1. Im Zuge der in den Jahren 1972 bis 1974 durchgeführten Gemeindegebietsreform in Niedersachsen wurden u.a. die ehemalige Stadt Aschendorf in die Stadt Papenburg, die ehemalige Gemeinde Langförden in die Stadt Vechta und die ehemaligen Gemeinden Vörden, Hörsten und Hinnenkamp in die Gemeinde Neuenkirchen eingegliedert. Weil -- wie es in der Gesetzesbegründung heißt -- "auch noch nach 15 Jahren ... in der Bevölkerung ein nachhaltiger und energischer Widerstand" gegen diese Neugliederungsmaßnahmen bestehe (vgl. LTDrucks. 11/4796, S. 4), beschloß der Niedersächsische Landtag durch Gesetz vom 28. März 1990 (GVBl. S. 113), diese seinerzeit eingemeindeten Gebiete zu einer neuen Stadt Aschendorf und neuen Gemeinden Langförden und Vörden zu verselbständigen.

Hiergegen haben die Antragstellerinnen Verfassungsbeschwerden erhoben, mit denen sie eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG behaupten. Sie seien im Gesetzgebungsverfahren nur unzureichend angehört worden. Auch werde das Gesetz den Anforderungen nicht gerecht, die von Verfassungs wegen gerade an Rück-Umgliederungsgesetze zu stellen seien. Vor allem hätten sie sich seit 1973/74 leitbildgerecht entwickelt, während mit der Neubildung nunmehr Gemeinden entstünden, die teilweise erheblich hinter den unverändert gültigen Leitbildvorgaben zurückblieben.

Die Antragstellerin zu 3) bezieht in ihre Verfassungsbeschwerde auch § 7 Absatz 3 des Gesetzes ein, der das Landesministerium unter den dort genannten Voraussetzungen zu einer Gebietsänderung zwischen ihr und der aufgegliederten neuen Stadt Aschendorf ermächtigt; diese Vorschrift sei nicht genügend bestimmt und verletze das Gebot, daß der Gesetzgeber Wesentliches selbst entscheiden müsse.

2. Nach seinem § 10 soll das angegriffene Gesetz am 1. September 1990 in Kraft treten. Dies suchen die Antragstellerinnen im vorliegenden Verfahren zu verhindern. Sie begründen ihre Anträge, im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug der jeweils sie betreffenden Gesetzesbestimmungen einstweilen auszusetzen, im wesentlichen mit vier Gesichtspunkten: Zum ersten werde mit dem Vollzug eines später als verfassungswidrig erkannten Gesetzes Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und damit ein tragendes Konstitutionsprinzip verletzt; schon dies begründe einen schweren Nachteil für das gemeine Wohl. Des weiteren entstehe ein erheblicher, bei Rückgängigmachung des Vollzugs doppelt nutzloser Verwaltungs- und Kostenaufwand; teilweise ließen sich -- wie im Falle auseinanderlaufender Bauleitplanung -- die Vollzugsfolgen überhaupt nicht mehr rückgängig machen. Ferner müsse sich die betroffene Bevölkerung mehrfach umorientieren; gerade auch im Hinblick auf die erst 1973/74 erfolgten Eingemeindungen werde der teilweise nur mühsam errungene Integrationserfolg unwiederbringlich verspielt. Schließlich könnten infolge fortbestehender Grenzfragen die Wahlbezirke für die anstehenden Bundestagswahlen nicht festgelegt werden. Gegenüber diesen Nachteilen wiege ein um einige Monate verzögertes Inkrafttreten des Gesetzes, sollte es sich als gültig erweisen, deutlich weniger schwer und sei daher hinzunehmen.

Die Niedersächsische Landesregierung ist den Anträgen entgegengetreten. Das gewöhnliche Vollzugsrisiko bei Neugliederungsgesetzen, gegen die Verfassungsbeschwerde eingelegt sei, könne eine Vollzugsaussetzung grundsätzlich nicht rechtfertigen, da der Verfassungsbeschwerde sonst faktisch eine vom Gesetz nicht gewollte aufschiebende Wirkung zukomme. Über das Gewöhnliche hinausreichende Nachteile eines später vielleicht zu residierenden Gesetzesvollzugs aber seien nicht erkennbar. Dabei müsse eine vorübergehende Planungsungewißheit ebenso hingenommen werden wie eine -- kaum beurteilbare -- Orientierungsungewißheit in der Bevölkerung.

Das Bundesverfassungsgericht hat über die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung mündlich verhandelt und hierbei auch Vertreter der auszugliedernden Gebiete gehört.

Die Anträge sind zulässig und begründet.

1. a) Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG auslöst, ist bei der Prüfung ihrer Voraussetzungen ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 3, 41 [44]; 3, 52 [55]; st.Rspr.; zuletzt Urteil vom 12. Oktober 1989, NJW 1989, S. 3147). Bei der Entscheidung haben die Gründe, welche der jeweilige Antragsteller für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 7, 367 [371]; 71, 350 [351 f.]; st.Rspr.). Für die Entscheidung kommt es vielmehr auf eine Abwägung der Folgen an, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (BVerfGE 80, 360 [364] m.w.N.; st Rspr.).

b) Geht es um die Aussetzung des Vollzugs von Gesetzen, so ist ein besonders strenger Maßstab anzulegen (vgl. zuletzt BVerfG, NJW 1989, S. 3147). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwerwiegend sein, daß sie den Erlaß einer einstweiligen Anordnung unabweisbar machen, so darf das Bundesverfassungsgericht in Sonderheit von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen (BVerfGE 46, 337 [340] m.w.N.). Bei kommunalen Neugliederungsgesetzen ist hierbei besonderer Bedacht auf die vom Grundgesetz gewollte gemeindliche Selbstverwaltung zu nehmen, deren Funktionsfähigkeit im Sinne des Aufbaus der Demokratie von unten her nicht beeinträchtigt werden darf (vgl. BVerfGE 79, 127 [149]). Diesem Gesichtspunkt kommt bei Gesetzen, die eine grundlegende und landesweit erfolgte Gebietsneugliederung der kommunalen Selbstverwaltung in einzelnen Fällen korrigieren (sog. Rück-Neugliederungsgesetze), eine gesteigerte Bedeutung zu.

2. Die Verfassungsbeschwerden der Antragstellerinnen sind weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet, weshalb die Entscheidung anhand einer Folgenabwägung zu treffen ist. Diese aber führt dazu, die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen.

a) Träte das Gesetz wie vorgesehen in Kraft, stellte sich jedoch später seine Verfassungswidrigkeit heraus, so entstünde dem gemeinen Wohl ein schwerer Nachteil.

Der Gesetzgeber hat ausweislich der gegebenen Begründung mit der angegriffenen Rück-Neugliederung ausschließlich den Zweck einer nachhaltigen Befriedung in den betroffenen Räumen angestrebt; andere Ziele verfolgt das Gesetz nicht. Der Gesetzgeber geht vom Fortbestehen erheblicher "Akzeptanzdefizite" der 1973/74 erfolgten Eingemeindungen aus; eine Integration der Bevölkerung der zuvor selbständigen Gemeinden in die neuen, größeren Gemeinden sei nicht oder doch nicht zufriedenstellend gelungen. Dies haben auch die Vertreter aus Vörden, Langförden und Aschendorf bestätigt, die der Senat in der mündlichen Verhandlung gehört hat. Es stimmt mit dem Vortrag der Antragstellerinnen jedenfalls darin überein, daß in ihren Gebieten die Integration der 1973/74 eingegliederten neuen Bevölkerungsteile heikel gewesen sei.

Ist dem aber so, dann steht zu besorgen, daß infolge einer mehrfachen Umgliederung eine -- erneute oder erneuerte -- Integration der hin- und hergeschobenen Bevölkerung in die kommunale "örtliche Gemeinschaft" (vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) auf zumindest erhebliche Dauer mißlingen wird. Die Gemeinden bilden nach dem Willen des Gesetzgebers nicht beliebige dezentrale Verwaltungsuntergliederungen, sondern selbständige Gemeinwesen, die gerade in ihrer Selbstverwaltung auch Selbstgestaltung leisten und darin ihren Bürgern Gegenstand lokaler politischer Identifikation sein wollen und sollen (vgl. BVerfGE 79, 127 [150]). In der gegebenen offenbar prekären Lage die fraglichen Gemeindeteile heute auszugliedern und zu verselbständigen, sie jedoch nach ein, zwei Jahren infolge Nichtigerklärung des Gesetzes unter Aufhebung ihrer soeben gewonnenen Selbständigkeit den Antragstellerinnen wieder einzuverleiben, könnte in der betroffenen Bevölkerung verbreitet zu einer Haltung führen, die den -- erforderlichen -- Willen, sich wieder der Zentralgemeinde zugehörig zu fühlen und in ihr verantwortlich mitzuwirken, auf eine erhebliche Zeit nachhaltig beeinträchtigen würde.

Außerdem ist der auch von Landtag und Landesregierung gesehene, durch eine Hin- und Hergliederung verursachte Verhaltungs- und Kostenaufwand beträchtlich. Erweist er sich im Nachhinein als nutzlos, so kann dies bei Rück-Neugliederungsgesetzen nicht als ein unerheblicher Nachteil abgetan werden. Er wäre überdies der betroffenen Bevölkerung nicht verständlich zu machen.

In beiden Umständen liegt insgesamt ein besonders schwerer Nachteil für das gemeine Wohl.

b) Dahinter treten die Nachteile, die mit einem verzögerten Inkrafttreten des Gesetzes, sollte es Bestand haben, verbunden sind, an Bedeutung erheblich zurück. Kommunale Neugliederungen greifen in gewachsene selbständige Gemeinwesen ein und müssen mithin den Anspruch der Dauerhaftigkeit erheben und erfüllen. Im Hinblick darauf kommt bei dem angegriffenen Rück-Neugliederungsgesetz einem begrenzten Aufschub der Verwirklichung des Willens des Gesetzgebers nicht die Bedeutung eines besonderen Nachteils zu.

Nichts anderes gilt bezüglich der von der Niedersächsischen Landesregierung vorgebrachten Sorge, ein bei Zurückweisung der Verfassungsbeschwerden unvermitteltes Inkrafttreten des Gesetzes nehme den beteiligten Behörden die unerläßliche Vorbereitungszeit. Dieser Sorge, sollte sie begründet sein, ließe sich -- etwa durch Maßnahmen der Kommunalaufsicht -- begegnen.

Schließlich steht der getroffenen Entscheidung auch nicht die von den Vertretern Vördens, Langfördens und Aschendorfs geäußerte Befürchtung entgegen, ihre Gebiete würden während der weiteren Dauer des verfassungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens von den Antragstellerinnen nicht angemessen gefördert. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, daß diese Befürchtung unbegründet ist; es ist selbstverständliche Pflicht der Antragstellerinnen, auf die gleichmäßige Entwicklung aller ihrer Teile Bedacht zu nehmen, auch wenn eine Ausgliederung einzelner dieser Teile in naher Zukunft für möglich oder gar wahrscheinlich gehalten wird.

Auslagenerstattung war nach § 34a Abs. 3 BVerfGG anzuordnen.

Diese Entscheidung ist im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen.