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a) Der Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der Mitglieder dieser Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmenden Verbänden un ![]() ![]() | |
b) Zur Vielfaltsicherung kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Angehörige der verschiedenen staatlichen Ebenen einbeziehen.
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2. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausdruck des Gebots der Vielfaltsicherung dem Gebot der Staatsferne genügen. Danach ist der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien konsequent zu begrenzen.
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a) Der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder darf insgesamt ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.
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b) Für die weiteren Mitglieder ist die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konsequent staatsfern auszugestalten. Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; der Gesetzgeber hat für sie Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleisten.
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Urteil | |
des Ersten Senats vom 25. März 2014 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. November 2013 | |
-- 1 BvF 1, 4/11 -- | |
in den Verfahren zu den verfassungsrechtlichen Prüfungen, 1. ob a) Art. 1 § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991 (GBl.BW S. 745), b) der Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991 (Bayerischer Landtag, Drucks 12/4324, S. 1), c) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 und zu Artikel 36 des Einigungsvertrages vom 19. Dezember 1991 (GVBl [BE] S. 309), d) § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) [Brandenburg], e) Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17. September 1991 (GBl S. 273) [Bremen], f) Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S. 425) [Hamburg], g) Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) [Hessen], h) § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 5. Dezember 1991 ![]() ![]() ![]() ![]() ![]() | |
1. Die Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 sind, soweit sie § 21 Absatz 1, Absatz 4, Absatz 10 Satz 2, § 24 Absatz 1, Absatz 3 Satz 2 Alternative 1 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.
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2. Soweit sie § 21 Absatz 8 Satz 2, § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 2, § 26 Absatz 1 Satz 2, Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, sind sie mit dem Grundgesetz vereinbar.
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3. Soweit sie § 21 Absatz 3 Satz 1 und 2, Absatz 6 ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010 in Landesrecht überführen, sind sie nach Maßgabe der Gründe dieser Entscheidung mit dem Grundgesetz vereinbar.
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4. Soweit die vorgenannten Gesetze und Beschlüsse mit dem Grundgesetz unvereinbar sind, sind die Länder verpflichtet, bis spätestens zum 30. Juni 2015 eine verfassungsgemäße Neuregelung nach Maßgabe der Gründe zu treffen. Bis zu einer Neuregelung dürfen sie auch insoweit weiter angewendet werden.
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Gründe: | |
A. | |
I.
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1. Das ZDF beruht auf dem ZDF-Staatsvertrag (im Folgenden: ZDF-StV), der als Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 (aktuell: in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15./17./21. Dezember 2010) durch die entsprechenden Zustimmungsakte der Länder in Kraft gesetzt wurde, nämlich durch Art. 1 § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991 (GBl.BW S. 745) [Baden-Württemberg], den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 12. Dezember 1991 (Bayerischer Landtag, Drucks 12/4324, S. 1) [Bayern], § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 und zu Artikel 36 des Einigungsvertrages vom 19. Dezember 1991 (GVBl [BE] S. 309) [Berlin], § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 6. Dezember 1991 (GVBl I S. 580) [Brandenburg], Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 17. September 1991 (GBl S. 273) [Bremen], Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 16. Dezember 1991 (GVBl S. 425) [Hamburg], Art. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 13. Dezember 1991 (GVBl S. 367) [Hessen], § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 5. Dezember 1991 (GVOBl M-V S. 494) [Mecklenburg-Vorpommern], Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 26. November 1991 (GVBl S. 311) [Niedersachsen], den Zustimmungsbeschluss des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem Staatsvertrag über den ![]() ![]() | |
2. Neben dem Intendanten, der als zentrales Organ die Geschäfte der Anstalt leitet und die konkrete Programmverantwortung trägt, richtet der Vertrag mit dem Fernsehrat und dem Verwaltungsrat zwei interne Aufsichtsgremien mit verschiedenen Aufgaben ein.
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Zu den Aufgaben des Fernsehrats zählen vor allem der Erlass von -- allgemein-abstrakt formulierten -- Programmrichtlinien, die Überwachung der Einhaltung dieser Richtlinien und der im Staatsvertrag geregelten allgemeinen Programmgrundsätze, die Beratung des Intendanten in Programmfragen sowie die abschließende Genehmigung des Haushaltsplans. Außerdem wählt der Fernsehrat den Intendanten mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder.
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Zu den Aufgaben des Verwaltungsrats gehört insbesondere die Überwachung der geschäftlichen Tätigkeit des Intendanten. Er beschließt über den Dienstvertrag mit dem Intendanten sowie den vom Intendanten aufgestellten Haushaltsplan und erlässt die Finanzordnung. Verschiedene vermögensrelevante Geschäfte des ![]() ![]() | |
3. Der Fernsehrat setzt sich aus je einem Vertreter der 16 Länder, drei Vertretern des Bundes, zwölf Vertretern der Parteien entsprechend ihrem Stärkeverhältnis im Bundestag, fünf Vertretern anerkannter Glaubensgemeinschaften, 25 Vertretern von im Einzelnen gesetzlich bestimmten Verbänden -- wie etwa Gewerkschaftsverbänden, Arbeitgeberverbänden, Wohlfahrtsverbänden, aber auch kommunalen Spitzenverbänden und Selbstverwaltungskörperschaften -- sowie 16 Vertretern aus verschiedenen, nur zusammengefasst und allgemein umschriebenen Bereichen des Gemeinwesens zusammen (§ 21 Abs. 1 ZDF-StV). Länder, Bund, Parteien und Glaubensgemeinschaften entsenden ihre Vertreter in eigener Verantwortung in den Fernsehrat. Die Vertreter der Verbände wie auch die Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche des Gemeinwesens werden -- "möglichst einmütig" -- von den Ministerpräsidenten der Länder in den Fernsehrat berufen (§ 21 Abs. 3, 4 und 6 ZDF-StV). Dabei werden die Vertreter der Verbände von den Ministerpräsidenten aus einer von den Verbänden aufgestellten Dreiervorschlagsliste ausgewählt (§ 21 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV). Die Vertreter aus den allgemein umschriebenen Bereichen werden von den Ministerpräsidenten unmittelbar berufen. Nähere Vorgaben bestehen insofern nicht (§ 21 Abs. 4 ZDF-StV). Mit Ausnahme der von Ländern und Bund entsandten Vertreter dürfen die Mitglieder des Fernsehrats nicht zugleich Mitglied einer Bundes- oder Landesregierung sein (§ 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV).
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Der Verwaltungsrat setzt sich aus fünf Vertretern der Länder, einem Vertreter des Bundes sowie acht vom Fernsehrat mit einer ![]() ![]() | |
Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrats beträgt vier Jahre (§ 21 Abs. 10 Satz 1 ZDF-StV), die der Mitglieder des Verwaltungsrats fünf Jahre (§ 24 Abs. 3 Satz 1 ZDF-StV). Eine wiederholte Entsendung ist möglich. In ihrer Tätigkeit sind die Mitglieder beider Gremien weisungsfrei (§ 21 Abs. 9 Satz 1, § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Die Vertreter von Bund, Ländern, Parteien und Glaubensgemeinschaften im Fernsehrat können wie die Mitglieder des Verwaltungsrats jederzeit abberufen werden (§ 21 Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV).
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4. Der Fernsehrat tritt nach Maßgabe des Staatsvertrags mindestens vierteljährlich zusammen. Der Verwaltungsrat tagt derzeit regelmäßig sechsmal jährlich, ohne dass dies gesondert geregelt wäre. Beschlussfähig sind beide Gremien, wenn jeweils mindestens die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Mit Ausnahme der Entscheidungen, die eine Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder erfordern, ergehen die Entscheidungen mit einfacher Mehrheit. Die weiteren Vorgaben zum Beschlussverfahren sind nicht im Staatsvertrag selbst, sondern in der Satzung des ZDF vom 2. April 1962 (aktuell: in der Fassung des Änderungsbeschlusses des Fernsehrats vom 9. Dezember 2011; http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/26076544/1/data.pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014) sowie in der Geschäftsordnung des Fernsehrates (aktuell: in der Fassung vom 10. Dezember 2010; http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/26077686/1/data. pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014) und der Geschäftsordnung des Verwaltungsrates (aktuell: in der Fassung vom 4. März 1994; http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/26077796/1/data. pdf, zuletzt abgerufen am 17. März 2014) geregelt. Der Fernsehrat hat von der im Staatsvertrag vorgesehenen Möglichkeit (§ 22 Abs. 2 Satz 2 ZDF-StV) Gebrauch gemacht, mittels seiner Geschäftsordnung Ausschüsse (derzeit: sechs) zum Zwecke der Vor ![]() ![]() | |
Beim Fernsehrat haben sich daneben -- außerhalb gesetzlicher Grundlagen -- zwei sogenannte "Freundeskreise" etabliert, die auch als "CDU-Freundeskreis" und "SPD-Freundeskreis" bezeichnet und regelmäßig von jeweils einem politisch erfahrenen Mitglied der CDU oder CSU beziehungsweise der SPD koordiniert werden. Nahezu jedes Mitglied des Fernsehrats gehört einem der beiden Freundeskreise an. Die Freundeskreise treffen sich üblicherweise nach den Ausschusssitzungen am Vortag der Sitzungen des Gesamtgremiums und stimmen die im Gesamtgremium zu treffenden Beschlüsse im Voraus informell ab.
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5. Ausschließlich in Satzung und Geschäftsordnungen sind die Fragen der Öffentlichkeit der Sitzungen der Gremien geregelt. Danach tagt der Fernsehrat mit Ausnahme der Haushaltsberatungen grundsätzlich nichtöffentlich, kann aber in Einzelfällen Ausnahmen zulassen (§ 8 Abs. 6 Satzung des ZDF), während die Sitzungen des Verwaltungsrats stets nichtöffentlich sind (§ 14 Abs. 4 Satzung des ZDF). Die Sitzungen der Ausschüsse beider Gremien sind grundsätzlich nichtöffentlich und vertraulich (§ 9 Abs. 2 Satz 2 Geschäftsordnung des Fernsehrates, § 7 Abs. 1 Satz 2 Geschäftsordnung des Verwaltungsrates).
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6. Die maßgeblichen Vorschriften des ZDF-Staatsvertrags lauten wie folgt:
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§ 21 Zusammensetzung des Fernsehrates (1) Der Fernsehrat besteht aus siebenundsiebzig Mitgliedern, nämlich a) je einem Vertreter der vertragsschließenden Länder, der von der zuständigen Landesregierung entsandt wird, b) drei Vertretern des Bundes, die von der Bundesregierung entsandt werden , ![]() ![]() e) zwei von der Katholischen Kirche entsandten Vertretern, f) einem vom Zentralrat der Juden in Deutschland entsandten Vertreter, g) je einem Vertreter des Deutschen Gewerkschaftsbundes, von ver.di -- Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft e.V. -- und des Deutschen Beamtenbundes, h) zwei Vertretern der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände, einem Vertreter des Deutschen Industrie- und Handelskammertages, einem Vertreter des Zentralausschusses der Deutschen Landwirtschaft und einem Vertreter des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks, i) zwei Vertretern des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger, j) je einem Vertreter des Deutschen Journalistenverbandes e.V. und der ver.di -- Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft e.V. -- aus dem Fachbereich für Medien, k) vier Vertretern der Freien Wohlfahrtsverbände, und zwar je einem des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche in Deutschland, des Deutschen Caritasverbandes e.V., des Deutschen Roten Kreuzes und des Hauptausschusses der Deutschen Arbeiterwohlfahrt e.V., l) je einem Vertreter des Deutschen Städtetages, des deutschen Städte- und Gemeindebundes und des Deutschen Landkreistages, m) einem Vertreter des Deutschen Olympischen Sportbundes, n) einem Vertreter der Europaunion Deutschland e.V., o) je einem Vertreter des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. und des Naturschutzbundes Deutschland, p) einem Vertreter des Bundes der Vertriebenen, q) einem Vertreter der Vereinigung der Opfer des Stalinismus, r) sechzehn Vertretern aus den Bereichen des Erziehungs- und Bildungswesens, der Wissenschaft, der Kunst, der Kultur, der Filmwirtschaft, der Freien Berufe, der Familienarbeit, des Kinderschutzes, der Jugendarbeit, des Verbraucherschutzes und des Tierschutzes. (2) Mitglieder des Personalrats nehmen an den Sitzungen des Fernsehrates teil und können zu Fragen, die nicht den Programmbereich betreffen, gehört werden. (3) Die unter Absatz 1 Buchst. g) bis q) aufgeführten Vertreter werden auf Vorschlag der dort bezeichneten Verbände und Organisationen durch die Ministerpräsidenten berufen. Die Verbände und Organisati ![]() ![]() (4) Die unter Absatz 1 Buchst. r) aufgeführten Vertreter werden von den Ministerpräsidenten aus den Angehörigen der dort aufgeführten Bereiche berufen. (5) Bei den Entscheidungen nach Absatz 3 sollen Frauen angemessen berücksichtigt werden. Soweit dem Fernsehrat mindestens zwei Vertreter einer Organisation oder eines Verbandes angehören, soll jeweils auch eine Frau in den Fernsehrat berufen werden. Sätze 1 und 2 gelten für die Entsendung von Vertretern nach Absatz 1 Buchst. b) und c) entsprechend. (6) Die Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen nach Absatz 3 und 4 möglichst einmütig vorzunehmen. (7) Die Berufenen haben dem Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz binnen 14 Tagen nach Zugang der Mitteilung über die Berufung zu erklären, ob sie die Berufung annehmen. Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beginnt mit dessen erstem Zusammentritt. (8) Solange und soweit von dem Entsendungs- und Vorschlagsrecht kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend. Die unter Absatz 1 Buchst. c) bis r) aufgeführten Vertreter dürfen nicht Mitglieder einer Landesregierung oder der Bundesregierung sein. (9) Die Mitglieder des Fernsehrates sind an Weisungen nicht gebunden. Sie dürfen weder für die Anstalt noch für eine andere Rundfunkanstalt oder einen Zusammenschluss von Rundfunkanstalten, eine Landesmedienanstalt oder einen privaten Veranstalter gegen Entgelt tätig sein. Dies gilt nicht für eine gelegentliche Tätigkeit, die die Unabhängigkeit des Mitglieds nicht berührt. Die Mitglieder des Fernsehrates dürfen keine wirtschaftlichen oder sonstigen Interessen haben, die geeignet sind, die Erfüllung ihrer Aufgaben als Mitglieder des Fernsehrates zu gefährden. Tritt eine Interessenkollision ein, so scheidet das Mitglied aus dem Fernsehrat aus. Im Zweifel stellt der Fernsehrat fest, ob eine Interessenkollision vorliegt. (10) Die Amtszeit der Mitglieder des Fernsehrates beträgt vier Jahre. Die unter Absatz 1 Buchst. a) bis f) genannten Mitglieder können von den entsendungsberechtigten Stellen abberufen werden. Scheidet ein Mitglied aus, so ist nach den für die Berufung des ausgeschiedenen Mitglieds geltenden Vorschriften ein Nachfolger für den Rest der Amtszeit zu berufen. ![]() ![]() (1) Der Fernsehrat ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit nicht dieser Staatsvertrag anderes bestimmt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden mit Ausnahme der Beschlüsse nach § 20 Abs. 2. (2) Der Fernsehrat wählt aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter in geheimer Wahl. Er gibt sich eine Geschäftsordnung, in der auch die Bildung von Ausschüssen vorgesehen werden kann. (...) § 24 Zusammensetzung des Verwaltungsrates (1) Der Verwaltungsrat besteht aus vierzehn Mitgliedern, nämlich a) fünf Vertretern der Länder, darunter einem Vertreter des Sitzlandes des ZDF, die von den Ministerpräsidenten gemeinsam berufen werden; die Ministerpräsidenten werden sich bemühen, die Berufungen einmütig vorzunehmen, b) acht weiteren Mitgliedern, die vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner gesetzlichen Mitglieder gewählt werden; diese dürfen weder einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft angehören; wählbar sind auch die Mitglieder des Fernsehrates, c) einem Vertreter des Bundes, der von der Bundesregierung berufen wird. (2) Mitglieder des Fernsehrates scheiden mit ihrer Berufung oder der Annahme ihrer Wahl in den Verwaltungsrat aus dem Fernsehrat aus. (3) Die Amtszeit der Mitglieder beträgt fünf Jahre. § 21 Abs. 10 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. (4) Solange und soweit von dem Recht der Entsendung kein Gebrauch gemacht wird, verringert sich die Zahl der Mitglieder entsprechend. (5) § 21 Abs. 9 gilt für die Mitglieder des Verwaltungsrates entsprechend. § 25 Verfahren des Verwaltungsrates (1) Der Verwaltungsrat wählt in geheimer Wahl aus seiner Mitte den Vorsitzenden und dessen Stellvertreter mit der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. Er gibt sich eine Geschäftsordnung. (2) Der Verwaltungsrat ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder anwesend ist. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Beschlüsse gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 2 bedürfen der Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. ![]() ![]() (1) Der Intendant wird vom Fernsehrat auf die Dauer von fünf Jahren in geheimer Wahl gewählt. Für die Wahl sind mindestens drei Fünftel der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder erforderlich. Wiederwahl ist zulässig. (2) ... (3) Der Verwaltungsrat kann den Intendanten mit Zustimmung des Fernsehrates entlassen; der Beschluss des Fernsehrates bedarf der Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder. ... | |
Mit ihrem Normenkontrollantrag wenden sich die Antragsteller gegen einen ihrer Ansicht nach übermäßigen Einfluss des Staates im Fernseh- und Verwaltungsrat. Sie machen bei sachgerechter Auslegung ihres Vorbringens geltend, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die den ZDF-Staatsvertrag als Artikel 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in das jeweilige Landesrecht überführen, insoweit mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar seien, als sie § 21 Abs. 1 a bis c, g bis r, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22 Abs. 1, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-StV in Landesrecht überführen.
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Die genannten Vorschriften verstießen gegen das sich aus der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebende Gebot der funktionsadäquaten Staatsferne des Rundfunks, wonach der Staat insbesondere keinen bestimmenden Einfluss auf das Programm eines Rundfunkveranstalters ausüben dürfe. Insofern sei bereits die bloße Möglichkeit staatlicher Dominanz präventiv auszuschließen.
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Sowohl der Fernsehrat als auch der Verwaltungsrat nähmen in hohem Maße programmrelevante Aufgaben wahr, so dass der Staatseinfluss in diesen Gremien zu begrenzen sei.
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Im Fernsehrat seien die Vertreter der Länder, des Bundes, der Parteien, der kommunalen Spitzenverbände und des Deutschen ![]() ![]() | |
Ähnliches gelte für den Verwaltungsrat. Dort seien sechs von vierzehn Mitgliedern (rund 43% des Gremiums) durch Länder und Bund, und damit von staatlicher Seite, berufen. Auch hier sei nicht ausgeschlossen, dass es der Staatsseite bei einheitlichem Auftreten gelinge, die zum Erreichen der absoluten Mehrheit erforderlichen zwei weiteren Mitglieder auf ihre Seite zu ziehen. Ebenso könne bei den mit einer Mehrheit von drei Fünfteln zu treffenden Entscheidungen die Staatsseite allein eine Sperrminorität bilden. Ferner setze sich der Staatseinfluss im Fernsehrat auch bei der Wahl von dessen acht weiteren Mitgliedern durch. Hinreichende Inkompatibilitätsvorschriften, die insofern die ![]() ![]() | |
Zwar seien die Mitglieder des Fernsehrats und des Verwaltungsrats weisungsunabhängig. Dies verhindere jedoch nicht eine faktische Einflussnahme, denn eine Wiederwahl sei nicht ausgeschlossen und sämtliche Mitglieder des Verwaltungsrats sowie die von Ländern, Bund und Parteien berufenen Mitglieder des Fernsehrats könnten ohne Beschränkung auf bestimmte Gründe jederzeit abberufen werden.
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III.
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Zu den Anträgen haben verschiedene Landesregierungen, die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, der Bayerische Landtag, diverse Verbände sowie das ZDF und die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) Stellung genommen.
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1. Die Argumentation der Antragsteller unterstützen dem Grundsatz nach die Regierungen der Länder Baden-Württemberg, Bremen und Nordrhein-Westfalen, die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Vereinigte Dienstleistungsgesellschaft ver.di, der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), der Arbeiterwohlfahrt Bundesverband (AWO), der Deutsche Journalistenverband (DJV), der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Redakteursausschüsse (AGRA), der Deutsche Beamtenbund (DBB), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) sowie die ARD.
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Die Regierungen der Länder Bremen und Nordrhein-Westfalen weisen in einer gemeinsamen Stellungnahme zur Unterstützung des Antrags ergänzend darauf hin, dass sich bei der Berufung der 16 Vertreter der allgemein umschriebenen Bereiche des Gemeinwesens nach § 21 Abs. 4 ZDF-StV in der Praxis jedes Land einen Vertreter aussuche, den die Ministerpräsidentenkonferenz dann auch berufe; dies sei mit den Anforderungen an eine staatsfreie ![]() ![]() | |
Die Bundestagsfraktionen der Parteien DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN machen zusätzlich geltend, dass die Beteiligung des Bundes in den Gremien der Mehr-Länder-Anstalt ZDF auch gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, da ein sachlicher Grund hierfür nicht ersichtlich sei und der Bund abgesehen von seiner Zuständigkeit für den Auslandsrundfunk über keine Kompetenzen im Bereich des Rundfunks verfüge. Auch zählen sie -- weitergehend als die Antragsteller -- alle gemäß § 21 Abs. 4, Abs. 1 r ZDF-StV durch die Ministerpräsidenten berufenen Mitglieder zur Staatsseite hinzu, so dass sie -- den Vertreter der Industrie- und Handelskammer ausnehmend -- davon ausgehen, zumindest 50 der 77 Mitglieder des Fernsehrats (rund 65%) seien unmittelbar der Staatsseite zuzurechnen.
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Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di plädiert für einen gänzlichen Ausschluss direkter Vertreter der Exekutive aus den Gremien einerseits und -- insoweit ähnlich wie zahlreiche andere Verbände (DGB, BDZV, DBB, DRK, DOSB und AWO) -- für eine Bestellung der gesellschaftlichen Mitglieder durch ein direktes Entsenderecht der Verbände andererseits. Einige Verbände (ver.di und AGRA) tragen zudem vor, dass die Zusammensetzung der im Fernsehrat vertretenen gesellschaftlichen Gruppen die Gesellschaft nicht mehr hinreichend widerspiegle.
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2. Hingegen erachten der Bayerische Landtag, die Regierungen der Länder Bayern, Hessen, Saarland und Sachsen, der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund die Anträge für unbegründet.
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Die Regierungen der Länder Bayern, Hessen, Saarland und Sachsen verweisen dabei in einer gemeinsamen Stellungnahme, der sich der Bayerische Landtag anschließt, auf den grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und führen an, dass es verfehlt wäre, das Maß staatlichen Einflusses durch eine bloße Addition der dem Staat im weitesten Sinne zurechenbaren Gremienmitglieder zu ermitteln. So müssten bereits bei der Frage der Zurechnung zur Staatsseite unterschiedliche Gewichtungen ![]() ![]() ![]() ![]() | |
Diese Auffassung teilen -- jedenfalls im Ergebnis -- auch der Deutsche Landkreistag, der Deutsche Städte- und Gemeindebund und das ZDF. Der Deutsche Landkreistag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund machen dabei insbesondere geltend, dass die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände nicht der Staatsseite zugerechnet werden dürften, da diese Verbände privatrechtlich organisiert und parteipolitisch unabhängig seien und auch in anderen Gesetzen wie etwa den Rundfunkgesetzen der Länder oder dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland" vom 28. Februar 1990 (BGBl. I S. 294) in der Fassung vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) der gesellschaftlichen Seite zugerechnet würden. Auch das ZDF ist der Auffassung, dass die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände wie auch die Vertreter der sonstigen Selbstverwaltungskörperschaften im Fernsehrat nicht der Staatsseite zuzurechnen seien und -- trotz möglicher verfassungsrechtlicher Bedenken hinsichtlich einzelner Regelungen des Auswahlverfahrens -- in beiden Gremien der Staatseinfluss in entscheidendem Maße institutionell und föderal gebrochen sei. Eine gewisse Gefahr staatlicher Entscheidungsdominanz bestehe zwar bezüglich des vom Verwaltungsrat zu erklärenden Einvernehmens mit der Bestellung der Direktoren durch den Intendanten, da hier eine starke staatliche Minderheit im Verwaltungsrat eine Entscheidung des Intendanten verhindern könne, ohne einem Einigungszwang zu unterliegen. Dieser Gefahr könne jedoch durch verfassungskonforme Anwendung beziehungsweise Anpassung dadurch begegnet werden, dass für das Einvernehmen mit der Bestellung der vom Intendanten benannten Direktoren die derzeit erforderliche Mehrheit von drei Fünfteln der gesetzlichen Mitglieder auf das Erfordernis einer -- gegebenenfalls qualifizierten -- Mehrheit abgesenkt würde und der Verwaltungsrat die Verweigerung seines Einvernehmens begründen müsste. ![]() | |
Die zulässigen Anträge sind im Wesentlichen begründet.
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I.
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Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Sicherung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung einer hinreichenden Staatsferne.
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1. Die Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat (vgl. BVerfGE 12, 205 [262f.]; 119, 181 [214]; 121, 30 [50]; stRspr). Die besondere staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk -- und insbesondere dem Fernsehen -- wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert werden können. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben (BVerfGE 119, 181 [215]). Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind somit durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt (vgl. BVerfGE 121, 30 [51]).
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2. Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungs wegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 [320, 325]; ![]() ![]() | |
Im Rahmen der dualen Rundfunkordnung kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und der von ihm sicherzustellenden Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung besondere Bedeutung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (vgl. BVerfGE 73, 118 [158f.]; 74, 297 [325]; 83, 238 [297f.]; 90, 60 [90]; 114, 371 [388f.]; 119, 181 [216]). Denn der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und den damit verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung hat das Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (BVerfGE 119, 181 [217] m.w.N.).
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Die spezifische Eigenrationalität des privatwirtschaftlichen Rundfunks zu ergänzen und auszugleichen ist ein Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Indem er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich finanziert ist, wird er dazu befähigt, wirtschaftlich unter anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis kann und soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anbieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und ![]() ![]() | |
3. Von diesem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgehend ist seine Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer binnenpluralistischen Struktur, bei welcher der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt wird, weiterhin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 12, 205 [261ff.]; 83, 238 [333]; stRspr). Sie überlässt nicht allein einem Intendanten die Leitung der Geschäfte, sondern bindet diesen in eine umfassende Aufsicht durch plural zusammengesetzte Gremien ein und unterwirft ihn damit einer Kontrolle. Wird ein solches binnenpluralistisches Modell gewählt, um die Vielfaltsicherung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu gewährleisten, ist freilich auch die nähere Ausgestaltung der Organisation an diesem Funktionsauftrag zu orientieren.
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a) Hierfür bedarf es insbesondere einer sachgerechten, der ge ![]() ![]() | |
Die Bildung der Aufsichtsgremien aus vorwiegend verbandlich organisierten gesellschaftlichen Gruppen hat nicht den Sinn, diesen die Programmgestaltung zu übertragen oder sie gar zum Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit zu machen. Die Aufsichtsgremien sind vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen und Gremien darauf kontrollieren, dass alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftli ![]() ![]() | |
b) Für die Gewährleistung einer verschiedenartige Blickwinkel vereinigenden Zusammensetzung dieser Organe kann der Gesetzgeber neben Mitgliedern, die von gesellschaftlichen Gruppen entsandt werden, auch Vertreterinnen und Vertretern aus dem staatlichen Bereich einen Anteil einräumen (vgl. BVerfGE 12, 205 [263]; 73, 118 [165]; 83, 238 [330]). Gerade diese Akteure sind in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene, facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und sind zugleich prägender Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens. Es entspricht ihrer politischen Gesamtverantwortung, dass sie auch selbst Aspekte des gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einbringen können. Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden, zumal sie so deren Funktionsweise, Herausforderungen und Probleme auch aus der Innenansicht kennen. Dies schließt -- in eng zu begrenzendem Umfang -- die Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im Rang eines Ministerpräsidenten, ein. Vielfaltsicherung meint hier nicht die Abschirmung einer dem Staat gegenübergestellten eigenen gesellschaftli ![]() ![]() | |
In Blick auf die Frage, von welchen staatlichen Ebenen Vertreter in die Rundfunkanstalten entsendet werden können, ist gleichfalls der Aspekt der Vielfaltsicherung maßgebend. Die Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener hoheitlicher Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Daher können unabhängig von spezifisch rundfunkrechtlichen Kompetenzen Vertreterinnen und Vertreter aller staatlichen Ebenen -- auch etwa des Bundes, der Kommunen oder bestimmter funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften -- als Mitglieder in Gremien der Rundfunkanstalten bestellt werden. Angesichts des übergreifenden Ziels der Vielfaltsicherung ist dabei auch innerhalb der staatlichen Mitglieder auf die Berücksichtigung möglichst vielfältiger Perspektiven Bedacht zu nehmen.
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4. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen versieht (vgl. BVerfGE 12, 205 [261ff.]; 57, 295 [320]; 83, 238 [296]). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarf danach -- ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung -- einer institutionellen Ausgestaltung, bei der die für die rundfunkpolitischen Grundentscheidungen und damit auch für die Leitlinien der Programmgestaltung maßgeblichen Aufsichtsgremien nicht einem bestimmenden Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder unterliegen (vgl. BVerfGE 83, 238 [330]; 121, 30 [61]).
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a) Das Gebot der Staatsferne stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk allerdings nicht außerhalb des staatlichen Verantwor ![]() ![]() ![]() ![]() | |
b) Das Gebot der Staatsferne zielt auf die Modalität der Leistungsorganisation und -erbringung. Es bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck: Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind (vgl. BVerfGE 12, 205 [262f.]; 73, 118 [182f.]; 83, 238 [322f.]; 90, 60 [89f.]). Ziel ist es, einen Rundfunk zu schaffen, der dem Prinzip gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt verpflichtet ist, nicht aber inhaltlich von den Repräsentanten und Amtsträgern des Staatsapparats geformt ist (vgl. BVerfGE 73, 118 [152f.]; 90, 60 [88]).
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Die Organisation der für die Erfüllung des Funktionsauftrags maßgeblichen Gremien ist demnach aus dem Prozess staatlich-repräsentativer Willensbildung herauszulösen und so zu gestalten, dass sich in ihr die Vielfalt des Gemeinwesens und gesellschaftliche Pluralität widerspiegeln. Der Staat trägt lediglich eine Strukturverantwortung und ist auf diese begrenzt. Sie ist nicht Teil oder Vorstufe inhaltlicher Vollverantwortung, sondern einer staatlichen Verantwortung für das konkrete Programm entgegengesetzt. Während die Erbringung staatlicher Dienstleistungen in der Regel dazu dient, eine von politisch rückgebundenen Amtsträgern inhaltlich verantwortete Qualität zu gewährleisten und dabei aus der Vielzahl der Möglichkeiten diejenigen zu bestimmen, die konkret zum gemeinen Wohl beitragen, geht es hier darum, die Berichterstattung in Distanz zu einer inhaltlichen Überformung durch die sonst zum Handeln berufenen Amtsträger zu gestalten. Qualität bildet sich insoweit nicht mittels staatlicher Aggregation divergierender Interessen, sondern im Offenhalten von Divergenz und Diversifikation. Das Gebot der Staatsferne zielt darauf, die Darstellung, Verarbeitung und Interpretation der Wirklichkeit in ihren vielfältigen Bewertungen sowie zahlreichen Brechungen des Gemeinwesens ins Werk zu setzen. ![]() | |
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d) Zusammenfassend verlangt das Gebot der Staatsferne damit eine Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die -- orientiert an dem Ziel der Vielfaltsicherung und zugleich zur Verhinderung der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks -- staatsfernen Mitgliedern in den Aufsichtsgremien einen bestimmenden Einfluss einräumt und die eventuelle Mitwirkung staatlicher und staatsnaher Mitglieder begrenzt.
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5. Diese Erfordernisse entsprechen den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Nach der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verpflichtet Art. 10 EMRK die Konventionsstaaten, durch gesetzliche Ausgestaltung die Vielfalt im Rundfunk zu gewährleisten und diese Pflicht insbesondere nicht dadurch zu unterwandern, dass eine gewichtige ökonomische oder politische Gruppe oder der Staat eine dominante Position über eine Rundfunkanstalt oder innerhalb einer Rundfunkanstalt einnehmen kann und hierdurch Druck auf die Veranstalter ausüben kann (vgl. EGMR, Manole ![]() ![]() | |
II.
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Die nähere Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Im Rahmen der geltenden Rundfunkordnung leiten sich aus den Anforderungen an die Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne für die Ausgestaltung der Aufsichtsgremien jedoch von Verfassungs wegen begrenzende Maßgaben ab.
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1. Der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist konsequent zu begrenzen. Ihr Anteil darf ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen.
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a) Nach derzeit üblicher gesetzlicher Ausgestaltung wird die -- zur Gewährleistung des Rundfunkauftrags gebotene -- Kontrolle über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Einrichtung eines Verwaltungsrats und eines Fernseh- oder Rundfunkrats sichergestellt. Diesen Aufsichtsgremien sind weitreichende, sowohl programmgestaltende als auch die Geschäftsführung insgesamt überwachende Aufgaben übertragen, die für die Erfüllung des Funktionsauftrags der Rundfunkanstalten von grundlegender Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 60, 53 [65]). Die Reichweite dieser auch den Inhalt der Berichterstattung betreffenden Befugnisse steht in einer Wechselwirkung mit strengen Anforderungen an ihre plurale Zusammensetzung (vgl. BVerfGE 12, 205 [261f.]; 60, 53 [65f.]). Nur wenn diese Gremien eine breite Vielfalt der Strömungen des Gemeinwesens widerspiegeln und ein bestimmender Einfluss staatlicher und staatsnaher Mitglieder wirksam ausgeschlossen ist, genügt ihre Ausgestaltung den Anforderungen der Vielfaltsicherung und dem Gebot der Staatsferne (vgl. BVerfGE 12, 205 [261f.]; 60, 53 [65]; 83, 238 [332f.]). ![]() | |
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c) Hierin erschöpfen sich die Anforderungen jedoch nicht. Das Gebot der Staatsferne will nicht nur die Möglichkeit eines konzertierten Zusammenwirkens der staatlichen und staatsnahen Mitglieder verhindern; die Wahrscheinlichkeit eines solchen Zusammenwirkens sollte schon durch deren plurale Zusammensetzung weitgehend eingeschränkt werden. Es zielt vielmehr schon prinzipiell auf eine Begrenzung der Einflussnahme von Mitgliedern, deren Perspektive in besonderer Weise von dem Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt und damit in politische Gesamtprogramme rückgebunden ist. Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher und dabei insbesondere parteipolitisch gegliederter Kommunikationsstrukturen zu berücksichtigen, wie sie zurzeit in den Freundeskreisen zum Ausdruck kommt. Damit die staatlichen und staatsnahen Mitglieder über derartige informelle Gremien, deren Arbeit als solche unmittelbar kaum geregelt werden kann, auch tatsächlich keinen übermäßigen Einfluss erhalten, ist schon ihr Anteil konsequent zu begrenzen (vgl. BVerfGE 12, 205 [263]). Er muss jedenfalls deutlich geringer sein als der Anteil der staatsfernen Mitglieder (vgl. Hoffmann-Riem, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 5 GG Rn. 212; Degenhart, in: Bonner Kommentar, Bd. 2, Art. 5 Abs. 1 und 2 GG Rn. 773 [Sept. 2004]; Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 186f.; Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 151).
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Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in diesem Sinne nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen und somit der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der gesetz ![]() ![]() | |
Soweit sich diese Gremien zur Vorbereitung der Arbeit in Ausschüsse gliedern, kann für deren Zusammensetzung nichts anderes gelten. Die Entscheidungen von Fernsehrat und Verwaltungsrat werden in den sehr viel kleineren Ausschüssen maßgeblich vorgeprägt. Vor diesem Hintergrund drohten allein an die Gesamtgremien gerichtete Besetzungsmaßgaben weitgehend wirkungslos zu bleiben. Daher ist auch bei der Besetzung der Ausschüsse auf der Grundlage der Geschäftsordnung dafür Sorge zu tragen, dass sich eine Begrenzung des Anteils der staatlichen und staatsnahen Mitglieder auf ein Drittel in den Gremien auch in diesen widerspiegelt. Auch bei der Bestimmung der Vorsitzenden der Gremien und Ausschüsse, die nach geltender Rechtslage beim Fernsehrat des ZDF zugleich einen wesentlichen Teil des mit einer Notkompetenz ausgestatteten erweiterten Präsidiums bilden, ist bei Gesamtsicht dem Gebot der Staatsferne Rechnung zu tragen und auf eine hinreichend plurale Besetzung Bedacht zu nehmen.
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2. Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als staatliches und staatsnahes Mitglied zu gelten hat, bestimmt sich nach einer funktionalen Betrachtungsweise.
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Das Gebot der Staatsferne knüpft nicht an die grundsätzliche ![]() ![]() | |
a) Hierzu gehören zunächst all diejenigen, die mit einem allgemeinen Mandat in einem öffentlichen Amt politische Verantwortung tragen, soweit sie ein Interesse an der Instrumentalisierung des Rundfunks für ihre Zwecke der Machtgewinnung oder des Machterhalts haben können. Dies sind Mitglieder einer Regierung (vgl. BVerfGE 73, 118 [182]; 83, 238 [323]), Abgeordnete (vgl. BVerfGE a.a.O.) und politische Beamtinnen und Beamte (vgl. auch SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 1997 -- Vf. 13-II-96 --, NVwZ-RR 1998, S. 345 [347]; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 175; Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 42). Darüber hinaus gehören hierzu Wahlbeamte in Leitungsfunktion wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte. Auch sie haben staatlich-politische Entscheidungsmacht und stehen unmittelbar im Spannungsfeld der miteinander konkurrierenden verschiedenen politischen Kräfte um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat. Entsprechendes gilt auch für andere Personen, die als Vertreter der Kommunen in die Aufsichtsgremien bestellt werden. Angesichts der Weite der den Kommunen überantworteten Aufgaben kommt die Vertretung einer Kommune einem allgemeinen Mandat zumindest nahe (vgl. BVerfGE 73, 118 [191]; 83, 238 [330]). ![]() | |
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c) Die anteilsmäßig zu begrenzende Gruppe der staatlichen und staatsnahen Mitglieder schließt demgegenüber Personen ein, die von politischen Parteien in die Aufsichtsgremien entsandt werden. Zwar sind politische Parteien und ihre Vertreter grundsätzlich nicht der organisierten Staatlichkeit zuzurechnen und üben keine Staatsgewalt aus. Bei funktionaler Betrachtungsweise sind sie im vorliegenden Kontext jedoch als staatsnah zu qualifizieren und damit den staatlichen Mitgliedern gleichzusetzen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mit (vgl. BVerfGE 107, 339 [358f.] m.w.N.). Sie sind maßgeblich auf die Besetzung von staatlichen Ämtern ausgerichtet und haben die Aufgabe, verschiedene Positionen aggregierend und in Konkurrenz zueinander die staatliche Willensbildung vorzubereiten und diese zu vermitteln. Personen, die als Vertreter politischer Parteien entsandt werden, bewegen sich damit unweigerlich in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen, eingebunden in den demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat. Deshalb sind sie staatsnahe politische Akteure, deren Mitwirkung in den Aufsichtsgremien begrenzt bleiben muss (vgl. BVerfGE 60, 53 [67]; 121, 30 [54f.]; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 176ff.; Herrmann/Lausen, Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2004, § 7 Rn. 84).
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3. Die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Anforderungen an die Sicherung von Vielfalt gelten auch für die Auswahl der als ![]() ![]() | |
Der Gesetzgeber hat für das "Wie" solcher Vielfaltsicherung einen weiten Gestaltungspielraum. Es ist seine Aufgabe zu entscheiden, welche Kriterien und Brechungen er zur Vielfaltsicherung nutzt und wie er sie einander zuordnet. Dabei liegt es auch in seiner Verantwortung, über die Größe der Gremien zu entscheiden und damit den Möglichkeiten der Vielfaltsicherung zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit -- je nach Gremium eventuell auch unterschiedliche -- Grenzen zu setzen. Die Verfassung enthält hierzu keine näheren Vorgaben. Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob die Ausgestaltung am Maßstab der Vielfaltsicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt (vgl. BVerfGE 83, 238 [334f.]). ![]() | |
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a) Verfassungsrechtliche Anforderungen stellen sich insoweit zunächst an die Bestellung der staatsfernen Mitglieder.
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aa) Regierungsmitglieder und sonstige Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben.
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Indem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG voraussetzt, dass die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten überwiegend mit staatsfernen Mitgliedern, insbesondere Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, besetzt sind, gebietet dies auch für die Auswahl und Bestellung dieser Personen Regelungen, die eine Distanz zu den staatlichen und staatsnahen politischen Akteuren sichern. Wenn die Auswahl staatsferner Personen maßgeblich in der Hand der Regierungen läge, wäre die Gefahr, dass die Kräftefelder des Wettbewerbs um Amt und Mandat auf die Auswahl überwirken, groß und könnten Anreize erwachsen, amtliche und politische Perspektiven durch die Auswahl entsprechender Gruppenvertreter zu verstärken (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 29. August 1978 -- II A 196/76 --, DÖV 1978, S. 170 [171]; Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 156f.). Eine ihnen frei anheimgestellte oder nur durch allgemein auf Lebensbereiche abstellende Regelungen angeleitete Auswahl der Personen, die als staatsferne Mitglieder in den Gremien mitwirken, ist deshalb mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar (vgl. Schuster, Meinungsvielfalt in der dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 149). Ebenso sind substantielle Auswahlfreiräume von Regierungsmitgliedern oder sonstigen Vertreterinnen und Vertretern der Exekutive bei der Bestellung von Mitgliedern nach Vorschlägen gesellschaftlicher Gruppierungen ausgeschlossen (vgl. Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 156f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der dua ![]() ![]() | |
bb) Die Regelungen zur Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder müssen sich an dem Ziel der Vielfaltsicherung ausrichten. Hierbei ist den Gefahren einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien entgegenzuwirken.
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(1) Das Gebot der Vielfaltsicherung verpflichtet den Gesetzgeber bei der Entscheidung, welche Personen als staatsferne Mitglieder in die Gremien der Rundfunkanstalten einzubeziehen sind, zu Regelungen, die den aktuellen verschiedenartigen gesellschaftlichen Strömungen und Kräften in Deutschland Rechnung tragen und darauf ausgerichtet sind, eine große Vielfalt widerzuspiegeln. Die institutionelle Ausgestaltung muss darauf abzielen, dass die Mitglieder möglichst verschiedenartige Sichtweisen, Erfahrungen und Wirklichkeitsdeutungen in den Rundfunkanstalten einbringen können und damit ein facettenreiches Bild des Gemeinwesens ergeben (vgl. BVerfGE 12, 205 [261f.]; 60, 63 [65f.]; 83, 238 [332f.]).
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Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner Gruppen kann freilich kein in jeder Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter Weise fragmentiert, manifestiert sich in ungleichzeitigen Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in einer Rundfunkanstalt sein können. Insbesondere sind die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner Interessen (BVerfGE 83, 238 [335]). Durch Vertreter verschiedener Gruppen sind die vielfältigen Schichtungen und Überlagerungen in einer modernen ![]() ![]() | |
Angesichts dessen hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsfreiraum für die nähere Bestimmung der Zusammensetzung der Gremien. Maßgeblich ist allein, dass die gewählte Zusammensetzung erkennbar auf Vielfaltsicherung angelegt und dabei geeignet ist, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 Abs. 2 GG erfolgt (vgl. BVerfGE 83, 238 [334f.]). Die gewählten Auswahlkriterien müssen dabei gleichmäßig angewandt und dürfen nicht ohne sachlichen Grund verlassen werden (vgl. BVerfGE 83, 238 [336f.]).
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(2) Zu den Anforderungen, die bei der Einräumung gruppenbezogener Entsenderechte zur Gewährleistung der Vielfalt zu stellen sind, gehört es, einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven sowie einer Versteinerung der Zusammensetzung der Rundfunkgremien entgegenzuwirken.
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Angesichts der praktischen Notwendigkeit, die Sitzzahl in den Gremien begrenzt zu halten, können für die jeweiligen gesellschaftlichen Bereiche nur wenige Vertreterinnen und Vertreter benannt werden. So besteht die Gefahr, dass das Benennungsrecht in der Regel auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft. Es besteht damit strukturell das Risiko, dass für die jeweiligen Bereiche nur die konventionellen Mehrheitsperspektiven der durchsetzungsstärksten Verbände Berücksichtigung finden und kleinere Verbände mit anderen Sichtweisen kaum zum Zuge kommen können (vgl. auch BVerfGE 83, 238 [334]). Sofern die benennungsberechtigten Gruppen abschließend -- überdies unter Umständen auf der Grundlage eines nur schwer änderbaren ![]() ![]() | |
Auch in dieser Hinsicht ist es Aufgabe des Gesetzgebers, eine funktionsgerechte Ausgestaltung der Rundfunkanstalten ins Werk zu setzen und hierbei insbesondere auch das Spannungsverhältnis von Kontinuität und Flexibilität zum Ausgleich zu bringen. Er hat hierbei eine weite, verfassungsrechtlich nicht im Einzelnen vorgezeichnete Spanne von Regelungsmöglichkeiten, wie auch aus verschiedenen Ansätzen in den Staatsverträgen der Landesrundfunkanstalten ersichtlich ist. So kann er nicht nur eine formalisierte regelmäßige Prüfpflicht zur Aktualität der Zusammensetzung des Rundfunkrats vorsehen, sondern beispielsweise auch für einige Sitze der Aufsichtsgremien eine Bewerbung interessierter Verbände ermöglichen und deren Bestimmung -- abgesichert etwa durch qualifizierte Abstimmungsquoren -- für jede Wahlperiode neu in die Hände der Parlamente legen. Auch steht es dem Gesetzgeber frei, ganz andere Lösungsansätze zu entwickeln. Die Verfassung gibt insoweit bestimmte Regelungen nicht vor. Geboten ist lediglich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Bestimmung der entsendeberechtigten Verbände oder sonstiger Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft eine Form der Dynamisierung vorsieht und einer Versteinerung der Gremien vielfaltsichernd entgegenwirkt.
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Das Gebot einer der Vielfaltsicherung dienenden staatsfernen Ausgestaltung verlangt, dass die für die Aufsicht über die Rundfunkanstalten verantwortlichen Mitglieder zu ihrem überwiegenden Anteil außerhalb der politischen Kräftefelder stehen, in denen im demokratischen Wettbewerb um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat gerungen wird (siehe oben B. II. 1. c). Der Gesetzgeber hat deshalb sicherzustellen, dass die als staatsferne Mitglieder in die Aufsichtsgremien berufenen Personen auch persönlich in einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen stehen. Allein die Tatsache, dass eine Person von einer gesellschaftlichen Gruppierung entsandt worden ist, bewahrt nicht hinreichend davor, dass sie durch ihre persönliche Einbindung im Übrigen nicht doch als staatsnaher politischer Akteur handelt (vgl. Huber, Die Staatsfreiheit des Rundfunks -- Erosion und Neujustierung, in: Festschrift für Herbert Bethge zum 70. Geburtstag, 2009, S. 497 [509]). Es ist sogar möglich, dass entsendeberechtigte Gruppen sich von einer solchen Vernetzung Vorteile versprechen. Indes ist es Anliegen des Gebots der staatsfernen Ausgestaltung des Rundfunks, solche Vernetzungen gerade zu begrenzen. Entsprechendes gilt für Personen, die durch Wahl aus einem anderen Rundfunkgremium -- etwa aus dem Rundfunk- oder Fernsehrat in den Verwaltungsrat -- berufen werden. Insoweit macht es auch keinen Unterschied, welchem der Gremien die staatsfernen Mitglieder angehören. Der Grundsatz der Staatsferne gilt für alle Aufsichtsgremien gleichermaßen (siehe oben B. II. 1. c).
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In Entsprechung zu der Bestimmung der Personen, die als staatliche Mitglieder anzusehen sind (siehe oben B. II. 2.), sind durch Inkompatibilitätsregelungen zunächst solche Personen von der Bestellung als staatsferne Mitglieder der Rundfunkanstalten auszuschließen, die Mitglieder von Regierungen, Parlamentarier, politische Beamte oder Wahlbeamte in Leitungsfunktionen sind (vgl. etwa Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 154). Auch wenn solche Personen durch gesell ![]() ![]() | |
Unter die Inkompatibilitätsregelungen müssen aber auch solche Personen fallen, die in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen. Unter dem Grundgesetz kommt es den politischen Parteien zu, die politische Willensbildung zu präformieren, die verschiedenen in der Öffentlichkeit vertretenen Positionen zu gesamthaften Entwürfen zu aggregieren und auf dieser Grundlage maßgeblich zur Besetzung der staatlichen Ämter beizutragen. Sie übergreifen dabei die politische Willensbildung auf den verschiedenen staatlichen Ebenen, führen zu einer auch vertikalen Verknüpfung der politischen Diskurse und entwickeln verschiedene politische Alternativen. Im politischen Wettbewerb um Amt und Mandat stehen sie sich gegenüber und provozieren damit Solidarisierungs- oder Abgrenzungsprozesse, die auch Differenzen oder Gemeinsamkeiten in der Sache um des Gesamtzusammenhalts willen in erheblichem Umfang überspielen können (vgl. BVerfGE 20, 56 [101]; 44, 125 [145f.]; 85, 264 [285f.]; 107, 339 [358f.]; 121, 30 [54f.]). Zwar sind in diese Kräftefelder nicht schon alle Personen einbezogen, die nur Mitglied einer politischen Partei sind oder in ihnen aktiv mitwirken. Wer in ihnen jedoch in herausgehobener Funktion Verantwortung trägt, ist hierdurch unweigerlich in staatlich-politische Entscheidungszusammenhänge und den Wettbewerb um Amt und Mandat eingebunden. Dass solche Bindungen für die Arbeit in den Rundfunkanstalten -- etwa auch mittels informeller Gremien wie den Freundeskreisen -- übermäßiges Gewicht bekommen, ist nach dem Gebot der Staatsferne gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verhindern. Entsprechende Unvereinbarkeitsregelungen haben hierzu beizutragen.
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Wann eine solche Mitwirkung in herausgehobener Verantwortung in einer politischen Partei gegeben ist, bedarf der näheren ![]() ![]() | |
5. Für alle Mitglieder der Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten -- sowohl die staatlichen und staatsnahen als auch die staatsfernen Mitglieder -- bedarf es einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung.
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Die Gewährleistung einer freien Berichterstattung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG setzt eine hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit der Verantwortlichen bei der Aufgabenwahrnehmung voraus. Der Gesetzgeber muss deshalb die persönliche Rechtsstellung der Mitglieder der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten mit Garantien ausstatten, die verhindern, dass sie in intransparenter Weise von außen unter Druck geraten und unsachlichen Einflussnahmen ausgesetzt sind. Hierfür ist erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in den Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden (vgl. auch BVerfGE 60, 53 [66]; 83, 238 [332f., 335]; Hesse, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2003, 4. Kap. Rn. 82, S. 160) und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Die nähere Ausgestaltung obliegt dem Gesetzgeber.
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6. Der Gesetzgeber hat Regelungen zu schaffen, die für die Arbeit der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisten.
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Das Erfordernis der Transparenz folgt zunächst aus den Anforderungen an eine auch praktisch wirksame staatsferne Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, nach denen die Wil ![]() ![]() | |
Ein Mindestmaß an Transparenz ist auch von der Art der Aufgabe her geboten. Die Aufsicht über die weithin öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit die Gewährleistung einer Rundfunkberichterstattung kontrollieren, welche gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang des klassischen Rundfunkauftrags abzudecken hat und sich an die gesamte Bevölkerung wendet, ist eine Aufgabe, deren Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer Grundentscheidungen die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordert. Transparenz kann hier heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der Öffentlichkeit kommt insoweit eine wesentliche, die interne institutionelle Kontrolle ergänzende Kontrollfunktion zu (vgl. auch Grothe/Hahn/Henle/Jene/Knothe/Sagurna/Scherer, Das gesellschaftsplurale Ordnungs- und Kontrollmodell des deutschen Rundfunks -- Überlegungen zu einer Reform, in: Schulz [Hrsg.], Staatsferne der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, 2002, S. 27; Hahn, Die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 156).
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Welches Maß an Transparenz für eine funktionsgerechte Aufgabenwahrnehmung sachgerecht ist, ist durch die Verfassung ![]() ![]() | |
Die Grundsatzentscheidungen zum Umfang der Transparenz hat der Gesetzgeber als wesentliche Elemente der institutionellen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch förmliches Gesetz selbst zu treffen. Die nähere Konkretisierung kann demgegenüber untergesetzlichen Bestimmungen überlassen bleiben.
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7. Zusammenfassend verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien. Damit sind zugleich Vorkehrungen dagegen getroffen, dass die staatlichen und staatsnahen Mitglieder die Arbeit in den Gremien über informelle Absprachen wie nach gegenwärtiger Praxis mittels der Freundeskreise dominieren. Auch wenn sich die Mitglieder der Aufsichtsgremien zur Vorbereitung anstehender Entscheidungen wie bislang in zwei verschiedene Grundströmungen repräsentierende Gruppen aufteilen, ist bei einer verfassungsmäßigen Zusammensetzung der Gremien jedenfalls nicht mehr automatisch vorgezeichnet, dass diese lediglich ein Spiegelbild der sich sonst parteipolitisch gegenüberstehenden Kräfte sind und ![]() ![]() | |
III.
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Die in das Landesrecht überführten Vorschriften der § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV sind -- auch im Zusammenwirken mit den weiteren angegriffenen Vorschriften -- mit der Verfassung nicht vereinbar. Demgegenüber bestehen gegen die weiteren angegriffenen Vorschriften keine verfassungsrechtlichen Bedenken; § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV bedarf insoweit jedoch einer verfassungskonformen Auslegung.
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1. Die Regelungen zur Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß § 21 ZDF-StV verstoßen in verschiedener Hinsicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
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a) Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar ist § 21 Abs. 1 ZDF-StV zunächst insoweit, als der Anteil der unmittelbar als staatliche und staatsnahe Personen bestellten Mitglieder des Fernsehrats die verfassungsrechtlich erlaubte Grenze von einem Drittel übersteigt. Nach den dargelegten Maßstäben zählen hierzu die 16 Vertreter der Länder, die drei Vertreter des Bundes, die zwölf Vertreter der politischen Parteien und die drei Vertreter der Kommunen (vgl. § 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV). Diese ergeben zusammen einen Anteil von rund 44% der Mitglieder des Fernsehrats. Dies ist mit den dargelegten Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht vereinbar.
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b) Mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar ist die Zusammensetzung des Fernsehrats gemäß Art. 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV weiterhin in seinem Zusammenwirken mit § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Die staatlichen und staatsnahen Mitglieder erlangen für Fragen, die den dort geregelten Abstim ![]() ![]() | |
c) Nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang stehen zum Teil die Mitwirkungsbefugnisse der Ministerpräsidenten bei der Bestellung der Personen, die als staatsferne Mitglieder -- insbesondere als Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft -- in den Fernsehrat berufen werden.
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aa) § 21 Abs. 3, 6 ZDF-StV, wonach die gemäß § 21 Abs. 1 g bis q ZDF-StV zu bestellenden Mitglieder auf der Grundlage eines Dreiervorschlags der in diesen Vorschriften bestimmten Gruppen und Organisationen möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten zu berufen sind, unterliegt nur bei verfassungskonformer Auslegung keinen Bedenken. Diese Vorschriften können und müssen -- in Übereinstimmung mit der derzeitigen Praxis -- so ausgelegt werden, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden sind und ein Abweichen nur bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe möglich ist. Eine derart auf enge Kontrollbefugnisse zurückgenommene Mitwirkung der Ministerpräsidenten steht der Qualifizierung der betreffenden Mitglieder als staatsfern nicht entgegen (siehe oben B. II. 4. a) aa).
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bb) Demgegenüber genügt die Berufung der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genannten Mitglieder, die gemäß § 21 Abs. 4, 6 ZDF-StV ohne weitere Maßgaben möglichst einmütig von den Ministerpräsidenten ausgewählt werden, nicht den Anforderungen an eine Bestellung von Mitgliedern als staatsferne Mitglieder. Die Auswahlentscheidung liegt hier nicht bei zivilgesellschaftlichen Gruppen oder staatsfernen Organisationen, sondern unmittelbar bei der staatlichen Exekutive. Damit ist für solche Mitglieder nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt, dass sie in hinreichender Distanz zum Staat stehen.
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Dass hierin keine staatsferne Ausgestaltung der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks liegt, zeigt auch die derzeitige Praxis. Hinsichtlich der gemäß § 21 Abs. 1 r, Abs. 4, 6 ZDF-StV bestellten Vertreterinnen und Vertreter ist weder erkennbar, für welche gesellschaftlichen Bereiche sie stehen, noch, ![]() ![]() | |
d) § 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung auch insoweit nicht, als für die staatsfernen Mitglieder keine hinreichenden Inkompatibilitätsregelungen vorgesehen sind (siehe oben B. II. 4. b). § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV schließt lediglich aus, dass neben den von den Regierungen entsandten Vertretern weitere Mitglieder von Regierungen als Vertreter in den Fernsehrat berufen werden können, enthält aber keine Vorkehrungen gegen die Bestellung von Parlamentariern, politischen Beamten, Wahlbeamten in Leitungsfunktionen oder Mitgliedern politischer Parteien mit herausgehobener Verantwortung. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Unvereinbarkeitsregelungen ergeben sich insoweit auch nicht aus § 21 Abs. 9 Satz 2ff. ZDF-StV, der lediglich eine Bestimmung zur Unvereinbarkeit mit sonstigen Rundfunktätigkeiten sowie eine allgemein gehaltene Generalklausel über das automatische Ausscheiden aus dem Amt bei wirtschaftlichen oder sonstigen Interessenkollisionen enthält.
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e) § 21 ZDF-StV genügt auch insofern den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht, als nicht für alle Mitglieder eine hinreichende Absicherung ihrer Eigenständigkeit gewährleistet ist.
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Allerdings stellt § 21 Abs. 9 Satz 1 ZDF-StV die Mitglieder des Fernsehrats weisungsfrei. Jedoch ordnet § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV für die Vertreter der Bundesländer, des Bundes, der Parteien und der Religionsgemeinschaften an, dass diese von den entsen ![]() ![]() | |
f) Die in § 21 Abs. 1 ZDF-StV geregelte Einbeziehung staatlicher und staatsnaher Vertreter in den Fernsehrat verstößt auch insoweit gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, als diese nicht durch Regelungen unterfangen wird, die für die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an Transparenz vorsehen (siehe oben B. II. 6.). Auf gesetzlicher Ebene fehlt es an Vorschriften zur Transparenz überhaupt. Bestimmungen finden sich hierzu nur in der Satzung des ZDF und in der Geschäftsordnung des Fernsehrats, die hierbei äußerst restriktiv sind. Selbst eine nachträgliche Einsicht in die Niederschriften der regelmäßig nichtöffentlichen Sitzungen wird -- ohne Rechtsanspruch -- nur beim Nachweis eines berechtigten Interesses und nur zu wissenschaftlichen Zwecken gewährt, wobei überdies wissenschaftliche Arbeiten, soweit sie unter Verwendung der Sitzungsniederschriften angefertigt wurden, der vorherigen Freigabe des Sekretariats des ZDF-Fernsehrats bedürfen sollen; für die Unterlagen über Beratungen der Ausschüsse ist zusätzlich eine Schutzfrist von acht Jahren vorgeschaltet (vgl. § 8 Abs. 6 Satzung des ZDF, § 9 Geschäftsordnung des Fernsehrates). Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen weder formell noch materiell.
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g) Angesichts der Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 1 ZDF-StV bedarf es keiner Entscheidung, ob § 21 ZDF-StV hinsichtlich der Vielfaltsicherung innerhalb der staatlichen und staatsnahen ![]() ![]() | |
2. Die Regelungen zur Zusammensetzung des Verwaltungsrats gemäß § 24 ZDF-StV verstoßen gleichfalls gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
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a) Der Anteil der staatlichen Mitglieder gemäß § 24 Abs. 1 a, c ZDF-StV übersteigt mit sechs von insgesamt 14 Mitgliedern auch für den Verwaltungsrat die verfassungsrechtliche Obergrenze von einem Drittel und genügt damit den Anforderungen an eine staatsferne Ausgestaltung nicht. Überdies erlangen die staatlichen Mitglieder in dieser Zusammensetzung für Entscheidungen, die dem Quorum des § 25 Abs. 2 Satz 3 ZDF-StV unterliegen, eine Sperrminorität, die gleichfalls mit dem Gebot der Staatsferne nicht vereinbar ist.
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b) Nicht vereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist § 24 Abs. 1 ZDF-StV auch insofern, als die gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV bestellten Mitglieder von einem nicht hinreichend staatsfern zusammengesetzten Fernsehrat gewählt werden und auch für diese keine ausreichenden Inkompatibilitätsregelungen bestehen. Die Unvereinbarkeitsregelungen, die sich aus § 24 Abs. 1 b Halbsatz 2 und § 24 Abs. 5 in Verbindung mit § 21 Abs. 9 ZDF-StV ergeben, genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen ebenso wenig wie die entsprechenden Regelungen für den Fernsehrat (siehe oben B. II. 4. b), III. 1. d).
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Dass diese Regelungen das nötige Maß an Staatsferne nicht hinreichend gewährleisten, zeigt im Übrigen die Praxis. Bis zur letzten Amtsperiode gehörten mit wenigen Ausnahmen alle vom Fernsehrat gewählten Mitglieder des Verwaltungsrats einer politi ![]() ![]() | |
c) Wie für einen Teil der Fernsehratsmitglieder fehlt es für die Verwaltungsratsmitglieder an einer hinreichenden Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung. Zwar sind auch die Verwaltungsratsmitglieder weisungsfrei gestellt (vgl. § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Jedoch können sie, ohne dass hierfür ein wichtiger Grund geltend gemacht werden muss, abberufen werden (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV). Dies ist mit den oben entwickelten Maßgaben nicht vereinbar (vgl. oben B. II. 5., III. 1. e).
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d) Auch für den Verwaltungsrat fehlt es an einer gesetzlichen Bestimmung, die zumindest im Grundsätzlichen Regelungen zur Transparenz der Arbeit des Verwaltungsrats trifft (vgl. oben B. II. 6., III. 1. f).
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e) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 24 Abs. 1 ZDF-StV demgegenüber -- sowohl hinsichtlich der staatlichen als auch hinsichtlich der staatsfernen Mitglieder -- in Blick auf die politische Vielfaltsicherung. Dass sich die staatlichen Mitglieder des Verwaltungsrats nur aus wenigen Parteien rekrutieren, ist angesichts der geringen Größe des Gremiums und unter Berücksichtigung der hier zum Zuge kommenden föderalen Brechungen unvermeidlich. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist für sich betrachtet auch die Wahl der staatsfernen Mitglieder durch den Fernsehrat gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Sofern dieser in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise staatsfern ausgestaltet wird und hinreichende Inkompatibilitätsregelungen geschaffen werden, kann der Gesetzgeber davon ausgehen, dass das für die Wahl der Mitglieder maßgebliche Erfordernis einer Drei-Fünftel-Mehrheit und die hierdurch erforderlichen Kompromisse bei der Abstimmung Vielfaltsicherung hinreichend gewährleisten. ![]() | |
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Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV, wenn diese Vorschrift -- entsprechend derzeitiger Praxis -- verfassungskonform ausgelegt wird (siehe oben B. III. 1 c) aa). Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV; er ist als Unvereinbarkeitsregelung zur Gewährleistung einer staatsfernen Ausgestaltung zwar ungenügend, unterliegt für sich genommen aber keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Gleichfalls sind die von den Antragstellern angegriffenen Verfahrensvorschriften § 22 Abs. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZDF-StV als solche mit der Verfassung vereinbar. Zwar können sich derzeit angesichts der verfassungswidrigen Zusammensetzung der Aufsichtsgremien aus diesen Vorschriften Vetopositionen der staatlichen Mitglieder ergeben, die mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar sind. Die verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich insoweit aber aus der Zusammensetzung der Gremien, nicht aus den Verfahrensvorschriften und den hier geregelten Quoren als solchen.
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IV.
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Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit der Anordnung einer vorübergehenden Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und es den betroffenen Grundrechten bei Gesamtsicht eher entspricht, die Verfassungswidrigkeit für eine Übergangszeit hinzunehmen als die Norm für nichtig zu erklären (vgl. BVerfGE 33, 303 [347f.]; 109, 190 [235f.]).
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Dies ist hier der Fall. Würde der Staatsvertrag für nichtig erklärt, würde den Aufsichtsorganen des ZDF ihre Legitimationsgrundlage entzogen und dürften diese in der Konsequenz nicht weiter tätig werden. Eine Fortführung der Berichterstattung durch das ZDF ohne wirksame Aufsichtsgremien wäre gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG noch weniger hinzunehmen als eine Kontrolle in der bisherigen, als verfassungswidrig zu beanstandenden Form. Der Ausfall des Verwaltungs- und Fernsehrats müsste vielmehr die Berichterstattung durch das ZDF als solche in Frage stellen, zumal der Intendant, der hinsichtlich diverser Entscheidungen auf die Zustimmung des Verwaltungsrats angewiesen ist, an einer regulären und planvollen Fortsetzung des Rundfunkbetriebs gehindert wäre. Damit wäre jedoch die dem ZDF obliegende Gewährleistung des klassischen Rundfunkauftrags gefährdet.
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2. Die Länder haben eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht und die jedenfalls für die nächsten regulären Wahlen der Aufsichtsgremien maßgeblich ist, bis spätestens zum 30. Juni 2015 zu schaffen. Von dem Erlass von Anordnungen für die Übergangszeit wird abgesehen; eine gegebenenfalls erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts wegen ist hierdurch nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 6, 300 [304]; 100, 263 [265]).
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3. Die Entscheidung ist hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Mitwirkung von Exekutivvertretern mit 7:1 und hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Schaffung von ![]() ![]() | |
Dem Urteil kann ich nicht in vollem Umfang zustimmen, soweit es im staatsfreien oder auch nur "staatsfernen" Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für verfassungsrechtlich zulässig erklärt.
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Seit dem ersten ZDF-Fernsehurteil vor mehr als fünfzig Jahren (BVerfGE 12, 205 [261ff.]) ist allgemein anerkannt, dass die Staatsfreiheit oder zumindest Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine zentrale Bedingung für seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit darstellt. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen dient nicht der Verbreitung staatlicher Informationen, sondern dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der gesellschaftlichen Breite des Sendeangebots. An dieser Aufgabe muss sich auch im Internet-Zeitalter die innere Ausgestaltung des Fernsehens messen lassen. Diesen Grundansatz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts halte ich im Einklang mit dem Urteil auch weiterhin für richtig.
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Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber nur zum Teil um, obwohl sich seit dem ersten Fernsehurteil herausgestellt hat, dass die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens dem Grundsatz der Staatsferne nicht gerecht wird (unten I.). Daher ist meiner Auffassung nach eine Drittelquote, welche staatliche und "staatsnahe" Vertreter umfasst, für die Gewährleistung der Vielfalt im Zweiten Deutschen Fernsehen ![]() ![]() | |
I.
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Dem Urteil zufolge verpflichtet Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Gewährleistung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung einer "hinreichenden" Staatsferne (B I des Urteils). Schon letztere Formulierung legt nahe, dass das Urteil das Ideal der Staatsfreiheit (so zuerst BVerfGE 31, 314 [329]; zuletzt BVerfGE 121, 30 [52f.] m.w.N.), das die Verfassungsrechtsprechung durchzieht, relativiert. So formulierte das Gericht noch 2008: "Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks; es sollen auch, weitergehend, alle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden" (BVerfGE 121, 30 [53]).
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Man mag in der Relativierung einen neu gefundenen Realismus sehen. "(A)lle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates" durch einen Fernsehrat verhindern zu wollen, der derzeit fast zur Hälfte, und, nach den Maßgaben des Urteils, künftig immer noch zu einem Drittel mit staatlichen Vertreterinnen und Vertre ![]() ![]() | |
Die Mitglieder des Fernsehrats gehören mit einer Ausnahme nach politischen Gesichtspunkten einem der beiden Freundeskreise an. Die nichtpolitischen Mitglieder des Fernsehrats werden dadurch politisch "eingenordet". Die offiziellen Sitzungen folgen weitgehend den Absprachen zwischen den Freundeskreisen. Wer sich der politisch-bipolaren Struktur nicht unterordnet, begibt sich damit jeden Einflusses. Auf diese Weise wird vielleicht erreicht, dass das Fernsehen nicht politisch einseitig berichtet. Aber darüber hinaus wird keine gesellschaftliche und kulturelle Vielfalt sichergestellt, sondern vielmehr die -- an sich nicht illegitime -- Durchsetzung politischer Interessen ermöglicht. Die Vertreterinnen und Vertreter gesellschaftlicher Gruppen sind von der Politik zur Durchsetzung ihrer Verbandsinteressen viel zu abhängig, um ihr von Angesicht zu Angesicht Paroli zu bieten. Damit wird das Fernsehen zum Feld politischer Auseinandersetzung und nicht zum Experimentierlabor der Vielfalt. Die Gremien -- und mit ihnen die Anstalten -- passen sich der Politik an, nicht die Politik den Aufgaben der Gremien.
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Die mündliche Verhandlung hat dafür Anschauungsmaterial geliefert. So beschrieb der jetzige Intendant des Zweiten Deutschen Fernsehens den Ablauf einer typischen Fernsehratssitzung so, dass er am Vorabend in den Freundeskreis der Union und seine Stellvertreterin in den sozialdemokratischen Freundeskreis gehe. Auf Nachfrage versicherte er dann, dass er ausnahmsweise ![]() ![]() | |
Im Verwaltungsrat verhandelt der Intendant in der Realität unmittelbar mit den Vertretern der Länderexekutiven, die entweder aus den Reihen der Ministerpräsidenten oder deren Staatskanzleien kommen (vgl. Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 187ff.). Man erinnere sich, dass ein Anlass für den Antrag auf Normenkontrolle der -- letztlich erfolgreiche -- Versuch der direkten Einflussnahme eines im Verwaltungsrat sitzenden Ministerpräsidenten auf die Besetzung des Postens des ZDF-Chefredakteurs war (siehe Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. Februar 2009, [http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/im-gespraech-roland-koch-was-haben-sie-gegen-nikolaus-brender-1769495.html], zuletzt abgerufen am 18. Februar 2014). Das Urteil trägt wenig dazu bei, eine solch direkte Einflussnahme der Politik auf die Rundfunkanstalten zu verhindern.
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II.
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Entgegen den Ausführungen im Urteil (unten 1.) erscheint eine Stärkung oder vielmehr Herstellung der Staatsfreiheit des Zweiten Deutschen Fernsehens durch eine weitgehende Entstaatlichung der Fernsehgremien von Verfassungs wegen zwingend (unten 2.).
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1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die der Senat im vorliegenden Urteil bestätigt, dient die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind an dem ![]() ![]() | |
Im Anschluss daran konterkariert das Urteil diese Zielsetzung aber selbst: "Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden (. . .). Dies schließt -- in eng zu begrenzendem Umfang -- die Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im Rang eines Ministerpräsidenten, ein" (B I 3 b). Damit wird die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben dieser Vielfaltsgewährleistung umdefiniert, durch die sie "politische Gesamtverantwortung" für den Betrieb der Rundfunkanstalten übernimmt. Das Urteil öffnet die Aufsichtsgremien eben jenen "amtlichen Perspektiven", die es gerade noch begrenzen wollte. Im Anschluss versucht es, diese Volte durch einen Appell zu überspielen: "Die Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener politischer Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks." Statt die Anforderungen der Rundfunkfreiheit so zu spezifizieren, dass die politischen Realitäten an ihnen gemessen werden können, formuliert das Urteil einen utopischen, kaum überprüfbaren Maßstab für die Ausübung des erteilten Mandats.
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Eine der wichtigsten Aufgaben von Fernsehen und Rundfunk in ![]() ![]() | |
2. Nicht überzeugen kann, dass das Urteil staatliche Vertreter der Exekutive und sogenannte "staatsnahe" Vertreter in einer reichlich inhomogenen Gruppe zusammenfasst und nur insgesamt einer Quote von einem Drittel der Mitglieder beider Räte unterwirft.
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Die Zusammensetzung der Räte muss an dem Ziel orientiert sein, die Möglichkeit einer politischen Instrumentalisierung weitestgehend auszuschließen. Eine Einbindung staatlicher oder staatsnaher Vertreter ist nur insoweit zulässig, als sie für die Gewährleistung einer vielfältigen Zusammensetzung dieser Organe ![]() ![]() | |
Der Senat beruft sich für die Zulässigkeit der Präsenz von Vertretern der Exekutive auf drei Urteile des Bundesverfassungsgerichts (B I 3 b). Im ersten Fernsehurteil stellte die Bemerkung zur möglichen Zusammensetzung der Gremien (vgl. BVerfGE 12, 205 [263]) jedoch ein bloßes obiter dictum dar, war also nicht für die Entscheidung tragend. Das Urteil zum Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz betraf die Entsendung von Repräsentanten der im Landtag vertretenen politischen Parteien in Kontrollgremien des privaten Rundfunks und nicht die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (vgl. BVerfGE 73, 118 [164ff.]). Auch das Urteil zum Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk (BVerfGE 83, 238 [330]), das -- wiederum ohne eigenständige Diskussion -- auf das erste Fernsehurteil Bezug nimmt, stellt für das vorliegende Verfahren keinen Präzedenzfall dar, weil es um Gemeindevertreter und nicht um Vertreter der staatlichen Exekutive ging. Das Urteil hätte sich also nach den Entwicklungen der letzten fünfzig Jahre von diesem dictum lösen müssen, statt es nunmehr zu ständiger Rechtsprechung zu machen. ![]() | |
Vertreter der Exekutive von Bund und Ländern sind von der Mitgliedschaft in den Gremien des Zweiten Deutschen Fernsehens entweder -- wie in den meisten Länderanstalten -- ganz auszuschließen oder jedenfalls auf eine Minimalpräsenz im Fernsehrat zu beschränken (unten 1.). Während die hier vertretene Lösung ihre Praktikabilität bei den Länderanstalten bewiesen hat, ist das Urteil demgegenüber für die Zusammensetzung des Verwaltungsrats weitgehend wirkungslos (unten 2.).
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1. Die Aufsichtsgremien sind ganz von Vertretern der Exekutive freizuhalten (so bereits Wuffka, Die verfassungsrechtlich-dogmatischen Grundlagen der Rundfunkfreiheit: zugleich ein Beitrag zu Problemen der Rundfunkorganisation und Staatsaufsicht, 1971, S. 95ff.; weitergehend Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 24ff.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 182ff.: auch keine Mitglieder der Legislative); je mehr Entscheidungsgewalt sie besitzen, desto weniger dürfen sie mit Staatsvertretern besetzt sein.
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Allenfalls mag es noch angehen, die Mitwirkung von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß -- maximal ein Sechstel, also die Hälfte der Gruppe der vom Senat herausgearbeiteten "staatsnahen" Vertreter -- zuzulassen, so dass im Sinne einer föderalen "Brechung" die Interessen der Länder als Träger der Anstalt Berücksichtigung finden. Allerdings wäre auch hier die Vertretung der Länderinteressen durch nicht in die Exekutive eingebundene Vertreter vorzugswürdig. Ganz auszuschließen ist aber die Mitgliedschaft der Länderexekutive im Verwaltungsrat. Einzelheiten festzulegen bleibt Aufgabe des Gesetzgebers.
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2. Die vagen Vorgaben des Urteils führen insbesondere beim Verwaltungsrat, in dem sich die Kernaufgabe der Kontrolle von Intendant, Leitungspersonal und Haushalt der Anstalt konzentriert (§ 23 Abs. 2, § 27 Abs. 2 ZDF-StV, § 19 Abs. 2 lit. a ZDF-Satzung), kaum eine wirksame Veränderung herbei (vgl. B III 2 a des Urteils): Demnach könnten die Landesgesetzgeber lediglich die Zahl der Mitglieder des Verwaltungsrats geringfügig von vier ![]() ![]() | |
Man kann der hier vertretenen konsequenten Staatsfreiheit von Fernseh- und Verwaltungsrat nicht entgegenhalten, sie sei impraktikabel. Der Rundfunkrat des Westdeutschen Rundfunks kommt offenbar gut ohne staatliche Mitglieder aus; dies gilt weitgehend auch für die Mehrländeranstalten Norddeutscher Rundfunk und Südwestrundfunk. Beim Westdeutschen Rundfunk haben sich so vier zum Teil überlappende Freundeskreise gebildet, die nicht alle nach parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzt sind. Soweit ersichtlich sitzt in keiner ARD-Anstalt außer dem Saarländischen Rundfunk ein Vertreter der Länderexekutive im Verwaltungsrat.
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IV.
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Das Zusammenwachsen der Medien im Internet-Zeitalter stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und das Fernsehen insgesamt vor neue Herausforderungen (vgl. BVerfGE 119, 181 [214]; 121, 30 [51]). Um so wichtiger erscheint es, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Fernsehen ihre Vielfalt und politische Unabhängigkeit stärken, denn Vielfalt und Unabhängigkeit stellen Grundvoraussetzungen ihrer Existenzberechtigung dar. Das Urteil geht immerhin einen kleinen, meiner Auffassung nach allzu kleinen Schritt zu ihrer Absicherung. Dennoch, so steht zu befürchten, bleibt das Versprechen eines staatsfernen Rundfunks und Fernsehens auch nach der nunmehr 14. Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts unerfüllt.
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