Der Ausgleich der besonderen Lasten kinderreicher Familien hat öffentliche und private Stellen seit vielen Jahren beschäftigt. Neben einem Einkommensteuertarif, der dem Familienstand Rechnung trug, traten vor allem Kinderzuschläge an die Angehörigen des öffentlichen Dienstes und die Empfänger öffentlicher Sozialleistungen, während des nationalsozialistischen Regimes eine allgemeine staatliche Kinderbeihilfe, die zuletzt vom dritten Kind ab gewährt wurde. Auch in der Privatwirtschaft ging man vereinzelt dazu über, kinderreichen Familien Beihilfen zu zahlen und so den reinen Leistungslohn zu korrigieren, z. B. durch die 1924 gegründete Zuschußkasse der Tarifgemeinschaft deutscher Apotheker und die 1936 errichtete Lohnausgleichskasse der Zigarrenindustrie. Nach dem zweiten Weltkriege wurden im Steinkohlenbergbau, aber auch in anderen Wirtschaftszweigen Familienausgleichskassen auf Grund von Tarifverträgen oder durch freiwilligen Entschluß der Arbeitgeber geschaffen. Jedoch blieb nach Wegfall der nationalsozialistischen Regelung das System der Kinderbeihilfen lückenhaft. Diese Lücken will die neuere Kindergeldgesetzgebung schließen.

Das den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Gesetz über die Gewährung von Kindergeld und die Errichtung von Familienausgleichskassen (Kindergeldgesetz) vom 13. November 1954 (BGBl. I S. 333) - KGG - ist ein auf einem Entwurf der Fraktion der CDU/CSU beruhendes Initiativgesetz des Bundestages. Es war als eine auf spätere Ergänzung angelegte Sofortmaßnahme zugunsten derer gedacht, die ihr Einkommen aus einer Tätigkeit in der Wirtschaft beziehen, und ist mehrfach geändert und ergänzt worden. Das Gesetz zur Ergänzung des Kindergeldsatzes (Kindergeldergänzungsgesetz - KGEG) vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S.841) erweiterte den Kreis der Berechtigten um die nicht bei einer Berufsgenossenschaft versicherten Personen mit Ausnahme der Angehörigen des öffentlichen Dienstes und der Arbeitnehmer der freien Wohlfahrtsverbände, soweit sie dem Kindergeld vergleichbare Leistungen erhalten. Am 26. Juli 1957 erging das Gesetz über die Sicherung des Unterhalts für Angehörige der zum Wehrdienst einberufenen Wehrpflichtigen (Unterhaltssicherungsgesetz - BGBl. I S. 1046). Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 1. KGÄndG vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1061) erhöhte das Kindergeld von 25 auf 30 DM, das Zweite Gesetz zur Änderung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 2. KGÄndG - vom 16. März 1959 (BGBl. I S.153) auf 40 DM monatlich. Das Gesetz über die Anpassung der Leistungen für Kinder in der gesetzlichen Unfallversicherung, in den gesetzlichen Rentenversicherungen, in der Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenfürsorge sowie in der Kriegsopferversorgung an das Kindergeldgesetz (Kindergeldanpassungsgesetz - KGAG) vom 7. Januar 1955 (BGBl. I S. 17) hat die Leistungen der Sozialversicherung und der Kriegsopferversorgung der durch das Kindergeldgesetz geschaffenen Lage angepaßt.

Ein steuerfreies Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz erhalten Arbeitnehmer, Selbständige und mithelfende Familienangehörige für das dritte und jedes weitere Kind, wenn sie nach der Reichsversicherungsordnung bei einer Berufsgenossenschaft versichert sind oder sich versichern können oder nach § 541 Nr. 5 und 6 RVO (als Rechtsanwälte, Notare oder freiberuflich tätige Angehörige der Heilberufe) versicherungsfrei sind (§ 1 KGG). Es wird durch Familienausgleichskassen gezahlt (§ 5 Abs. 1 KGG), die als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts bei den Berufsgenossenschaften errichtet worden sind (vgl. § 15 KGG). Ihre Organisation lehnt sich an die der Berufsgenossenschaften an; die Organe sind grundsätzlich identisch (§§ 17, 18 KGG); die Aufsicht führt die für die entsprechende Berufsgenossenschaft zuständige Stelle (§ 16 KGG). Die Mittel zur Durchführung des Gesetzes im Wege derart statuierter Selbstverwaltung werden durch Beiträge aufgebracht (§ 9 KGG). Beitragspflichtig ist, wer für Arbeitnehmer, Selbständige oder mithelfende Familienangehörige Beiträge zu den Berufsgenossenschaften nach dem Dritten Buch der Reichsversicherungsordnung aufzubringen hat oder hätte, wenn diese Personen versichert wären (§ 10 Abs. 1 KGG).

Die Höhe der Beiträge richtet sich - vorbehaltlich des noch zu erörternden Ausgleichs - nach den von der einzelnen Familienausgleichskasse zu leistenden Kindergeldzahlungen und den Verwaltungskosten. Für die Bemessung der Beiträge gelten die Maßstäbe der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften (vgl. § 29 KGG). Daher stellt die Mehrzahl (32) der gewerblichen Familienausgleichskassen, soweit Beiträge wegen der Beschäftigung von Arbeitnehmern geschuldet werden, auf die Lohn- und Gehaltssumme ab, die jedoch auf verschiedene Weise ermittelt werden kann (vgl. §§ 732, 733 RVO); vier Kassen berechnen die Beiträge nach der Zahl der Arbeitnehmer. Selbständige werden für ihre Person mit Kopfbeiträgen belastet, die bei manchen Kassen nach dem Einkommen gestaffelt sind. Die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen richten sich teils nach der Zahl der Arbeitskräfte, die zur Bewirtschaftung des Betriebes erforderlich sind (§ 990 RVO), teils nach seinem Einheitswert (§ 1010 RVO). Sie brauchen jedoch nur ein Drittel der benötigten Mittel auf ihre Mitglieder umzulegen (§ 11 Abs. 2 KGG), da zwei Drittel von den gewerblichen Familienausgleichskassen aufzubringen und über den Gesamtverband der Familienausgleichskassen an sie abzuführen sind (§ 14 Abs. 1 und 2 KGG).

Dieser Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist als eine bundesunmittelbare - d. h. unter Bundesaufsicht stehende - Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die einzelnen Familienausgleichskassen sind, bei dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften errichtet worden (§§ 19, 20 KGG). Jede Familienausgleichskasse entsendet in die Vertreterversammlung des Gesamtverbandes zwei Mitglieder ihres Vorstandes, und zwar je einen Arbeitgeber und einen Arbeitnehmer (§ 22). Seine Hauptaufgabe ist, einen "angemessenen Ausgleich" zwischen den Familienausgleichskassen durchzuführen, wenn die Aufbringung der Mittel zu unzumutbaren Unterschieden der durchschnittlichen Belastung der Beitragspflichtigen bei den einzelnen Familienausgleichskassen führt (§ 14 Abs. 3 KGG). Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung regeln, wie dieser Ausgleich durchzuführen ist (§ 14 Abs. 4 KGG). Sie hat bisher von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht, da die Frage der Zuschüsse und des Ausgleichs nach Überwindung von Anfangsschwierigkeiten durch den Gesamtverband folgendermaßen geregelt worden ist:

Die durchschnittliche Belastung wird in einem Vomhundertsatz der Lohnsumme unter Berücksichtigung von Differenzierungen errechnet. Ein Unterschied von mehr als 10% führt zum Ausgleich. Die ausgleichspflichtigen Kassen dürfen aber durch die Ausgleichszahlungen und die Zuschüsse zu den landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen nicht höher belastet werden als mit 75% ihrer eigenen anrechnungsfähigen Aufwendungen.

Die Beschwerdeführer wurden von den für sie zuständigen Familienausgleichskassen nach den Bestimmungen des Kindergeldgesetzes satzungsgemäß zu Beiträgen und Vorschüssen herangezogen. Sie haben hiergegen den Rechtsweg zu den Sozialgerichten beschritten. Alle Klagen sind zurückgewiesen worden, die der Beschwerdeführer zu 1 bis 4 letztinstanzlich durch das Landessozialgericht Hamburg, die der Beschwerdeführer zu 5 durch das Bundessozialgericht (BSG 6, 238).

Diese Entscheidungen greifen die Beschwerdeführer mit den Verfassungsbeschwerden an. Sie rügen die Verletzung von Art. 2 und 3 GG, die Beschwerdeführer zu 5 auch die von Art. 6 und 12 GG, durch Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes und tragen im wesentlichen vor:

Die Verfassungsbeschwerden sind dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zugestellt worden. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden unter eingehender Darlegung ihrer Auffassung für unbegründet. In der mündlichen Verhandlung waren sie und die Beschwerdeführer, außer dem Beschwerdeführer zu 4, vertreten. Der Geschäftsführer des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen ist gemäß § 27 BVerfGG gehört worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber unbegründet.

Die Rüge mangelnder Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG auch im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde zu prüfen (vgl. BVerfGE 10, 89 [99]).

1. Soweit sie darauf gestützt wird, daß die "Beiträge" zur Finanzierung der Kindergeldleistungen der Familienausgleichskassen eine - unzulässige - Steuer im Sinne von Art. 105 ff. GG seien, ist sie unbegründet. Wie noch nachgewiesen werden wird, war der Gesetzgeber zur Wahl der Form der Sozialversicherung berechtigt; es handelt sich also um (sozialversicherungsrechtliche) Beiträge, die dementsprechend auch nicht von einer öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft erhoben werden. Die allgemeinen Kompetenznormen der Art. 70 ff. GG werden hier also nicht durch die Sonderregelung der Art. 105 ff. GG verdrängt.

2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist in Art. 74 Nr. 12 GG begründet, denn das Kindergeldgesetz ist "Recht der Sozialversicherung".

a) Diese Feststellung kann allerdings nicht auf die von der Bundesregierung vorgetragene Annahme gestützt werden, die Materienbezeichnung "Sozialversicherung" habe einen Bedeutungswandel erfahren, der schon bei der Entstehung des Grundgesetzes bekannt gewesen sei: In Wahrheit bedeute die Formulierung "die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung" in Art. 74 Nr. 12 "die soziale Sicherheit".

Diese Auslegung hätte weitreichende Konsequenzen, weil alle gesetzlichen Regelungen des Bundes, die eine Förderung der sozialen Sicherheit bezwecken, von ihr auch dann gedeckt wären, wenn sie nicht im Wege der Versicherung durchgeführt würden. Dieses Ergebnis wäre mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift unvereinbar. Schon die Voraussetzung einer solchen Auslegung ist nicht begründet: Offenbar geht sie davon aus, daß als "Sozialversicherung" im strengen und eigentlichen Sinne nur die vier Versicherungszweige zu verstehen seien, die zunächst in der Reichsversicherungsordnung, später auch in anderen Gesetzen, geregelt waren, nämlich die gegen Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall, für die der einzelne sonst auch eine private Versicherung abschließen könnte. Diese einschränkende enumerative Bedeutung hat der Begriff "Sozialversicherung" in der Tat häufig im allgemeinen wie im fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch, gelegentlich auch in der Gesetzessprache. Schon die Arbeitslosenversicherung steht also bei diesem Sprachgebrauch außerhalb der "Sozialversicherung", zumal da sie erst hinzugekommen ist, nachdem sich die Auffassung, "Sozialversicherung" sei identisch mit diesen vier Versicherungszweigen, gefestigt hatte, und da die Möglichkeit einer privaten Versicherung gegen Arbeitslosigkeit nicht gegeben war.

Die Formulierung des Art. 74 Nr. 12 GG geht davon aus, daß der Begriff "Sozialversicherung" häufig in diesem beschränkten Sinne verstanden wird, zeigt aber auch, daß dieser Sinn seiner Regelung gerade nicht zugrunde liegt. Sie versteht "Sozialversicherung" vielmehr als verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff, der alles umfaßt, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Dieser Charakter eines Gattungsbegriffes, der bei der Präzisierung einer Kompetenz zu künftiger Gesetzgebung ohnehin zu vermuten ist, wird im Wortlaut des Art. 74 Nr. 12 GG deutlich sichtbar: Die Arbeitslosenversicherung wird hier nicht als außerhalb der "Sozialversicherung" stehend betrachtet, sondern wird in sie "eingeschlossen", um dem bei dieser Versicherung besonders naheliegenden Mißverständnis vorzubeugen, das Wort "Sozialversicherung" sei in der Verfassung nicht als Gattungsbegriff gemeint und stehe auch hier nur für die vier "klassischen" Versicherungszweige.

Um die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz aus Art. 74 Nr. 12 GG herzuleiten, genügt es also nicht, das Gesetz dem Bereich der "sozialen Sicherheit" zuzuordnen; vielmehr muß geprüft werden, ob dieses Ziel auf dem spezifischen Wege der "Sozialversicherung" im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG erreicht werden soll. Diese Kompetenznorm ermöglicht die Einbeziehung neuer Lebenssachverhalte in das Gesamtsystem "Sozialversicherung", wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung ihrer Durchführung dem Bild entsprechen, das durch die "klassische" Sozialversicherung geprägt ist. Dann stellen sie der Sache nach Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG dar.

b) Den grundsätzlichen Ausführungen des Bundessozialgerichts über das Wesen der Sozialversicherung (BSG 6, 213 [218, 227 f.]) ist zuzustimmen. Danach gehört hierzu jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit. Doch sind die Begriffselemente des Bedarfs und der Organisation zu präzisieren.

Der durch die Sozialversicherung zu deckende gemeinsame Bedarf wurde ursprünglich in Notlagen gesehen, die typisch waren für Gruppen, welche die gesellschaftliche Entwicklung hervorgebracht hatte. Deshalb wurde die Sozialversicherung zuerst für den Arbeiter, später für Angestellte mit geringem Einkommen geschaffen. Die durch Krieg und Inflation bedingten gesellschaftlichen Umwälzungen führten dazu, den Kreis der Betreuten immer mehr auszuweiten im Sinne der von der Weimarer Verfassung (Art. 151) geforderten Entwicklung zum sozialen Rechtsstaat, die den Ausgleich der durch die moderne gesellschaftliche Entwicklung entstehenden Belastungen anstrebt. Schon die "klassischen" Zweige der Sozialversicherung umfaßten jetzt auch Arbeitnehmer mit höherem Einkommen und Selbständige. Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine Notlage gehört also nicht zum Wesen der Sozialversicherung. Hierin liegt der richtige Kern des Vortrags der Bundesregierung zur "sozialen Sicherheit".

Außer diesem sozialen Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten ist kennzeichnend die Art und Weise, wie die Aufgabe organisatorisch bewältigt wird. Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge von "Beteiligten" aufbringen. "Beteiligte" sind herkömmlich die Versicherten und ihre Arbeitgeber, deren Heranziehung zugunsten der Arbeitnehmer als Auswirkung eines Fürsorgeprinzips angesehen wird, von dem das moderne Arbeitsverhältnis geprägt ist.

c) In dieses Bild der modernen Sozialversicherung läßt sich das System des Kindergeldgesetzes noch einordnen. Daß die Sorge für Kinder ein Sozialtatbestand ist, der eine ausgleichende Hilfe der Gemeinschaft rechtfertigt, ist unbestritten. Die Hilfe wird durch selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts gewährt, die die notwendigen Mittel durch Beiträge der Arbeitgeber und - im Falle der Selbständigen - der Begünstigten selbst aufbringen. Angesichts der Bedeutung, die der Organisationsform für die Abgrenzung der "Sozialversicherung" von anderen Sozialleistungen zukommt, ist es bedeutsam, daß die Familienausgleichskassen eng an einen Träger der "klassischen" Sozialversicherung, die Berufsgenossenschaften, angelehnt sind.

Der Einwand der Beschwerdeführer, es fehle an einem individuellen "Risiko", ohne das eine "Versicherung" nicht denkbar wäre, geht fehl, da die Sozialversicherung nicht vom Risikobegriff der Privatversicherung ausgeht; sie enthält von jeher auch ein Stück staatlicher Fürsorge (BVerfGE 9, 124 [133]; 10, 141 [166]). Allerdings steht der Fürsorgegedanke beim Kindergeldgesetz im Vordergrund. Doch hindert das nicht die Qualifikation als Sozialversicherung, wenn man ihre heutige Bedeutung in der staatlichen Sozialpolitik berücksichtigt.

Soweit die Beschwerdeführer mit der Berufung auf den Mangel eines "Versicherungsrisikos" geltend machen wollen, die Beitragspflicht treffe ausschließlich die Unternehmer, die aber nicht das "Risiko" des Kinderreichtums ihrer Arbeitnehmer zu tragen hätten, kann der Einwand ebenfalls nicht zur Verneinung der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG führen. Richtig ist, daß ausschließlich Selbständige beitragspflichtig sind. Das ist jedoch keine ungewöhnliche Bestimmung, denn die Sozialversicherung beruht darauf, daß die Arbeitgeber in Erfüllung ihrer sozialen Fürsorgepflicht für ihre Arbeitnehmer einen wesentlichen Teil der Mittel aufbringen, die von den Versicherungsträgern benötigt werden. In der Unfallversicherung und ausnahmsweise auch in der Krankenversicherung (§ 381 Abs. 1 RVO) und den Rentenversicherungen (§ 1385 Abs. 4 RVO; § 112 Abs. 4 AnVG) sind die Arbeitgeber sogar allein beitragspflichtig. Ob es im vorliegenden Falle verfassungsrechtlich zulässig war, Selbständigen allein die Lasten des Kindergeldes aufzuerlegen, ist eine Frage der noch zu erörternden Abgrenzung der Beitragspflicht, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz als Sozialversicherungsgesetz.

Die gegen die Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen und die Bemessung der Beiträge im einzelnen bestehenden Bedenken reichen nicht aus, um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch Richterspruch festzustellen.

1. Vorweg erhebt sich die Frage, ob die durch die Wahl der Organisationsform präjudizierte Aufbringung der Mittel durch Beiträge eines begrenzten Kreises "Beteiligter" statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln mit dem Gleichheitssatz zu vereinbaren ist. Sie liegt um so näher, als vergleichbare Leistungen in Form von Kinderzuschlägen auf diese Weise gewährt werden, so daß die Empfänger solcher Leistungen von der Regelung des Kindergeldgesetzes ausgenommen werden konnten (vgl. § 3 Abs. 2 KGG).

Zur Verfassungswidrigkeit des Kindergeldgesetzes führen solche Bedenken jedoch nicht. Die verschiedenen Formen von Kinderbeihilfen sind im Laufe einer langen Entwicklung in verschiedener Weise entstanden und haben jeweils ihre besondere Ausgestaltung und Rechtfertigung gefunden (vgl. insbesondere die besoldungsrechtlichen und tariflichen Regelungen im öffentlichen Dienst sowie die Leistungen nach dem Kindergeldanpassungsgesetz, Kindergeldergänzungsgesetz und Bundesversorgungsgesetz). Hierdurch sind auch die verschiedenen finanziellen Quellen, aus denen diese Leistungen fließen, bestimmt worden. Das Kindergeldgesetz schließt eine bedeutsame Lücke, und zwar wiederum in einer Weise, die spezifisch ist für den Kreis derer, die nach diesem Gesetz Leistungen empfangen sollen. Deshalb gibt es auch heute noch kein einheitliches System der Kinderbeihilfe, übrigens - wie ihre verschiedenartige steuerliche Behandlung zeigt - auch nicht auf seiten der Empfänger. Mit dem Gleichheitssatz unverträglich ist dieser Zustand aber nicht, mögen auch von der Idee der Gerechtigkeit her bessere Lösungen vorstellbar sein; wie noch auszuführen ist, fehlt es nicht an einer sachgerechten Verknüpfung zwischen den Begünstigungen und Belastungen durch das Kindergeldgesetz.

2. Der Grundgedanke der Kindergeldregelung ist, den durch Kinder bedingten erhöhten Aufwand einer Familie teilweise auszugleichen, insbesondere den Leistungslohn sozial zu korrigieren. Das hätte auch erreicht werden können, wenn man, gestützt auf die Bundeskompetenz zur Regelung des Arbeitsrechts - Art. 74 Nr. 12 GG -, Kinderzuschläge zum Arbeitslohn gesetzlich angeordnet hätte; in diesem Falle hätte jeder Arbeitgeber das Kindergeld für die in seinem Betrieb Tätigen tragen müssen. Dann wären aber kinderreiche Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt vor allem in Krisenzeiten im Nachteil gewesen; dieser Gefahr müßte wieder durch Beschäftigungsgebote oder ähnliche Bestimmungen vorgebeugt werden. Wollte der Gesetzgeber das vermeiden, mußte er die Last so verteilen, daß die Belastung des einzelnen Betriebes von der Kinderzahl seiner Beschäftigten unabhängig blieb. Diese Entscheidung liegt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens; die Lösung des Kindergeldgesetzes trägt sozialen Gegebenheiten in angemessener Weise Rechnung.

Von diesem Ausgangspunkt her, der Gewährung eines sozialen Zuschlags zum Arbeitseinkommen, ist es vertretbar, die Arbeitnehmer selbst nicht zu Beiträgen heranzuziehen. Das entspricht dem Gedanken der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers für seine Arbeitnehmer, der im modernen Arbeitsrecht und in seiner Auslegung durch die Arbeitsgerichte stark hervortritt und seinen Niederschlag oft in tarifrechtlich vereinbarten oder freiwilligen Sozialleistungen der Arbeitgeber findet. In dieser Fürsorgepflicht liegt die von den Beschwerdeführern vermißte sachliche Beziehung zwischen den Kindergeldleistungen an die Arbeitnehmer und der Beschränkung der Beitragspflicht auf die Arbeitgeber, die den vom Gesetzgeber gewählten Weg erlaubt. Über diese Beschränkung bestand übrigens im 2. Bundestag Einigkeit, denn auch die Entwürfe der SPD (BT II/1953 Drucks. 318) und der FDP (BT II/1953 Drucks. 877) sahen eine Finanzierung durch die Unternehmer, nicht aber durch die Arbeitnehmer vor. Die ausschließliche Belastung der Arbeitgeber führt freilich dazu, daß auch für Arbeitnehmer Beiträge geleistet werden müssen, die mehr verdienen als mancher Arbeitgeber. Dieses Ergebnis muß in Kauf genommen werden, weil die getroffene generalisierende Regelung nicht an eine Notlage oder Bedürftigkeit im Einzelfalle anknüpft, sondern die durch Kinder erwachsende finanzielle Belastung mildern soll.

Die Beschwerdeführer berufen sich zu Unrecht darauf, sie trügen den besonderen Aufwand kinderreicher Familien bereits durch die Staffelung der Einkommensteuer. Es liegt im gesetzgeberischen Ermessen, den "Familienlastenausgleich" teilweise durch steuerrechtliche Vergünstigungen und teilweise durch das Kindergeld herbeizuführen. Soweit die Beschwerdeführer selbst Kinder haben, wirkt sich die soziale Ausgestaltung der Steuertarife auch zu ihren Gunsten aus. Ihr weiterer Einwand, sie müßten die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst durch ihre Steuerleistungen mitfinanzieren, liegt neben der Sache.

Soweit die Beschwerdeführer rügen, es würden auch Selbständige zu Beiträgen herangezogen, die keine Arbeitnehmer beschäftigen, haben sie nicht dargetan, daß sie hierdurch persönlich betroffen sind. Diese Regelung ist aber auch nicht zu beanstanden, denn in einem solchen Falle erbringt der Selbständige nur einen Beitrag als Angehöriger der Gruppe der empfangsberechtigten Selbständigen. Ob er selbst Kindergeld beanspruchen könnte, ist unerheblich, denn der abgabenrechtliche Grundsatz, daß zu Beiträgen nur herangezogen werden darf, wer von einem bestimmten öffentlichen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erwarten hat (vgl. BVerfGE 7, 244 [254]; 9, 291 [297 ff., 298, 301]), gilt nicht für die Sozialversicherung; hier herrscht der Grundsatz sozialen Ausgleichs, nicht der der Abgeltung eines individuellen Vorteils.

Die Einbeziehung der freiberuflich Tätigen in die Kindergeldregelung, die von den Beschwerdeführern zu 3 bis 5 gerügt wird, hält sich ebenfalls im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens. Aus diesem Begriff des "freien Berufs" lassen sich keine präzisen normativen Wirkungen in der Richtung ableiten, daß den Angehörigen freier Berufe ein irgendwie bestimmbarer erhöhter Anspruch auf Freiheit vor gesetzgeberischen Eingriffen verfassungsrechtlich verbürgt sei (Beschluß vom 25. Februar 1960 - 1 BvR 239/52 - NJW 1960 S. 619 [620], siehe BVerfGE 10, 354 [364 ff.]). Auch sonst werden die Angehörigen der freien Berufe zu Sozialversicherungsleistungen wie andere Selbständige herangezogen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum das gerade beim Kindergeld verfassungsrechtlich bedenklich sein sollte; soweit sie nur wenig Personal oder ein kleines Einkommen haben, trägt dem § 11 Abs. 1 Unterabsatz 2 KGG in der Fassung des 2. ÄndG Rechnung: Der Selbständige ist für seine eigene Person beitragsfrei, wenn sein Einkommen 6000 DM jährlich nicht übersteigt; für mithelfende Familienangehörige werden in keinem Falle Beiträge erhoben. Die Selbständigen sind auch für ihre Beschäftigten beitragsfrei, wenn die Lohn- und Gehaltssumme jährlich 6000 DM nicht übersteigt. Damit ist betrieblichen Besonderheiten, wie sie sich bei den freien Berufen - aber auch beim Handwerk - ergeben können, Rechnung getragen.

3. Die Beschwerdeführer rügen, durch die Aufspaltung in Berufsgruppen ergäben sich ungleiche Belastungen, ohne daß dies von der Sache her gerechtfertigt sei.

Hier handelt es sich einerseits um Unterschiede in der Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen, wie sie sich insbesondere aus einer verschiedenen Struktur der dazugehörigen Betriebe und der jeweiligen Kinderzahl der dort tätigen Arbeitnehmer und Selbständigen ergeben können, und andererseits um solche der Belastung des einzelnen Betriebes dadurch, daß die Familienausgleichskassen zwischen verschiedenen Beitragsmaßstäben wählen können.

a) Die Belastung des einzelnen Betriebes in einer Familienausgleichskasse kann von der vergleichbarer Betriebe in einer anderen abweichen. Bliebe es dabei, bestände die Gefahr einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, denn die ungleiche Belastung läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die entsprechenden Verhältnisse bei den Berufsgenossenschaften rechtfertigen: Dort handelt es sich um das Haftungsrisiko für Berufsunfälle, das je nach der Gefährlichkeit der betreffenden Tätigkeit sehr verschieden sein kann. Beim Kindergeld gibt es keine solchen Unterschiede. Eine auf den jeweiligen Kreis einer Familienausgleichskasse beschränkte "berufsständische Solidarität" war nicht die Grundlage, aber auch nicht das Ziel des Gesetzes. Die Beiträge sollten deshalb nicht jeweils einer in einer Familienausgleichskasse organisierten Berufsgruppe auferlegt werden, sondern der "Wirtschaft als solcher", d. h. der Gesamtheit der Betriebe und Unternehmen.

Die Anknüpfung an die Organisation der Berufsgenossenschaften ist im Gesetzgebungsverfahren auch mit verwaltungstechnischen Erwägungen begründet worden; man wollte die bei den Berufsgenossenschaften vorhandenen Unterlagen nutzbar machen und so die Verwaltungskosten auf ein Mindestmaß herabsetzen (vgl. den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik, BT II/1953 zu Drucks. 708, S. 6). In der Tat ist es gelungen, diese Kosten außerordentlich niedrig zu halten: Sie betrugen nach den Jahresberichten des Gesamtverbandes 1955 2,6%, 1956 2,7%, 1957 3,1% und 1958 2,9% der Gesamtleistungen an Kindergeld. Das darf nicht außer Betracht bleiben, weil sich dadurch die Belastung aller Beitragspflichtigen entsprechend verringert. Diese Anknüpfung an eine vorhandene Verwaltungsorganisation aus verwaltungstechnischen Gründen könnte nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie eine Verletzung des Prinzips der Lastengleichheit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Das ist nicht der Fall.

Die Unterschiede der Gesamtlast, die sich für die einzelne Familienausgleichskasse zunächst aus ihrer eigenen sozialen und wirtschaftlichen Struktur ergeben, werden vom Gesetzgeber "angemessen" ausgeglichen (§ 14 Abs. 3 KGG). Dieser Ausgleich läßt bei gerechter Abwägung der Interessen aller Beteiligten und der Allgemeinheit die noch verbleibenden Unterschiede in der Beitragshöhe als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich ist ein voller Ausgleich nicht geboten. Abgesehen davon, daß die stärker mit Kindergeld belasteten Berufsgruppen durch das Gesetz auch in stärkerem Umfange von Forderungen ihrer Arbeitnehmer nach Kindergeld im Rahmen tariflicher Regelungen entlastet werden, ist zu berücksichtigen, daß es praktisch keinen Beitragsschlüssel gibt, der zu einer völlig gerechten Belastung aller Betriebe führen würde. Die Anknüpfung an den Lohn, die in der Sozialversicherung herkömmlich ist, benachteiligt die lohnintensiven Betriebe, die häufig wirtschaftlich schwächer sind. Auch andere Maßstäbe sind für gewisse Betriebe günstig, für andere ungünstig. Der Bundesgesetzgeber hat aus solchen Erwägungen den Versuch, nachträglich einen einheitlichen Beitragsmaßstab - 1% der Lohnsumme - einzuführen, aufgegeben, nachdem sich die Familienausgleichskassen im Rahmen des Gesamtverbandes über den Schlüssel für den Ausgleich geeinigt hatten.

Daß § 14 Abs. 3 KGG die Entscheidung über die Höhe des Ausgleichs in die Hand des Gesamtverbandes legt - solange nicht die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats einen solchen Schlüssel festlegt -, ist im Hinblick auf Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob hierin eine Ermächtigung zur Setzung autonomen Rechts oder zum Erlaß von Verwaltungsakten liegt, denn jedenfalls sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung deutlich genug umrissen.

Auch ihre Anwendung durch den Gesamtverband ist nicht zu beanstanden: Der Ausgleich, der einen Unterschied von 10% unberücksichtigt läßt, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Lastengleichheit, wenn man die Verschiedenheit der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den einzelnen Wirtschaftszweigen, den Zwang zu gesetzlicher Typisierung und die Unmöglichkeit einer alle befriedigenden Lösung berücksichtigt.

b) Ist auch die Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen nach Durchführung des Ausgleichs gemäß § 14 Abs. 3 KGG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, so bleibt doch noch die Möglichkeit ungleicher Behandlung des einzelnen Beitragszahlers durch die Familienausgleichskasse, die den Beitragsmaßstab autonom festsetzt. Die Ermächtigung dazu ist durch die Bezugnahme auf die Beitragsmaßstäbe der Unfallversicherung (vgl. § 29 KGG) rechtsstaatlich hinreichend begrenzt. Gegen ihre Verfassungsmäßigkeit sind keine Bedenken zu erheben, insbesondere sind sie nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, willkürlich. Die in der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften und damit auch für die Familienausgleichskassen zur Verfügung gestellten wenigen Beitragsmaßstäbe sind sachlich vertretbar. Dabei kann nach den Ausführungen des Geschäftsführers des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen davon ausgegangen werden, daß die Kassen ihre Wahl zwischen diesen Maßstäben auf Grund der jahrzehntelangen Erfahrungen der Berufsgenossenschaften getroffen und so den besonderen Gegebenheiten der in ihnen organisierten Wirtschaftszweige Rechnung getragen haben. Substantiierte Darlegungen darüber, daß gerade im Falle der Beschwerdeführer die für sie in Betracht kommenden Maßstäbe oder die Höhe der auf die Selbständigen entfallenden Kopfbeiträge willkürlich festgesetzt worden seien, sind nicht vorgetragen worden. Sollten solche Fälle vorkommen, würde es sich um eine Frage des Gesetzesvollzuges handeln, die von den Sozialgerichten zu entscheiden wäre.

4. Die Beschwerdeführer beanstanden schließlich die sie ebenfalls belastenden Zuschüsse der gewerblichen an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen. Da das Kindergeldgesetz von der Solidarität der Gesamtwirtschaft, nicht aber einzelner Berufszweige ausgeht, sind diese Zuschüsse noch vertretbar. Die Landwirtschaft umfaßt eine besonders große Zahl nicht sehr leistungsfähiger Kleinbetriebe, was alljährlich zu umfangreichen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen- jetzt im Rahmen des "Grünen Planes" - führt. Auch ohne den gesetzlichen, globalen Zuschuß hätten daher die gewerblichen Familienausgleichskassen erhebliche Zuschüsse an die landwirtschaftlichen zu erbringen, um die Belastung der Beitragspflichtigen einigermaßen gleich zu gestalten. Ein Ausgleich derart, wie er zwischen den gewerblichen Familienausgleichskassen vorgenommen wird und nach Vorschrift des Gesetzes auch innerhalb der Gruppe der landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen möglich ist, brächte im Verhältnis von gewerblichen zu landwirtschaftlichen Kassen erhebliche Schwierigkeiten mit sich, weil hier kaum vergleichbare Beitragsmaßstäbe zu berücksichtigen wären. Unter diesen Umständen kann es nicht als Willkür des Gesetzgebers angesehen werden, wenn er sich in Kenntnis der Lage der Landwirtschaft entschloß, den gewerblichen Familienausgleichskassen von vornherein einen bestimmten Zuschuß an die landwirtschaftlichen aufzuerlegen.

5. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Kreis der Kindergeldberechtigten sei in verfassungswidriger Weise abgegrenzt worden, berührt dies ihre eigene Rechtsstellung nur insoweit, als sie geltend machen, der Kreis der Berechtigten, die Leistungen von einer Familienausgleichskasse erhalten, sei zu weit gezogen.

Unter diesem Gesichtspunkt könnte bedeutsam sein, ob die in § 34 Abs. 3 KGG der Bundesregierung erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig ist. Träfe dies zu, wären die vier Durchführungsverordnungen zum Kindergeldgesetz nichtig; Leistungen an den dort vorgesehenen Personenkreis dürften nicht erbracht werden; demgemäß würden sich die Aufwendungen der Familienausgleichskassen und damit die Höhe der Beiträge - wenn auch nicht wesentlich - verringern.

§ 34 Abs. 3 KGG ist jedoch mit Art. 80 GG vereinbar: Die Vorschrift verweist auf § 34 Abs. 1 und 2 KGG, wonach in gewissen Fällen wegen fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen des Kindergeldberechtigten oder der Kinder, auf die sich die Berechtigung gründet, kein Kindergeld zu zahlen ist. Hiervon werden in Absatz 3 Ausnahmen zugelassen. Das kann nichts anderes bedeuten, als daß auf solche Fälle das Kindergeldgesetz in allen Einzelheiten trotz fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen erstreckt werden kann. Damit sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

6. Der Einwand, es werde nicht berücksichtigt, ob der Kindergeldberechtigte auch wirklich für das Kind sorge, trifft nicht zu. Zwar wird nicht von vornherein in jedem Einzelfall geprüft, ob der Empfangsberechtigte wirklich für das Kind sorgt und ob ihm das Sorgerecht zusteht; doch ist dies eine zulässige Typisierung (vgl. BVerfGE 9, 20 [32]), die vom Regelfall ausgeht und die Möglichkeit einer Korrektur im Einzelfall offenhält (§§ 3 Abs. 1, 8 Abs. 2 KGG).

7. Zusammenfassend ist festzustellen: Die Vorschriften des Kindergeldgesetzes, die für die Beitragspflicht der Beschwerdeführer dem Grunde und der Höhe nach bedeutsam sind, sind mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch vereinbar. Die abweichende Meinung der Beschwerdeführer beruht auf einer Verkennung seiner Bedeutung für das Verhalten des demokratischen Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht kann dessen Entscheidungen nicht mit der Begründung korrigieren, sie genügten nicht dem Ideal der Gerechtigkeit, sie seien politisch falsch oder unzweckmäßig. Der allgemeine Gleichheitssatz zieht dem Gesetzgeber nur äußerste Grenzen (BVerfGE 3, 162 [182]).

Die Rüge, daß die Organisation der Familienausgleichskassen und des Gesamtverbandes eine unzulängliche Mischverwaltung schaffe, ist unzulässig; im übrigen ist die Organisation mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Soweit die Berufsgenossenschaften bundesunmittelbar sind, sind es auch die bei ihnen errichteten Familienausgleichskassen. Sie konnten nach Art. 87 Abs. 2 GG errichtet werden, denn diese Vorschrift betrifft nicht nur die beim Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehenden, sondern auch neue Sozialversicherungsträger. Demgemäß können keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Errichtung bundesunmittelbarer Familienausgleichskassen und gegen die Errichtung des bundesunmittelbaren Gesamtverbandes erhoben werden.

2. Dasselbe trifft für die Errichtung landesunmittelbarer Familienausgleichskassen durch ein Bundesgesetz zu. Es bedarf hier keiner grundsätzlichen Klärung, ob und wann der Bundesgesetzgeber allgemein berechtigt ist, landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es genügt die Feststellung, daß das Grundgesetz einerseits dem Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Sozialversicherung in Art. 74 Nr. 12 GG eingeräumt hat, andererseits in Art. 87 Abs. 2 GG für den "bundesunmittelbaren" oder "landesunmittelbaren" Charakter der Sozialversicherungsträger nicht darauf abstellt, wer sie errichtet hat, sondern welchen Zuständigkeitsbereich sie haben. Hieraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber, jedenfalls wenn er ein Sozialversicherungsgesetz schafft, Sozialversicherungsträger auch als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts errichten kann. Ob es hierzu - in entsprechender Anwendung von Art. 84 Abs. 1 GG - der Zustimmung des Bundesrats bedarf, kann dahingestellt bleiben, denn diese liegt hier vor.

3. Der Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist in eigenartiger Weise mit den teils landes-, teils bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen verflochten. Der Einwand der "unzulässigen Mischverwaltung" geht zurück auf Bedenken der Rechtsausschüsse des Bundestages und des Bundesrats (BT II/ 1953, 16. Ausschuß 25. Sitzung vom 10. September 1954; BR Rechtsausschuß 140. Sitzung vom 21. Oktober 1954).

Die herrschende Meinung versteht unter "unzulässiger Mischverwaltung" eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist, oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden durch Zustimmungserfordernisse erfolgt; das soll auch für den Bereich mittelbarer Staatsverwaltung durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gelten. Geht man hiervon aus, könnte nur in dem Umstand, daß der Gesamtverband den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den einzelnen Familienausgleichskassen festlegt (§ 14 Abs. 3 KGG), eine unzulässige Mischverwaltung erblickt werden. In diesem Falle wäre aber nicht das ganze Kindergeldgesetz nichtig, sondern nur § 14 Abs. 3 (vgl. BVerfGE 8, 274 [300 ff.]).

Entfiele diese Kompetenz des Gesamtverbandes, so wäre der "angemessene Ausgleich" dennoch gesichert; es verbliebe nicht bei einer möglicherweise im Widerspruch zum Gleichheitssatz stehenden Belastung der Mitglieder der verschiedenen Familienausgleichskassen. In diesem Falle wäre nämlich die Bundesregierung nach § 14 Abs. 4 KGG berechtigt und verpflichtet, den "angemessenen Ausgleich" durch Rechtsverordnung herbeizuführen. Die Ermächtigung des § 14 Abs. 4 KGG ist auch im Hinblick auf Art. 80 GG nicht zu beanstanden, da Inhalt, Zweck und Ausmaß durch diesen unbestimmten Rechtsbegriff geprägt sind. Wird aber der Ausgleichsschlüssel von der Bundesregierung festgelegt, obliegen dem Gesamtverband nur noch technische Koordinierungsaufgaben, die keine Mischverwaltung darstellen. Das gilt auch, soweit er die Zuschüsse an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen abführt.

Der Einwand der unzulässigen Mischverwaltung ist daher in diesem Verfahren nicht zu berücksichtigen, weil die Beschwerdeführer als Beitragspflichtige insoweit nicht beschwert sind.

Aus demselben Grunde braucht nicht geprüft zu werden, ob die bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen im Verhältnis zum Gesamtverband als "Unterbehörden" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG angesehen werden müssen.

1. Unzulässig sind auch folgende Rügen:

a) Da die Staatsbeamten bereits vom ersten Kind ab Kinderzuschläge erhalten, sei die Beschränkung des Kindergeldes nach dem Kindergeldgesetz auf die dritten und weiteren Kinder verfassungswidrig. Die Beschwerdeführer, die sich gegen ihre Verpflichtung zu Beitragszahlungen wenden, sind insoweit nicht betroffen: Würde Kindergeld schon vom ersten Kind ab gewährt, hätten sie mehr, nicht aber weniger Beiträge zu entrichten. Falls sie aber geltend machen wollten, die Zahlung der besoldungsrechtlichen Kinderzuschläge an die Beamten dürfe erst vom dritten Kind ab erfolgen, ist für ein solches Vorbringen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerden kein Raum.

b) Die Beschwerdeführer sind auch nicht davon betroffen, daß Selbständige unter Umständen zu mehreren Familienausgleichskassen Leistungen zu erbringen haben (§ 11 Abs. 3 Satz 2 KGG).

c) Entsprechendes gilt für die Pflicht der anerkannten Ersatzeinrichtungen im Sinne von § 32 KGG, unter Umständen nach § 10 Abs. 4 KGG Leistungen an die zuständigen Familienausgleichskassen zu erbringen. Dadurch kann sich die Beitragsleistung der Beschwerdeführer nur verringern, nicht aber erhöhen.

d) Unerheblich ist auch, ob sich Bundestag und Bundesrat bei der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes über Bedenken ihrer Rechtsausschüsse hinweggesetzt haben (vgl. BVerfGE 4, 7 [25]).

2. Die Rügen der Beschwerdeführer zu 5, Art. 6 und 12 GG seien verletzt, sind offensichtlich unbegründet. Art. 6 GG sagt nichts darüber, wie ein Familienlastenausgleich durchgeführt werden darf. - Inwiefern die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer durch ihre Pflicht zur Leistung von Beiträgen an eine Familienausgleichskasse berührt werden sollte, ist nicht ersichtlich.

Auch eine Verletzung von Art. 9 und 14 GG, die in Parallelverfahren gerügt worden ist, kommt nicht in Frage. Da die Familienausgleichskassen und der Gesamtverband als Körperschaften des öffentlichen Rechts eine legitime öffentliche Aufgabe erfüllen, scheidet Art. 9 GG als Beurteilungsmaßstab aus (BVerfGE 10, 89 [102]). Art. 14 GG schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten wie den hier statuierten (BVerfGE 4, 7 [17]; 8, 274 [330]).

Die Verfassungsbeschwerden sind daher als unbegründet zurückzuweisen.