Das Verfahren betrifft die Frage, ob die Einführung des Wahlrechts für Ausländer zu den Bezirksversammlungen in der Freien und Hansestadt Hamburg mit dem Grundgesetz in Einklang steht.

1. In der Freien und Hansestadt Hamburg werden, ausgehend von der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 4 Abs. 1 Hamburger Verfassung - HmbVerf -, staatliche und gemeindliche Aufgaben nicht getrennt. Der Stadtstaat erfüllt für seine Bürger alle Funktionen, die in Flächenländern auf Land, Kreise und Gemeinden aufgeteilt sind. Gemäß Art. § 4 Abs. 2 HmbVerf können allerdings durch Gesetz für Teilgebiete Verwaltungseinheiten gebildet werden. Dementsprechend wurden auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durch das Bezirksverwaltungsgesetz vom 21. September 1949 (GVBl. I S. 223) i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. Mai 1978 (GVBl. I S. 178) - BezVG - sieben Bezirke geschaffen. Sie sind dekonzentrierte Verwaltungseinheiten der unmittelbaren Staatsverwaltung Hamburgs. Ihr Verwaltungsorgan ist das von dem Bezirksamtsleiter geführte Bezirksamt. Ihm ist die Bezirksversammlung als Beschlußorgan zur Seite gestellt; deren Mitglieder werden durch die zeitgleich mit den Bürgerschaftswahlen abzuhaltenden Wahlen zu den Bezirksversammlungen bestimmt. Die Wahlberechtigung zu diesen Wahlen stimmte bisher mit der zur Bürgerschaft überein. § 6 Abs. 1 des bisherigen Gesetzes über die Wahl zu den Bezirksversammlungen vom 22. Juli 1986 (GVBl. I S. 230) - BezWG - lautete:

Die Absätze 2 bis 5 des § 6 BezWG a.F. trafen Regelungen für die Maßgeblichkeit der Wohnung eines Bürgers, der mehrere Wohnungen hat oder infolge Freiheitsentzuges oder als Seemann über keine Wohnung verfügt.

2. Das Gesetz zur Einführung des Wahlrechts für Ausländer zu den Bezirksversammlungen vom 20. Februar 1989 (GVBl. I S. 29) - AuslWahlRG - räumt Ausländern, die seit längerer Zeit rechtmäßig im Bundesgebiet leben, für die nächsten Wahlen zu den Bezirksversammlungen, die nach dem 1. Januar 1991 stattfinden, das Wahlrecht ein. Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes lautet:

Die Regelung des passiven Wahlrechts, das durch das aktive vermittelt wird (§ 10 Abs. 1 BezWG), ist unverändert geblieben. Allerdings wird nunmehr durch Art. 1 Nr. 2 AuslWahlRG allen Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG, also auch solchen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, das passive Wahlrecht gewährt.

Das Ausländerwahlrechtsgesetz trifft weiterhin Regelungen zu Wahlorganisation und Wahlverfahren, die dadurch veranlaßt sind, daß infolge der Einbeziehung der Ausländer in den Kreis der nur zu den Bezirksversammlungen Wahlberechtigten Bürgerschafts- und Bezirksversammlungswahlen nicht mehr - wie bisher - organisatorisch gleich behandelt werden können. So wird in Art. 1 Nr. 4 AuslWahlRG festgelegt, daß die zur Bürgerschaftswahl für jeden Wahlbezirk aufgestellten Wählerverzeichnisse zwar weiterhin gleichzeitig als Wählerverzeichnisse für die Bezirksversammlungswahl verwendet werden können, sie jedoch für diesen Zweck um die für die Wahlberechtigung der Ausländer erforderlichen Angaben zu ergänzen sind (§ 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BezWG n.F.). Art. 1 Nr. 5 AuslWahlRG schreibt vor, daß die wahlberechtigten Ausländer einen Wahlschein erhalten, der nicht - wie der Wahlschein anderer Wahlberechtigter - zugleich für die Bürgerschaftswahl berechtigt, sondern nur die Stimmabgabe bei der Bezirksversammlungswahl erlaubt (§ 22 Satz 2 BezWG n.F.). Nach Art. 1 Nr. 3 AuslWahlRG müssen die in den Wahlorganen der Bürgerschaftswahl tätigen Personen nicht mehr - wie bisher - das entsprechende Amt auch bei der Wahl zu den Bezirksversammlungen ausüben. Art. 3 AuslWahlRG schafft schließlich durch eine Änderung des Hamburgischen Meldegesetzes eine Rechtsgrundlage dafür, daß die für die Wahlberechtigung der Ausländer erforderlichen Daten erfaßt werden.

3. Die Bezirke weisen - mit Ausnahme des Bezirks Bergedorf - nach Bevölkerungszahl und städtebaulichem Zuschnitt den Charakter von Großstädten auf (Hohlbein/Jonas, Hamburgs neues Bezirksverwaltungsgesetz, 1979, 2. Aufl., S. 39). Die Bezirksämter verfügen über einen Personalbestand von je 1.000 bis 1.200 Bediensteten (Haas, Verwaltungsorganisationsrecht, in: Hoffmann-Riem/Koch [Hrsg.], Hamburgisches Staats- und Verfassungsrecht, S. 91 [121]). Sie sind jeweils in fünf Dezernate - Verwaltungs-, Rechts-, Bau-, Gesundheits- und Sozialdezernat - gegliedert (Teichmann, Das Ortsamt in der Hamburger Bezirksverwaltung, S. 32). Die Aufgaben der Bezirksämter sind nicht gesetzlich festgelegt; sie werden durch Zuständigkeitsanordnungen des Senats zugewiesen (§ 3 Abs. 2 BezVG), die in Form von Rechtsverordnungen ergehen. Die so übertragenen Aufgaben erfassen fast alle Felder der öffentlichen Verwaltung (Haas, a.a.O., S. 122); es handelt sich insbesondere um Zuständigkeiten im Melde- und Personenstands-, Wirtschaftsverwaltungs- und Gesundheitswesen sowie im Bereich Jugend und Soziales. In erheblichem Umfang kommen den Bezirksämtern Aufgaben im Bau-, Kataster- und Vermessungswesen zu. Sie fungieren als Bauaufsichtsbehörden im Sinne der Hamburger Bauordnung und sind ferner zur Baugenehmigungsbehörde im Sinne u.a. der §§ 31, 36 Baugesetzbuch bestimmt worden (Koch, Recht der Landesplanung und des Städtebaus, in: Hoffmann-Riem/Koch [Hrsg.], a.a.O., S. 258 [295]).

Jede Bezirksversammlung besteht aus derzeit 40 Abgeordneten (§ 9 BezVG). Sie sind ehrenamtlich tätig und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden (§ 32 Abs. 1 BezVG). Die Bezirksversammlungen tagen in öffentlichen Sitzungen (§ 23 Abs. 1 BezVG). Sie geben sich eine Geschäftsordnung (§ 23 Abs. 3 BezVG) und bilden Ausschüsse (§§ 24 ff. BezVG). Die Abgeordneten organisieren sich in Fraktionen.

Die Bezirksversammlungen können zu sämtlichen den Bezirksämtern gemäß § 3 Abs. 2 BezVG übertragenen Aufgaben Beschlüsse fassen, denen gemäß § 12 Abs. 1 BezVG bindende Wirkung zukommt und die der Bezirksamtsleiter auszuführen hat (§ 36 Abs. 2; § 22 BezVG). Den Bezirksversammlungen sind im Bezirksverwaltungsgesetz ferner Entscheidungskompetenzen über bestimmte Haushaltsmittel eingeräumt: Der Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg stellt den Bezirksversammlungen für die örtliche Wahrnehmung von Aufgaben Sondermittel bereit, deren Verwendung allein der Beschlußfassung durch die Bezirksversammlungen unterliegt (§ 7 BezVG); ihre Höhe beläuft sich für jeden Bezirk auf etwa 650.000 DM. Im übrigen werden den Bezirken im Haushaltsplan Mittel für bestimmte Aufgaben zugeteilt, die das Bezirksamt in eigener Zuständigkeit bewirtschaftet. Soweit es nach der Eigenart der Aufgaben möglich ist, wird die Verwendung der Haushaltsmittel im Haushaltsplan nicht im einzelnen festgelegt; sie bedarf in diesen Fällen der Genehmigung der Bezirksversammlung (§ 6 BezVG). Die Höhe solcher Mittel belief sich nach Auskunft des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Jahr 1989 für alle sieben Bezirke auf nahezu 113 Mio. DM. Schließlich entscheiden die Bezirksversammlungen auch über die Wahl und Abwahl des Bezirksamtsleiters (§ 35 BezVG). Sie verfügen darüber hinaus über Anhörungs-, Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte.

224 Mitglieder des Deutschen Bundestages - sämtlich Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion - haben beim Bundesverfassungsgericht beantragt, das Ausländerwahlrechtsgesetz für nichtig zu erklären. Nach ihrer Auffassung kollidiert ein Ausländerwahlrecht in mehrfacher Hinsicht mit dem Grundgesetz. Es verstoße gegen das Gebot der Demokratie in bundesstaatlicher Homogenität, gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zu den Volksvertretungen in Gemeinden und Kreisen (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG), gegen die institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit (Art. 16 Abs. 1, 116 GG) und gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Zur Begründung tragen die Antragsteller im wesentlichen Erwägungen vor, die sie auch in dem von ihnen eingeleiteten Normenkontrollverfahren gegen die Einführung des Kommunalwahlrechts für Ausländer in Schleswig-Holstein (2 BvF 2/89) geltend machen. Insoweit wird auf die Ausführungen in dem gleichzeitig verkündeten Urteil in jenem Verfahren Bezug genommen.

Nach Auffassung der Antragsteller widerspricht auch das Wahlrecht für Ausländer zu den Hamburgischen Bezirksversammlungen dem demokratischen Prinzip, wie es dem Gesetzgeber durch Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 28 Abs. 1 GG vorgegeben sei. Der Grundsatz, daß die Staatsgewalt vom Volk ausgehe, gelte auch für dekonzentrierte Verwaltungseinheiten der Länder. Das Volk, welches das Grundgesetz als Legitimations- und Kreationssubjekt der verfaßten Staatlichkeit bestimme, sei das deutsche Volk. Die bundesstaatliche Homogenitätsklausel gewährleiste die Übereinstimmung der Demokratiekonzeption, des Volksbegriffs und der Wahlrechtsgrundsätze auf allen Ebenen der Staatlichkeit im Bund und in den Ländern. Zwar sei dem Stadtstaat Hamburg durch das Grundgesetz eine Volkswahl in den Bezirken nicht vorgeschrieben. Wenn er sie aber einführe, verlange das Gebot der verfassungsrechtlichen Systemkonsequenz, daß sie den Erfordernissen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Die Bezirksversammlungen übten Entscheidungsbefugnisse von mehr als marginaler Bedeutung - mithin Staatsgewalt - aus und bedürften daher demokratischer Legitimation durch das Volk. Würden die Bezirksversammlungen unter Beteiligung von Ausländern gewählt, könnte das damit entstehende Legitimationsdefizit auch nicht durch die Existenz von Weisungs-, Kassations- und Evokationsrechten des Senats ausgeglichen werden. Evokations- und Kassationsrechte entzögen den Bezirksversammlungen nicht die generelle Entscheidungsbefugnis, die der demokratischen Legitimation bedürfe. Ihre Entscheidungen stünden lediglich unter einer auflösenden Bedingung, nämlich der Ausübung der betreffenden Rechte des Senats. Im übrigen habe der Senat auch kein unbeschränktes Evokations- und Kassationsrecht.

Gemäß § 77 BVerfGG haben die Bundesregierung sowie Bürgerschaft und Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Stellung genommen.

1. Die Bundesregierung hält den Antrag für begründet. Sie teilt die Auffassung der Antragsteller zur Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie in Art. 28 Abs. 1 GG. Die Hamburger Bezirksversammlungen seien Volksvertretungen im Sinne dieser Vorschriften. Ihre Legitimationsbasis sei daher das Staatsvolk als personenrechtliche Gesamtheit der Staatsbürger. Die Legitimation der Bezirksversammlungen, die als staatliche Verwaltungseinheiten der Dekonzentration dienten, müsse allerdings nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen. Dem von dem Bundesverfassungsgericht statuierten Erfordernis einer ununterbrochenen Legitimationskette könne auch durch eine mittelbare Zurückführung der Staatsgewalt auf das Volk genügt werden, wie sie etwa im Falle einer Bestellung der Mitglieder der Bezirksversammlungen durch die Bürgerschaft gegeben wäre. Da der Landesgesetzgeber sich jedoch für eine demokratische Legitimation der Bezirksversammlungen unmittelbar durch Volkswahl entschieden habe, könne diese Legitimation auch nur von dem originären Träger der Staatsgewalt, dem Staatsvolk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG, begründet werden.

Den Bezirksversammlungen stünden neben zahlreichen Beratungs-, Einspruchs- und Anhörungsrechten einige nicht unwesentliche Entscheidungsbefugnisse zu, die als Wahrnehmung von Staatsgewalt zu qualifizieren seien. Dagegen sprächen auch nicht die gesetzlichen Weisungs- und Evokationsrechte; von ihnen seien die eigentlichen und eigenen Entscheidungskompetenzen der Bezirksversammlungen, insbesondere die Wahl und Abwahl des Bezirksamtsleiters, sowie die Entscheidung über die Verwendung der Haushaltsmittel, nicht betroffen.

2. Bürgerschaft und Senat der Freien und Hansestadt Hamburg halten die Einführung des Ausländerwahlrechts zu den Bezirksversammlungen für verfassungsgemäß.

a) Die Bürgerschaft sieht das Demokratieprinzip nicht verletzt. Da nach Art. 4 Abs. 2 HmbVerf Staat und Gemeinde nicht getrennt seien, werde den Erfordernissen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Volkswahl der Bürgerschaft genügt. Durch die Wahlen zu den Bezirksversammlungen sei eine "zweite demokratische Legitimationsebene" begründet worden, bei deren Ausgestaltung der Landesgesetzgeber freier sei als bei der Schaffung einer verfassungsrechtlich notwendigen Repräsentation. Es sei fraglich, ob an die Wahl einer solchen Vertretung die gleichen Anforderungen zu stellen seien, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß zu den Bezirksvertretungen in den nordrhein-westfälischen Kommunen (BVerfGE 47, 253 ff.) festgelegt habe.

Die Bundesrepublik Deutschland habe sich in den letzten Jahrzehnten faktisch zu einem Einwanderungsland entwickelt. Die durch das angegriffene Gesetz Betroffenen seien daher nicht Fremde; sie seien Inländer, denen nur die deutsche Staatsbürgerschaft fehle. Das gelte insbesondere für die in der Bundesrepublik geborenen Ausländer der zweiten und dritten Generation. Dies mache es erforderlich, den Volksbegriff von der Staatsangehörigkeit zu lösen, zumal es für die Sachthemen örtlicher Wahlen nicht auf die Staatsangehörigkeit ankomme. Nur die Lösung des Kommunalwahlrechts von der Staatsangehörigkeit könne auch den mißlichen Zustand beheben, daß gerade die Bevölkerungsteile, die durch ihre Tätigkeit in einem anderen EG-Land aktiv am Aufbau Europas mitwirkten, ihrer politischen Mitwirkung auf lokaler Ebene beraubt seien.

b) Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg mißt dem Begriff des Volkes in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine andere Bedeutung zu als in Art. 20 Abs. 2 GG. Das Gemeindevolk sei keine mit dem Staatsvolk teilidentische Menge. Der Volksbegriff des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sei mit konkretem Bezug auf die örtlichen Angelegenheiten auszulegen. In der Demokratie müsse demjenigen, der von der öffentlichen Gewalt betroffen werde, auch die Möglichkeit gegeben werden, bei deren Legitimierung mitzuwirken. Es sei daher gerechtfertigt, bei der Wahrnehmung örtlicher Angelegenheiten einen anderen Kreis von Bürgern zu beteiligen als bei staatlichen Angelegenheiten.

Selbst wenn aber der Volksbegriff des Art. 20 Abs. 2 GG mit dem des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimme, müsse sich die Wählerschaft zu den Bezirksversammlungen nicht nur aus den Mitgliedern dieses Volkes zusammensetzen. Bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen legitimiere die Bevölkerung nicht zur Ausübung von Staatsgewalt im Sinne des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG), sondern nehme lediglich an der Erfüllung administrativer Aufgaben im Bereich der öffentlichen Verwaltung teil, wie dies in Art. 56 HmbVerf vorgesehen sei. Zwar komme den Bezirksversammlungen eine Vielzahl von Entscheidungs- und Mitwirkungskompetenzen zu. Da jedoch keiner ihrer Beschlüsse unmittelbare Außenwirkung erlange, übten sie nicht selbst öffentliche Gewalt im Sinne des Grundgesetzes aus. Die Frage nach einer von Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG geforderten demokratischen Legitimation stelle sich daher schon prinzipiell nicht. Wenn der Landesgesetzgeber eine bloße Partizipation an Verwaltungsaufgaben einrichte, sei er dabei nicht an das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gebunden.

Entscheidend sei, daß mit den Bezirksversammlungen die besonderen örtlichen Kenntnisse und Erfahrungen der in den Bezirken wohnenden Bevölkerung für die Verwaltung fruchtbar gemacht würden. Für eine solche Mitwirkung der Bürger an Verwaltungsaufgaben mache das Grundgesetz keine Vorgaben. Selbst wenn man jedoch annehme, die Bezirksversammlungen seien bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unmittelbar an der Ausübung von Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG beteiligt, reiche die vom Volk über die Wahlen zur Bürgerschaft und den von dieser wiederum gewählten Senat bis hin zur Bezirksverwaltung vermittelte demokratische Legitimation als solche bereits aus, weil die Bezirksversammlungen in ein Geflecht von Aufsichtsbefugnissen des Senats und der Fachbehörden eingebunden seien, an denen ihre Beschlußkompetenzen eine unübersteigbare Schranke fänden.

In der mündlichen Verhandlung haben sich für die Antragsteller Professor Dr. Isensee, für die Bundesregierung Professor Dr. Papier, für die Hamburgische Bürgerschaft Professor Dr. Rittstieg sowie für den Hamburger Senat der Zweite Bürgermeister Professor Dr. v. Münch, Senator Curilla und Professor Dr. Hans-Peter Schneider geäußert.

Informatorisch hat das Gericht Auskunftspersonen, nämlich die Leiterin des Bezirksamts Hamburg-Eimsbüttel, die Vorsitzende der Bezirksversammlung Hamburg-Nord sowie einen ehemaligen Vorsitzenden einer der Fraktionen der Bezirksversammlung Hamburg-Altona gehört.

Der gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässige Antrag bezieht sich - ungeachtet seines weitergehenden Wortlauts - ausschließlich auf diejenigen Bestimmungen des Ausländerwahlrechtsgesetzes, die die Wahlberechtigung von Ausländern begründen oder mit ihr untrennbar zusammenhängen. Gegenstand des Verfahrens sind mithin die Regelungen zu Art. 1 Nr. 1, Nr. 4 und Nr. 5 AuslWahlRG. Die weiteren, das Wahlverfahren und das Melderecht betreffenden Änderungen, die der Gesetzgeber zwar aus Anlaß der Einführung des Ausländerwahlrechts vorgenommen hat, die aber auch ohne die nunmehr geschaffene Inkongruenz der Wahlberechtigung bei Bürgerschafts- und Bezirksversammlungswahlen angewendet werden können, sind - wie als Ergebnis einer die Zielrichtung des Antrags und seine Begründung berücksichtigenden Auslegung außer Zweifel steht - nicht zur Prüfung gestellt. Das gilt insbesondere auch für Art. 3 AuslWahlRG. Zu ihm hat der Senator für Justiz der Freien und Hansestadt Hamburg in der mündlichen Verhandlung zwar die Ansicht vertreten, er werde im Falle der Verfassungswidrigkeit des Ausländerwahlrechts gegenstandslos. Das liegt aber bei dem Inhalt der Norm jedenfalls nicht auf der Hand. Die Entscheidung, ob die datenrechtlichen Regelungen des Ausländerwahlrechtsgesetzes auch im Falle der verfassungsrechtlichen Unzulässigkeit des Ausländerwahlrechts beibehalten werden sollen, muß daher dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben.

Die zur Überprüfung gestellten Regelungen des Gesetzes zur Einführung des Wahlrechts für Ausländer zu den Bezirksversammlungen verstoßen gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 GG.

1. In der durch das Grundgesetz verfaßten freiheitlichen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland geht alle Staatsgewalt vom Volk aus. Sie wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt - Art. 20 Abs. 1 und 2 GG (BVerfGE 44, 125 [138]; 47, 253 [271 f.]). Diesen Organen wird die demokratische Legitimation, derer sie bedürfen, damit das Volk durch sie die von ihm ausgehende Staatsgewalt ausübt, durch Wahlen vermittelt. Mit der Stimmabgabe bei Wahlen betätigt sich der Bürger als Glied des Staatsorgans Volk im status activus (vgl. BVerfGE 8, 104 [115 f.]; 122 [133]). Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sind die Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 2 GG für die Volkssouveränität und die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich (vgl. BVerfGE 9, 268 [281]; 47, 253 [272]).

In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Volk im Sinne dieser Verfassungsnormen ist die Gesamtheit der in dem jeweiligen Wahlgebiet ansässigen Deutschen (Art. 116 Abs. 1 GG); das hat der Senat in dem gleichzeitig verkündeten Urteil betreffend die Einführung des Kommunalwahlrechts von Ausländern in Schleswig-Holstein (2 BvF 2/89 und 6/89) entschieden. An Wahlen, die im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimieren, können daher nur Deutsche im Sinne des Grundgesetzes teilnehmen.

2. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, daß das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich daher auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluß auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die Beurteilung, ob dabei ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 49, 89 [125]) und in der Literatur (vgl. E.-W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, Heidelberg 1987, § 22 Rdnr. 14) unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation Bedeutung nicht je für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Dieses kann bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt im allgemeinen und der vollziehenden Gewalt im besonderen unterschiedlich ausgestaltet sein; innerhalb der Exekutive ist dabei auch die Funktionenteilung zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen, parlamentarisch verantwortlichen Regierung und der zum Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung zu berücksichtigen.

a) Organe und Amtswalter der staatlichen und kommunalen Verwaltung bedürfen zur Ausübung von Staatsgewalt einer Legitimation, die - als eine demokratische - auf die Gesamtheit der Staatsbürger, das Volk, zurückgeht, jedoch regelmäßig nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen muß. Nur für die Vertretungen der Gemeinden und Kreise schreibt das Grundgesetz im Blick auf die Bedeutung dieser Gebietskörperschaften als Träger dezentralisierter öffentlicher Verwaltung eine unmittelbare personelle Legitimation vor (vgl. BVerfGE 47, 253 [275]; 52, 95 [112, 120, 130]). In aller Regel genügt indes ein mittelbarer Legitimationszusammenhang, der durch eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk über die von diesem gewählte Vertretung zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern hergestellt wird (vgl. BVerfGE 77, 1 [40]).

aa) Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (vgl. BVerfGE 47, 253 [273]). Entscheidungen steuern die staatliche Herrschaft und müssen sich daher vom Volk herleiten. Dies gilt gleichermaßen für Entscheidungen, die unmittelbar nach außen wirken, wie für solche, die durch einen anderen Verwaltungsträger umgesetzt werden müssen, sofern dieser dazu rechtlich verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 47, 253 [273]). Entscheidungscharakter hat auch die Wahrnehmung von Mitentscheidungsbefugnissen; dazu gehört auch die Ausübung von Vorschlagsrechten, wenn ein anderer Verwaltungsträger bei der Ausübung seiner Entscheidungsbefugnisse von ihnen rechtlich abhängig ist (vgl. dazu BVerfGE 26, 186 [196 f.]).

Die Wahrnehmung von Entscheidungsbefugnissen bedarf auch dann der für die Ausübung von Staatsgewalt erforderlichen demokratischen Legitimation, wenn sie nicht völlig unabhängig von anderen Organen der staatlichen Verwaltung erfolgen kann, sondern mit den Zuständigkeiten eines anderen Organs verschränkt ist (vgl. BVerfGE 47, 253 [274]). Entscheidungsbefugnisse können im Bereich der Verwaltung auch einem unbegrenzt weisungsabhängigen Amtsträger oder Organ zukommen. Das Mittel der Weisung kennzeichnet vor allem die zentralisierte und dekonzentrierte Verwaltung; die Zuständigkeiten der weisungsunterworfenen Organe verlieren dadurch ihren Charakter als Entscheidungskompetenzen nicht. Das gilt ebenso beim Bestehen von Selbsteintrittsrechten, Letztentscheidungs- oder Abänderungsrechten eines übergeordneten aufsichtsführenden Organs in Konfliktsfällen. Solange und soweit derartige Ingerenzrechte nicht ausgeübt werden, kommt die Entscheidungsgewalt des weisungsunterworfenen Amtsträgers zur Geltung; er übt insoweit, auch wenn er eine ihm bekannte allgemeine Haltung der Aufsichtsbehörde bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigt, selbst staatliche Herrschaft aus.

bb) Entscheidungskompetenzen lassen Amts- oder Organträgern im allgemeinen mehr oder minder weite Spielräume eigener Gestaltung. Sie sind abgestuft etwa von Ermessensentscheidungen über die Inangriffnahme einer öffentlichen Aufgabe bis zur im einzelnen gebundenen Anwendung kasuistisch ausformulierter Rechtssätze auf bestimmte Sachverhalte. Haben die Aufgaben eines Amtsträgers einen besonders geringen Entscheidungsgehalt, so mag dafür eine demokratische Legitimation ausreichen, bei der einzelne Legitimationselemente zurücktreten. Das kann jedoch nur in Betracht kommen, wenn Kompetenzen gegenständlich im einzelnen und auch ihrem Umfang nach eng begrenzt sind und die zu treffenden Entscheidungen inhaltlich soweit vorstrukturiert sind, daß sie sich etwa auf die meßbar richtige Plan- oder Gesetzesdurchführung beschränken. In seiner Entscheidung zu den nordrhein-westfälischen Bezirksvertretungen (BVerfGE 47, 253 [274 f.]) schließt es der Senat nicht aus, geringere Anforderungen an die Legitimation zu stellen, wenn die Zuständigkeit eines Entscheidungsträgers nur auf einen eng umgrenzten wenig bedeutsamen Bereich gerichtet ist und außerdem einem umfassenden Evokations- oder Letztentscheidungsrecht eines übergeordneten Organs unterliegt.

cc) Aus dem Bereich des demokratisch zu legitimierenden Handelns scheiden bloß vorbereitende und rein konsultative Tätigkeiten grundsätzlich aus (vgl. BVerfGE 47, 253 [273]). Die Tätigkeit von Beiräten oder sonstigen Expertengremien, die mit beratenden Aufgaben befaßt sind, ohne Mitbestimmungsbefugnisse zu haben, muß daher insoweit nicht auf das Volk zurückgeführt werden. In diesem Bereich können Vertreter gesellschaftlicher Interessen an der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben teilnehmen. Verdichtet sich indes die unverbindliche, bloß beratende Teilhabe an der Verwaltung zur Mitentscheidung (vgl. dazu Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, VVDStRL 31, 175 [183 f.]), so wird staatliche Herrschaft ausgeübt, die stets demokratisch, d.h. vom Staatsvolk, legitimiert sein muß.

b) Legitimationssubjekt im Bereich der allgemeinen Bundes- oder Landesverwaltung ist das jeweilige Bundes- oder Landesstaatsvolk. Nur das von ihm gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. In den Flächenstaaten sind allerdings auch die Gemeinden und Kreise Träger der öffentlichen Verwaltung. Ihnen ordnet Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein "Volk" zu, das demokratische Legitimation vermittelt. Das hat - wie der Senat in der gleichzeitig ergangenen Entscheidung betreffend die Einführung des Kommunalwahlrechts für Ausländer in Schleswig-Holstein (2 BvF 2/89 und 6/89) ausgeführt hat - seinen Grund in der besonderen Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften im Staatsaufbau. Daraus läßt sich indessen keineswegs folgern, daß das demokratische Prinzip es im Bereich der Verwaltung beliebig zuließe, anstelle des Gesamtstaatsvolkes - dieses und das Parlament umgehend - jeweils einer durch örtlichen Bezug verbundenen, gesetzlich gebildeten kleineren Gesamtheit von Staatsbürgern Legitimationskraft zuzuerkennen. Dies bedeutete eine Ausgliederung aus der einheitlichen Staatsgewalt.

Allerdings ist nicht zu verkennen, daß das Anliegen, Bürger an der Ausübung der Staatsgewalt durch besondere Vertretungen teilnehmen zu lassen, nicht nur in den kommunalen Gebietskörperschaften besteht. Es hat seine Berechtigung ebenso in Stadtstaaten wie in Großstädten, in denen die Bürger für die anfallenden öffentlichen Aufgaben mit engerem örtlichem Bezug über die Wahl der Gemeindevertretung nicht hinreichend aktiviert werden können. Dies gilt insbesondere für Stadtstaaten, die nach Größe und Bevölkerungszahl hinter der eines Flächenstaats nicht wesentlich zurückbleiben, in denen aber - traditionsgemäß - keine Gebietskörperschaften mit Selbstverwaltungsfunktionen errichtet sind. Das Bundesverfassungsgericht hat es als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen, daß die Bezirksvertretungen, die in Nordrhein-Westfalen als kommunale Untergliederungen zum Ausgleich für den durch die sogenannte Gebietsreform eingetretenen Verlust der Selbständigkeit zahlreicher Gemeinden geschaffen worden sind, von den in den jeweiligen Bezirken wohnenden Bürgern unmittelbar demokratisch legitimiert werden können (vgl. BVerfGE 47, 253 [272, 275]). Nichts anderes gilt im Grundsatz für die Einrichtung von Bezirksversammlungen in Stadtstaaten und für deren Ausstattung mit Entscheidungsbefugnissen.

Im Blick auf diese Maßstäbe hat der Antrag Erfolg. Das Ausländerwahlrechtsgesetz ist in dem zur Überprüfung gestellten Umfang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 2 GG nicht vereinbar.

1. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ist hier nicht einschlägig. Gemäß Art. 4 Abs. 1 HmbVerf erfüllt die Hamburger Bürgerschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sowohl die Funktionen eines Landesparlaments als auch die einer kommunalen Volksvertretung. Die auf der Grundlage des Art. 4 Abs. 2 HmbVerf geschaffenen Bezirke sind keine Gebietskörperschaften. Das schließt eine unmittelbare Anwendung von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG aus. Auch eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift ist nicht möglich. Sie scheitert vor allem daran, daß sich die Bezirke wegen mangelnder Rechtsfähigkeit und der ihnen fehlenden Allzuständigkeit, die die gemeindliche Selbstverwaltung prägt, mit den Kommunen nicht vergleichen lassen (vgl. dazu BVerfGE 52, 95 [120]).

2. Die Einbeziehung von Ausländern in den Kreis der zu den Bezirksversammlungen Wahlberechtigten verletzt indes das gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Länder verbindliche demokratische Prinzip des Art. 20 Abs. 2 GG. Die Bezirksversammlungen üben Staatsgewalt aus und bedürfen demgemäß demokratischer Legitimation. Sie kann durch die Wahlen zu den Bezirksversammlungen nicht vermittelt werden, wenn Ausländer zu den Wahlberechtigten gehören. Die Ingerenzrechte des Staates gleichen diesen Legitimationsmangel nicht aus.

a) Die Bezirksversammlungen üben als Organe der unmittelbaren Staatsverwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg Staatsgewalt aus. Zwar will der Landesgesetzgeber mit ihnen im Sinne von Art. 56 HmbVerf die Mitwirkung der in den Bezirken wohnenden und mit deren Besonderheiten vertrauten Einwohner an der Verwaltung verwirklichen. Die Bezirksversammlungen haben aber nicht lediglich beratende Funktionen; sie sind nicht bloße Beiräte, die sich an der Ausübung von Staatsgewalt durch andere Organe nur vorbereitend beteiligen. Das Bezirksverwaltungsgesetz räumt ihnen vielmehr nicht wenige durchaus gewichtige Entscheidungskompetenzen ein, bei deren Wahrnehmung sie Staatsgewalt ausüben.

aa) Gemäß § 12 BezVG sind die Bezirksversammlungen als Willensbildungsorgane in allen Angelegenheiten zuständig, die den Bezirksämtern gemäß § 3 BezVG übertragen sind. Hierbei handelt es sich um Angelegenheiten aus fast allen Bereichen der allgemeinen Verwaltung. Zur Bewältigung dieser Aufgaben steht bei jedem Bezirksamt ein Verwaltungsapparat zur Verfügung, der dem einer Großstadt vergleichbar ist. Die Bezirksversammlungen können unter Ausnutzung eigener Entscheidungsspielräume in all diesen Angelegenheiten durch Beschlüsse, die die Bezirksämter binden und vom Bezirksamtsleiter auszuführen sind, auf die Art und Weise der Aufgabenerledigung einwirken. Die Bezirksversammlungen sind danach bei der Wahrnehmung der Aufgaben der Bezirke mitentscheidend beteiligt. Das ergibt sich aus folgendem:

(1) Die Bezirksversammlungen haben bei Ausübung ihrer Beschlußrechte nur die Grenzen des § 20 BezVG einzuhalten, d.h. sie haben Zuständigkeitsregelungen, Gesetze oder Verordnungen, den Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg und Anordnungen des Senats zu beachten. Abgesehen von der Bindung an "Anordnungen des Senats" sind die Beschlußrechte nicht stärker begrenzt als dies im Rechtsstaat für jede Art von öffentlicher Verwaltung unerläßlich und also jeder Entscheidungskompetenz der Exekutive immanent ist. Was im einzelnen unter solchen Anordnungen zu verstehen ist, kann offenbleiben, jedenfalls kann die Bezirksversammlung nicht Adressat einer Anordnung sein. Das folgt schon aus § 32 Abs. 1 BezVG, wonach die Mitglieder der Bezirksversammlungen an Weisungen nicht gebunden sind. Demgemäß konnte in der mündlichen Verhandlung kein Fall einer unmittelbaren Einflußnahme auf die Entscheidung einer Bezirksversammlung durch eine "Anordnung des Senats" angeführt werden. Damit kommen als Aufsichtsmaßnahmen der hier in Rede stehenden Art praktisch nur "Fachliche Weisungen" oder Einzelweisungen in Betracht, die nach § 5 BezVG - gebunden an bestimmte Voraussetzungen - gegenüber den Bezirksämtern ergehen können. § 20 BezVG bestimmt also, daß die Bezirksversammlungen solche Weisungen an die Bezirksämter bei ihrer Beschlußfassung zu berücksichtigen haben. Danach mag es dem Senat zwar möglich sein, in vielen Fällen seine Vorstellungen über die Art und Weise der Erledigung bestimmter Verwaltungsmaßnahmen auch gegenüber der Bezirksversammlung durchzusetzen und insoweit deren eigene Willensbildung auszuschalten. Angesichts der vielfältigen Kompetenzen der Bezirke in nahezu allen Bereichen der allgemeinen Verwaltung kann aber keine Rede davon sein, daß dadurch den Bezirksversammlungen jeder Entscheidungsfreiraum genommen würde. Das entspräche auch nicht der ihrer Einrichtung zugrundeliegenden Absicht, die im Bezirk wohnenden Bürger verantwortlich an der Verwaltung der Bezirksangelegenheiten zu beteiligen. Entscheidend ist, daß den Bezirksversammlungen durch die §§ 12 und 20 BezVG Entscheidungskompetenzen zugewiesen werden, die ihnen weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen und sie in die Lage versetzen, die Verwaltung mitzusteuern.

(2) Hält ein Beschluß der Bezirksversammlung die von § 20 BezVG gezogenen Grenzen der Beschlußrechte ein, so entfaltet er eine die Verwaltung bindende Wirkung. Der Bezirksamtsleiter hat ihn gemäß § 36 Abs. 2 BezVG auszuführen. Davon wird er nach § 21 BezVG nur durch Ausübung des Beanstandungsrechts befreit, das aufschiebende Wirkung hat; im Wege der Beanstandung kann aber nur geltend gemacht werden, daß die dem Beschlußrecht von § 20 BezVG gezogenen Grenzen nicht eingehalten sind. Das Bezirksverwaltungsgesetz stellt die Erfüllung der Verpflichtung des Bezirksamtsleiters, Beschlüsse der Bezirksversammlung in allen Fällen auszuführen, in denen die Voraussetzungen einer Beanstandung nicht vorliegen, dadurch sicher, daß die Bezirksversammlung stets den Senat anrufen kann: gemäß § 12 Abs. 2 BezVG, wenn der Bezirksamtsleiter eine Bezirksangelegenheit wahrnimmt, ohne daß die Bezirksversammlung Gelegenheit zu einer Beschlußfassung hatte, oder wenn er eine Bezirksangelegenheit gegen einen Beschluß der Bezirksversammlung ausführt; gemäß § 22 BezVG, wenn der Bezirksamtsleiter untätig bleibt, obwohl ein Beschluß der Bezirksversammlung die bestimmte Ausführung einer Bezirksangelegenheit vorsieht.

(3) Darüber hinaus verfügen die Bezirksversammlungen über weitere - originäre - Kompetenzen. Sie haben das Recht, über die Verwendung der ihnen bereitgestellten Sondermittel zu beschließen (§ 7 BezVG), den Einsatz der gemäß § 6 Abs. 5 BezVG im Haushaltsplan nicht im einzelnen festgelegten Haushaltsmittel zu genehmigen und den Bezirksamtsleiter zu wählen sowie ihn durch konstruktives Mißtrauensvotum abzuwählen (§ 35 BezVG). Die Entscheidungen der Bezirksversammlungen, wie diese ihrer Höhe nach nicht zu vernachlässigenden Haushaltsmittel zu verwenden sind, haben für die Bürger der Bezirke erhebliche Bedeutung. Auch die Mitwirkung bei der Übertragung und Beendigung des Amtes des Bezirksamtsleiters stellt sich als Ausübung von Entscheidungsbefugnissen dar und ist nicht etwa nur unverbindliche Anregung. Dafür spricht schon der Wortlaut des § 35 BezVG. Hieraus geht hervor, daß Ernennung und Entlassung des Bezirksamtsleiters die Wahl bzw. Abwahl durch die Bezirksversammlung voraussetzen. Dem klaren Wortlaut entspricht die bislang nicht in Frage gestellte Praxis. Angesichts dessen gibt der Hinweis des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg, er habe für sich die Frage noch nicht geklärt, ob er aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht doch einen, von der Bezirksversammlung nicht gewählten Bewerber ernennen dürfe, keinen Anlaß, der Mitwirkung der Bezirksversammlung Entscheidungscharakter abzusprechen.

bb) Die durchaus bedeutsamen Ingerenzrechte des Senats begrenzen die Entscheidungsspielräume der Bezirksversammlungen nicht in einer Weise, die die Annahme rechtfertigen könnte, deren Beschlüssen ermangelte eigener Entscheidungscharakter.

Gegenüber den Beschlüssen der Bezirksversammlungen steht dem Senat zwar ein Letztentscheidungsrecht zu. Es greift aber nur ein, wenn die von § 20 BezVG gezogenen Grenzen ihres Beschlußrechts nicht eingehalten sind. Es eröffnet dem Senat damit nicht die Möglichkeit, seine Vorstellungen von der Zweckmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme an die Stelle einer - § 20 BezVG beachtenden - Beschlußfassung der Bezirksversammlung zu setzen. § 20 Abs. 2 BezVG sieht noch zusätzlich vor, daß der Senat eine zum Nachteil der Bezirksversammlung ergangene Entscheidung der Bürgerschaft mitzuteilen hat und stellt damit die Ausübung des Letztentscheidungsrechts unter effektive parlamentarische Kontrolle. Das Letztentscheidungsrecht des Senats stellt sich damit nicht als ein die Entscheidungsbefugnisse einengendes Ingerenzrecht dar, es wird vielmehr gerade gewährt, um die Bindungswirkung der Beschlüsse im Rahmen der vom Gesetz gezogenen Grenzen durchzusetzen.

Ein Evokationsrecht des Senats ist in § 1 Abs. 4 VwBG ausdrücklich nur gegenüber dem Bezirksamt, nicht aber gegenüber der Bezirksversammlung vorgesehen. Ein solches Selbsteintrittsrecht des Senats kann - mittelbar - allerdings auch die Beschlüsse der Bezirksversammlung, die gemäß § 12 BezVG zu den Aufgaben der Bezirksämter ergehen, in ihrer rechtlichen Wirkung beeinflussen, indem es sie durch Entzug der entsprechenden Kompetenz des Bezirksamtes entweder verhindert oder gegenstandslos macht. Ob die vom Senat aus Art. 57 i.V.m. Art. 33 HmbVerf in Anspruch genommene Kompetenz-Kompetenz die Ausübung eines Selbsteintrittsrechts auch unmittelbar gegenüber einer Bezirksversammlung eröffnet, ist hier nicht zu entscheiden. Ein solches Recht müßte jedenfalls dort zurücktreten, wo den Bezirksversammlungen durch Gesetz konkrete Entscheidungsbefugnisse eingeräumt sind. Dies ist bei den - originären - Beschlußkompetenzen zur Amtseinsetzung und -beendigung des Bezirksamtsleiters und zur Verwendung von Haushaltsmitteln der Fall. Ein Selbsteintrittsrecht kommt insoweit nicht in Betracht.

Evokationsrechte können sich danach gegenüber der Bezirksversammlung nur bei denjenigen Entscheidungskompetenzen auswirken, die aus den Zuständigkeiten der Bezirksämter abgeleitet sind. Bei dem Umfang und angesichts der Vielfalt dieser Kompetenzen wirken sich die wenigen Fälle, in denen das Evokationsrecht ausgeübt wird - und aus praktischen Gründen nur ausgeübt werden kann -, nicht dahin aus, daß die Entscheidungsbefugnisse der Bezirksversammlungen eine wesentliche Beeinträchtigung erleiden. Angesichts ihrer zahlreichen Aufgaben kann der Senat die Tätigkeit in diesen Verwaltungseinheiten durch Ausübung seines Selbsteintrittsrechts nicht so nachhaltig steuern, daß der Beschlußtätigkeit der Bezirksversammlungen keine eigenständige Bedeutung mehr zukäme. Sie behält das ihr auch nach der rechtspolitischen Zielsetzung des Gesetzes zugedachte Gewicht.

b) Da die Mitglieder der Bezirksversammlung Staatsgewalt ausüben, muß der Landesgesetzgeber einen hinreichenden Gehalt an demokratischer Legitimation sicherstellen. Das Bezirksverwaltungsgesetz und das Ausländerwahlrechtsgesetz sehen vor, daß den Mitgliedern der Bezirksversammlung diese Legitimation unmittelbar durch Volkswahl vermittelt wird. Dann aber wird dem demokratischen Prinzip im Sinne des Grundgesetzes nur genügt, wenn die Wahl allein den Willen des örtlich begrenzten Teils des Staatsvolkes zur Geltung bringt, d.h. durch die in den Bezirken wohnenden Deutschen vorgenommen wird (vgl. oben zu C.I.2.). Wahlen, bei denen auch Ausländer wahlberechtigt sind, können demokratische Legitimation nicht vermitteln. Die Verleihung des Wahlrechts zu den Bezirksversammlungen an Ausländer ist deshalb verfassungswidrig.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.