unentziehbaren Anspruchs auf die Beibehaltung dieses Amtes erfordere. Diese Frage sei ersichtlich keine Frage des Besoldungsrechts, sondern des materiellen Beamtenrechts. Fragen des beamtenrechtlichen Status richteten sich nach den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder. Etwas anderes könne auch nicht aus § 18 BBesG herausgelesen werden, der bestimme, daß die Besoldung aus einer bestimmten Besoldungsgruppe von der Übertragung eines entsprechenden Amtes und diese wieder von der Übertragung einer entsprechenden Funktion abhängig sei. Unter welchen Voraussetzungen aber die Übertragung eines Amtes erfolgen könne oder erfolgen müsse, werde dort nicht geregelt. Die entsprechende beamtenrechtliche Regelung werde vielmehr vorausgesetzt. Es sei deshalb bereits im Ansatz verfehlt, wenn der Vorlagebeschluß prüfe, ob sich aus § 46 BBesG eine Ermächtigung an den Landesgesetzgeber ableiten lasse, von der Verleihung von Beförderungsämtern Ausnahmen zuzulassen. Überdies sei auch die Annahme irrig, der Besoldungsgesetzgeber habe die damals bestehenden Regelungen, den status quo, festschreiben wollen.

6. Der 2. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts führt in seiner Stellungnahme aus:

Die Besoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, sehe das (Beförderungs-)Amt eines Oberstudiendirektors als Leiter einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern vor und ordne es der Besoldungsgruppe A 16 zu. Eine davon abweichende landesbesoldungsrechtliche Regelung sei nach dem Bundesbesoldungsgesetz nicht möglich (§ 20 Abs. 3 BBesG).

Das einem Beamten im Wege der Beförderung übertragene Amt könne ihm grundsätzlich (Ausnahme: Rückstufung im Disziplinarverfahren) nicht mehr entzogen werden. Eine derartige Eingriffsmöglichkeit wäre geeignet, die Grundlage für die im Interesse der Allgemeinheit und des Staates zu fordernde stabile, gesetzestreue und unabhängige Verwaltung in Frage zu stellen und stünde im Widerspruch zum Grundsatz der Anstellung auf Lebenszeit, der nicht nur für die erstmalige Verleihung eines Amtes sondern auch für die Übertragung weiterer Ämter gelte.

Das Amt eines Oberstudiendirektors als des Leiters einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern gehöre zu den funktionsgebundenen statusrechtlichen Ämtern, bei denen das Amt nicht abstrakt, sondern nach der damit konkret verbundenen Funktion umschrieben werde, oder bei denen zu dem abstrakten Begriff eine funktionsbezogene Bezeichnung hinzutrete. Die bei der Eingliederung des Beamten in die Behördenorganisation und bei seiner tatsächlichen Verwendung erforderliche Übertragung eines abstrakt-funktionellen und eines konkret-funktionellen Amtes folge dem statusrechtlichen Amt; der Beamte habe grundsätzlich Anspruch auf die Übertragung eines seinem statusrechtlichen Amt entsprechenden funktionellen Amtes. Da einerseits eine Beförderung auf Zeit dem geltenden Recht fremd sei, andererseits gemäß § 52 Abs. 1 BremSchulVwG die weiterhin vorhandene Funktion eines Schulleiters in Bremen nur noch befristet übertragen werden könne, bedeute dies, daß das bundesbesoldungsrechtlich vorgesehene Amt eines Oberstudiendirektors als des Leiters einer beruflichen Schule mit mehr als 360 Schülern in Bremen nicht mehr verliehen werden könne.

§ 46 Abs. 1 BBesG gehe zwar davon aus, daß der Landesgesetzgeber - unter Beachtung höherrangigen Rechts - im Rahmen der ihm verbleibenden Gesetzgebungskompetenz im Beamtenrecht (Art. 75 Nr. 1 GG) in besonderen Einzel- und Ausnahmefällen bestimmen könne, daß die Funktion eines in der Besoldungsordnung ausgebrachten statusrechtlichen Amtes nur mit zeitlicher Begrenzung übertragen werden dürfe, um einen Wechsel des Dienstpostens, eine Personalfluktuation zu ermöglichen, und sehe eine Zulage für die Wahrnehmung der Funktionen eines höherwertigen Amtes vor. Es bestünden jedoch zumindest erhebliche Bedenken, ob der Landesgesetzgeber bei Erlaß des § 52 Abs. 1 BremSchulVwG die sich aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums ergebenden engen Grenzen für eine derartige Regelung eingehalten habe.

Die Übertragung der Funktion eines Schulleiters, so wie das Bremische Schulverwaltungsgesetz sie ausgestalte, habe ernennungsähnlichen Charakter. Diese Rechtskonstruktion führe dazu, den Grundsatz, daß ein einmal verliehenes Amt nicht mehr entzogen werden dürfe, ohne einen sachlichen Grund für eine möglicherweise zulässige, den Grundsatz im übrigen unangetastet lassende Abweichung zu unterlaufen. Die Leitungsfunktion des in die Schulorganisation eingegliederten Schulleiters allein, für den in der Besoldungsordnung A ein statusrechtliches, der Besoldungsgruppe A 16 zugeordnetes Amt ausgebracht sei, rechtfertige diese Regelung nicht. Angesichts der Vielzahl anderer Behördenleiter und ähnlicher Funktionen wäre eine Grenzziehung nicht mehr möglich.

7. Der Bevollmächtigte der Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich zu den Stellungnahmen geäußert und die Argumentation des Bundesministers des Innern und der Bayerischen Staatsregierung wiederholt und zusammengefaßt.

§ 52 Abs. 1 BremSchulVwG ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

1. Mit der in § 52 Abs. 1 BremSchulVwG getroffenen Bestimmung, Schulleiter für die Zeit von acht Jahren zu bestellen, hat der bremische Gesetzgeber eine Regelung im Bereich des Landesbeamtenrechts, nicht des Schulrechts, für dessen Regelung ihm ebenfalls die Gesetzgebungskompetenz zusteht, getroffen. Zwar ist die Vorschrift über die Bestellung der Schulleiter als Teil des Schulverwaltungsgesetzes im Zuge der Neuordnung des Schulwesens ergangen. Damit ist die Vorschrift aber nicht schon als eine solche des Schulrechts zu qualifizieren. Über die Zuordnung einer Norm zu einer Gesetzgebungsmaterie entscheiden weder der äußere Regelungszusammenhang noch der Wille des Gesetzgebers. Maßgebend ist allein der Gehalt der Regelung. So sind beispielsweise Bestimmungen schulorganisatorischer Art, die die Stellung der Schulleitung, etwa im Sinne einer mehr kollegialen oder mehr monokratischen Struktur, definieren und den ihr zukommenden Platz im inneren Aufbau der Schule beschreiben, solche des Schulrechts. Hingegen bewegt sich der Gesetzgeber auf dem Gebiet des Beamtenrechts, wenn er die dienstrechtliche Stellung des Schulleiters regelt (vgl. dazu JöR N. F. 1 [1951], S. 320), sei es auch, daß dieser Regelung im Rahmen seines schulpolitischen Konzepts ein bestimmter Stellenwert zukommt. Bei der Regelung des Landesbeamtenrechts aber hat der Landesgesetzgeber neben den verfassungsrechtlichen (Art. 33 Abs. 5 GG) auch die vom Bundesgesetzgeber in Ausübung seiner Kompetenz gemachten Vorgaben zu beachten (vgl. Art. 74 a, 75 Nr. 1 GG). Seine Regelungsbefugnis ist dadurch zwar eingeschränkt, aber keineswegs aufgehoben (vgl. etwa §§ 95 ff. BRRG).

2. Die Regelung des § 52 Abs. 1 BremSchulVwG, nach der - unter anderem - Schulleiter in der Freien Hansestadt Bremen für die Dauer von acht Jahren bestellt werden, betrifft deren dienstrechtliche Stellung und ist deshalb dem Beamtenrecht zuzurechnen. Sie besagt, daß dem Schulleiter nur noch die mit der Leitung der Schule verbundenen Aufgaben (das Amt im funktionellen Sinne) übertragen werden - allerdings durch einen ernennungsähnlichen Akt (§ 52 Abs. 4 Satz 2 BremSchulVwG), der eine gewisse Verfestigung der Rechtsposition des Beamten während der Dauer der Übertragung bewirkt. Eine Beförderung in das Amt eines Schulleiters im statusrechtlichen Sinne ist ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat auf der Grundlage seiner Kompetenz zur Regelung der Besoldung der Beamten (Art. 74 a GG) die Ämter der Schulleiter in der Bundesbesoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, ausgewiesen und damit die Rechtsstellung der Schulleiter bundesrechtlich für alle Länder verbindlich normiert. Demgegenüber bewirkt § 52 Abs. 1 BremSchulVwG die dauerhafte Entkoppelung des Amtes im statusrechtlichen und des Amtes im funktionellen Sinne im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Dies kommt im Ergebnis einer Abschaffung des bundesrechtlich zwingend vorgesehenen Amtes des Schulleiters im statusrechtlichen Sinne durch den bremischen Landesgesetzgeber gleich.

Die vom bremischen Gesetzgeber geschaffene Rechtslage läßt sich mit der zeitlich begrenzten Übertragung eines Amtes im Beamtenverhältnis auf Zeit nicht vergleichen. Hier handelt es sich um ein Beamtenverhältnis sui generis, das herkömmlicherweise anderen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums folgt (BVerfGE 7, 155 [164]). Dem Beamten auf Zeit wird ein - seinen Aufgaben entsprechendes - Amt im statusrechtlichen Sinn übertragen, und zwar für die Dauer seiner Amtszeit. Eine solche Gestaltung, die aber der bremische Gesetzgeber nicht gewählt hat, vermeidet eine dauerhafte Trennung des Amtes im funktionellen Sinn von dem zugeordneten Amt im statusrechtlichen Sinn, erreicht aber gleichzeitig eine zeitlich begrenzte Amtsübertragung. Eine solche Übertragung eines Amtes im Beamtenverhältnis auf Zeit kann auch aus einem dann gegebenenfalls dem Grunde nach fortbestehenden Beamtenverhältnis auf Lebenszeit erfolgen (vgl. § 98 BRRG), wie sich im Hochschulrecht der Länder zeigt (vgl. etwa §§ 12 Abs. 7, 15 Abs. 2 des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg in der Fassung vom 4. Juni 1982, GBl. S. 177, ber. S. 448).

§ 52 Abs. 1 BremSchulVwG ist mit § 18 BBesG  i.V.m.  der Bundesbesoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, nicht vereinbar.

1. Nach § 18 BBesG sind die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen, die - entsprechend ihrer Wertigkeit einzelnen Besoldungsgruppen zugewiesen - in den Bundesbesoldungsordnungen aufgeführt werden. Ergänzend dazu bestimmt § 20 Abs. 3 BBesG, daß in den Landesbesoldungsordnungen Ämter nur aufgenommen werden dürfen, soweit dies ausdrücklich im Bundesbesoldungsgesetz gestattet ist (vgl. dazu §§ 79, 80 BBesG) oder wenn sie sich von den in den Bundesbesoldungsordnungen aufgeführten nach dem Inhalt der zugeordneten Funktionen wesentlich unterscheiden. Die in § 18 BBesG normierte Verknüpfung von Status und Funktion beruht erkennbar auf den das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, dem Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter, dem Leistungsprinzip und dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation (dazu im einzelnen Schinkel in: Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht, Bd. III: Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Bem. K vor § 18 Rdnrn. 7 und 9). In welchem Umfang der zuständige Gesetzgeber von der in § 18 BBesG enthaltenen Regel im Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG abweichen könnte, ist hier nicht zu entscheiden (vgl. BVerfGE 8, 1 [16]).

Das in den Bundesbesoldungsordnungen festgesetzte Amt im statusrechtlichen Sinne kennzeichnet die Rechtsstellung des Beamten nach Amtsbezeichnung, Besoldungsgruppe und Laufbahn. Wie der Beamte grundsätzlich in Ausübung seines Amtes nur solche Tätigkeiten zu verrichten braucht, die seinem Status entsprechen (vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 18 Rdnr. 6 Fn. 19 m.w.N.), so ist umgekehrt regelmäßig mit der Übertragung des Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne, d. h. von Funktionen bestimmter Art und Wertigkeit dazu und zu den korrespondierenden Begriffen des Amtes im statusrechtlichen und im konkret-funktionellen Sinne (vgl. BVerwGE 65, 270 [272 f.] m.w.N.), die Verleihung des diesen Funktionen zugeordneten Amtes im statusrechtlichen Sinne verknüpft. § 18 BBesG normiert diesen Zusammenhang.

An das Amt im statusrechtlichen Sinne knüpft seit jeher die dem Beamten vom Dienstherrn zu gewährende Besoldung an. Denn das Alimentationsprinzip als ein das Besoldungsrecht bestimmender hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet den Dienstherrn zur Gewährung eines an Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes orientierten und damit Dienstverpflichtung und Dienstleistung berücksichtigenden (vgl. BVerfGE 39, 196 [202]; 61, 43 [56]) angemessenen Lebensunterhalts (vgl. BVerfGE 44, 249 [265]; st. Rspr.). Damit schafft der Dienstherr die Voraussetzung dafür, daß sich ein Beamter dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BVerfGE 39, 196 [201]; 44, 249 [265]; st. Rspr.). Die für die amtsgemäße Besoldung notwendige Zusammenschau von Amt im statusrechtlichen und Amt im funktionellen Sinne steht einer dauernden Trennung von Amt und Funktion grundsätzlich entgegen.

Das Bewußtsein seiner gesicherten Rechtsstellung soll die Bereitschaft des Beamten zu einer an Gesetz und Recht orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit befähigen (vgl. BVerfGE 9, 268 [286]). Diese von der Verfassung - unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit setzt den Beamten in die Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung zu genügen, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat (vgl. § 38 BRRG). Hierzu soll ihn die grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amtes seiner Laufbahn befähigen. Aus diesem Grunde verbietet es sich auch, daß der Beamte aus beliebigem Anlaß aus seinem Amt entfernt werden kann, denn damit entfiele die Grundlage seiner Unabhängigkeit (vgl. BVerfGE 7, 155 [163]; vgl. auch RGZ 104, 58, [62]; 107, 1 [6]; 129, 236 [237]). Vor diesem Hintergrund geht § 18 BBesG von der Verknüpfung des Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne mit dem Amt im statusrechtlichen Sinne aus. Eine auf Dauer angelegte Entkoppelung von Status und Funktion ist mit dieser Vorschrift nicht vereinbar.

2. Der Bundesgesetzgeber hat den Aufgabenbereich eines Schulleiters an einer Schule mit mehr als 360 Schülern einem Amt der Laufbahn des höheren Dienstes der Besoldungsgruppe A 16, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, mit der Amtsbezeichnung Oberstudiendirektor zugeordnet. Die Beschreibung des statusrechtlichen Amts läßt hier bereits die enge Verbindung zwischen Amt im funktionellen und im statusrechtlichen Sinne erkennen, weshalb derartige Ämter auch als funktionsgebundene Ämter bezeichnet werden (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtengesetz, Art. 7 Anm. 9 d). Mit der von ihm getroffenen Zuordnung hat der Bundesgesetzgeber für die Länder verbindlich die Rechtsstellung der Schulleiter geregelt. Hierzu setzt sich § 52 SchulVwG, wonach dem Schulleiter im Lande Bremen nicht mehr die ihm nach Bundesrecht zustehende Rechtsstellung eingeräumt wird, in Widerspruch. Zwar hat der Landesgesetzgeber die Festsetzungen des Bundesgesetzgebers durchaus als für sich verbindlich anerkannt, als er etwa im Stellenplan für die Stadtgemeinde Bremen für das Jahr 1984, Einzelplan 32 - Bildung, Wissenschaft und Kunst -, Kapitel 3210-3216, S. 29 ff., die Planstellen für die Ämter der Schulleiter in den von der Bundesbesoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, vorgeschriebenen Besoldungsgruppen ausgebracht hat. In diese Planstellen wird jedoch kein Schulleiter mehr eingewiesen, weil die Verleihung des Amtes im statusrechtlichen Sinne und damit die Zuerkennung der vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen Rechtsstellung durch Gesetz ausgeschlossen ist. Mit diesem Inhalt aber verstößt § 52 BremSchulVwG gegen Bundesrecht.

3. Eine andere Beurteilung ist auch nicht durch § 46 BBesG veranlaßt. Nach dieser Vorschrift hat ein Beamter, dem aufgrund einer besonderen landesrechtlichen Rechtsgrundlage ein höherwertiges Amt mit zeitlicher Begrenzung übertragen worden ist und der dieses auf dem übertragenen Dienstposten wegen dieser besonderen Rechtsvorschrift nicht im Wege der Beförderung erreichen kann, einen Anspruch auf Gewährung einer Zulage, solange er die Funktionen des Amtes wahrnimmt. Damit hat der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, landeseigentümlichen Besonderheiten, sofern diese im übrigen verfassungsgemäß und mit einfachem Bundesrecht vereinbar sind (vgl. den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern, BTDrucks. 7/1906, S. 134), besoldungsrechtlich Rechnung zu tragen. Ausweislich der Materialien hat der Bundesgesetzgeber dabei insbesondere die landesrechtlichen Regelungen über die Bezirksamtsleiter in Hamburg und die sogenannten Dirigierenden Ärzte in Berlin im Auge gehabt (BTDrucks. 7/1906, S. 88). Für die bei Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) nur vereinzelt bestehenden - gewachsenen - Ausnahmen vom Grundsatz der Einheit von Amt im statusrechtlichen und im funktionellen Sinne hat der Bundesgesetzgeber eine "amts" angemessene Besoldung - abweichend von der Regel - durch die Ausbringung einer Zulage gewährleistet. Ihr Ausnahmecharakter gebietet eine restriktive, allerdings nicht auf die erwähnten Fälle beschränkte Interpretation dieser Vorschrift. Hiermit wäre die Annahme unvereinbar, § 46 BBesG gestatte es dem Landesgesetzgeber, von der bundesrechtlich vorgeschriebenen grundsätzlichen Kongruenz von Amt im statusrechtlichen Sinne und Amt im funktionellen Sinne nach Belieben abzuweichen; er ist vielmehr an die bundesgesetzliche Ämterordnung gebunden, und zwar um so mehr dann, wenn es sich um sogenannte funktionsgebundene Ämter handelt. Ausnahmen von der in § 18 BBesG aufgestellten Regel sind auf der Grundlage des § 46 BBesG mithin nur in qualitativ wie quantitativ eng bemessenem Rahmen zulässig. Eine andere Auslegung führte überdies zu einer Sinnentleerung des Verbots des § 20 Abs. 3 Satz 1 BBesG. Zieht man schließlich Sinn und Zweck des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern in Betracht, so erhellt, daß die Regelung des § 46 BBesG dem Landesgesetzgeber nicht die Möglichkeit einräumen soll, durch Schaffung von Besonderheiten die nach der vorangegangenen Auseinanderentwicklung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern erreichte Vereinheitlichung von Besoldung und Rechtsstellung der Beamten in Bund und Ländern in Frage zu stellen.

4. Da es auch an einer Ermächtigung des Bundesgesetzgebers fehlt, von den in der Bundesbesoldungsordnung A, Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, getroffenen Festsetzungen abzuweichen, verletzt § 52 BremSchulVwG Bundesrecht und ist damit nichtig.