Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBI. I S. 100) - im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924 (RGBI. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet.

1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu bekanntgemacht (BGBl. 1 S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9).

2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsätze wurden durch das am 1. Juni 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - ersetzt. Das Bundessozialhilfegesetz faßt das bisherige Fürsorgerecht und einzelne Sonderregelungen (z. B. für die Tuberkulose-Hilfe, die Blindenhilfe und die Körperbehindertenhilfe) in einem Gesetz zusammen. Dabei weitet es den Aufgabenbereich der "Sozialhilfe" gegenüber der bisherigen Fürsorge erheblich aus (besonders in Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen) und stärkt die Stellung des Hilfesuchenden, dem ein Rechtsanspruch auf Hilfe zuerkannt wird (§ 4) und der nur in beschränktem Umfang zur Kostenerstattung verpflichtet ist (§ 92). Neben den materiellen Leistungsvoraussetzungen regelt auch dieses Gesetz das Verhältnis der öffentlichen Hilfe zur freien Wohlfahrtspflege (§§ 10, 93).

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13 Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle). Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG.

In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt:

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen,

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

2. Zum Bundessozialhilfegesetz:

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen, festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) gegen das Grundgesetz verstoßen und daher nichtig sind:

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

Die Niedersächsische Landesregierung hat sich den Normenkontrollanträgen der Hessischen Landesregierung zum Jugendwohlfahrtsgesetz und zum Bundessozialhilfegesetz angeschlossen.

Zur Begründung tragen die Antragsteller und die beschwerdeführenden Städte vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt:

a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Jugendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.

Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6 ("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung") sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich hineinreiche, seien allein die Länder zuständig.

b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle.

Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht gegeben. Unter "öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern Kulturpolitik.

Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der Fürsorge nicht.

Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kompetenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.

bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83 GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare - Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten des Bundes unvereinbar.

cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung) die unmittelbar gegenüber dem Minderjährigen und nicht nur als Beistandspflicht für die gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen. Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert.

Das Sozialstaatsprinzip gebe auch den Ländern (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) das Recht sozialer Betätigung. Eine Ermächtigung für den Bund, dieses Recht der Länder zugunsten der freien Verbände einzuschränken, sei im Grundgesetz nicht enthalten. Noch weniger lasse sich die Subventionierungspflicht zugunsten der freien Verbände mit der Sozialstaatsklausel vereinbaren. Das im Sozialstaatsprinzip enthaltene Recht der Länder auf soziale Betätigung schließe das Recht ein, die staatliche Sozialarbeit auf staatliche Einrichtungen zu beschränken und die Gesellschaft auf ihre eigenen Kräfte zu verweisen.

dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwendung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.

Das Verbot eigener unmittelbarer Fürsorge und die Rechtspflicht zur Hergabe gemeindlicher Haushaltsmittel an die Verbände rührten an den Lebensnerv der Selbstverwaltung. Den Kommunen werde ihre Unfähigkeit bescheinigt, diese Angelegenheiten entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in eigener Verantwortung zu entscheiden. Der Bund dürfe hier keine Weisungen erteilen, auch nicht in Form eines Gesetzes. Wenn den Gemeinden und ihren Bürgern in solchen Fragen das Recht zu verantwortlicher Entscheidung entzogen werde, so verliere die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ihren Sinn.

ee) Auch Grundrechte seien verletzt. Die Bevorzugung der freien vor der behördlichen Jugendhilfe beruhe auf dem Subsidiaritätsprinzip des thomistischen Naturrechts. Diese Lehre werde in dem Gesetz zum bindenden Rechtssatz erhoben. Das verstoße gegen Art. 4 GG, wonach die Glaubens- und Gewissensfreiheit garantiert sei. Die negative Bewertung der im örtlichen Bereich wurzelnden Jugendhilfe der Gemeinden vertrage sich hiermit nicht.

Außerdem führe die Subventionierungspflicht im Ergebnis zu einer Bevorzugung der finanzstarken, insbesondere der konfessionellen Verbände, denen mittelbar auch die Staatsleistungen an die Kirchen (Art. 140 GG) zugute kämen. Je höher die Eigenleistungen eines Verbandes seien, um so höher sollten nach dem Willen des Gesetzes die Subventionen der Gemeinden sein. Dadurch werde eine das Gleichheitsgebot verletzende Disparität zwischen den verschiedenen Trägern der Jugendhilfe erzwungen, und zwar zu Lasten der jeweiligen religiösen Minderheit. Gleichzeitig seien die Gemeinden gezwungen, unter Einsatz ihrer Haushaltsmittel in dem Wettbewerb der Verbände Stellung zu nehmen und damit - ihrem freiheitlichen Wesen zuwider - meinungsbildend zu wirken. Dieses bundesgesetzliche Dirigieren der Kommunalpolitik verstoße gegen Art. 2, 3, 4 und 6 GG. Auch die Freiheit der Entscheidung des Betroffenen, die Gleichheit, die Glaubensfreiheit und das Erziehungsrecht der Eltern würden verletzt, wenn die Gemeinden in dieser Weise gezwungen würden, die Kräfte der Gesellschaft verschieden zu behandeln.

c) Sowohl die Vorschrift des § 9 Abs. 2 JWG als auch die des § 24 JWG entsprächen nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Ermächtigungsnormen stelle. Bei § 9 Abs. 2 JWG sei der Inhalt der Ermächtigung nicht genügend bestimmt. Es bleibe unklar, ob durch Rechtsverordnung nur die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe oder auch das Anerkennungsverfahren geregelt werden sollen. Unbestimmt sei auch, welche materiellen Anerkennungsvoraussetzungen aufgestellt werden können, da die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte Verwendung der Mittel ohnehin bereits Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen sei und die Anerkennung nach § 9 Abs. 1 JWG zusätzlich gefordert werde. Es sei unter diesen Umständen nicht überschaubar, mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werde (unter Hinweis auf BVerfGE 10, 20 [53]).

Auch in § 24 JWG, der an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und nicht an Art. 129 Abs. 3 GG zu messen sei, blieben Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung völlig unbestimmt. Es sei nicht klargestellt, ob die Bundesregierung zur Sicherung einer gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter nur materielle Bestimmungen oder nur Verfahrensvorschriften oder beides erlassen könne. Auch sonst sei der mögliche Inhalt der Ausführungsvorschriften nicht voraussehbar, da das Jugendwohlfahrtsgesetz sich vielfach damit begnügt habe, der Verwaltung allgemeine Aufträge zu erteilen.

d) Mit der Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 JWG, welche die Jugendhilfe zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände erkläre und den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Verpflichtung auferlege, Jugendämter zu bilden, und mit den darauf folgenden Vorschriften über die Organisation des Jugendamtes, insbesondere die Zusammensetzung des Jugendwohlfahrtsausschusses und seine Aufgaben, habe der Bundesgesetzgeber wiederum in unzulässiger Weise Kommunalverfassungsrecht gesetzt. Ob eine Aufgabe von der Gemeinde als Selbstverwaltungsangelegenheit oder als weisungsgebundene Auftragsangelegenheit ausgeführt werden solle, sei eine Frage des Kommunalverfassungsrechts, da sie unmittelbar das Verhältnis zwischen Gemeinde und Staat betreffe. Ebenso greife eine Vorschrift, die den Kommunen die Bildung einer bestimmten Behörde vorschreibe und deren Organisation regle, in die kommunale Verwaltungsorganisation ein.

Die Kompetenz des Bundes für solche Regelungen ergebe sich nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar könnte man möglicherweise aus dem Wortlaut dieser Vorschrift den Schluß ziehen, daß der Bund im Rahmen dieser Vorschrift auch Behördeneinrichtung und Verfahren für die mittelbare Landesverwaltung (Kommunalverwaltung) regeln dürfe. Diese Ansicht sei jedoch abzulehnen. Die bundesrechtliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verfahren stelle eine Ausnahme dar, so daß schon deshalb eine enge Auslegung der Vorschrift geboten sei. Sie enthalte außerdem immanente Schranken, die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau ergäben. Den staatlichen Aufbau der Länder, z.B. die Gliederung eines Landes in Regierungsbezirke, müsse der Bund als gegeben hinnehmen. Zu diesem staatlichen Aufbau der Länder gehöre, da Gemeinden und Gemeindeverbände Bausteine der Länder seien, auch die Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Ohne das Recht zur Regelung der Kommunalverfassung wäre es den Ländern nicht möglich, ihren staatlichen Aufbau und die Organisation ihrer Verwaltung selbständig zu ordnen.

Selbst wenn man dem Bund das Recht zugestehen wollte, auf Grund des Art. 84 Abs. 1 GG zu bestimmen, in welcher Art eine den Gemeinden zugewiesene Aufgabe zu erledigen sei, so könnte er jedenfalls nur eine Erfüllung mit Weisungsgebundenheit anordnen, weil nur dies der Intention des Art. 84 Abs. 1 entspräche, einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten. Mit einer Zuweisung als Selbstverwaltungsangelegenheit werde nicht mehr ein in Art. 84 GG anerkanntes Interesse des Bundes wahrgenommen, sondern eine Entscheidung über den Verwaltungsstil der Länder getroffen, die dem Bundesgesetzgeber nicht zustehe.

e) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG sei mit Art. 83 GG nicht vereinbar. Das dort vorgesehene Anregen und Fördern von Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe durch die Bundesregierung stelle eine Verwaltungstätigkeit bei der Ausführung eines Bundesgesetzes dar, die allein den Ländern obliege (unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 [244 und 248]). Umstände, die eine Kompetenz für die Bundesregierung für überregionales Verwaltungshandeln begründen könnten, lägen nicht vor. Die genannten Aufgaben müßten keineswegs notwendig vom Bund erfüllt werden. Ein generelles Anregungs- und Subventionierungsrecht des Bundes gebe es nicht.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz:

a) Der durch §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG normierte und in finanzieller Hinsicht abgesicherte Vorrang der Träger der freien Wohlfahrtspflege sei aus den gleichen Gründen wie das Vorrangprinzip des Jugendwohlfahrtsgesetzes verfassungswidrig.

b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 (Bestimmung der kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe; Erklärung dieser Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit; Ermächtigung für die Länder, die Erteilung von Sachweisungen vorzusehen) gehörten zum Kommunalverfassungsrecht und seien daher mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ebenso verfassungswidrig wie die entsprechenden Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Zur Stützung ihrer Ansicht berufen sich die Antragsteller auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Arnold Köttgen (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 1 ff.). Außerdem haben sie Gutachten der Professoren L., R., K. und Z. vorgelegt.

Die Bundesregierung hält die angegriffenen Normen für verfassungsmäßig und bezieht sich hierfür auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Professor v. d. Heydte (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 53 ff.). Außerdem hat sie in den Verfahren betreffend das Jugendwohlfahrtsgesetz Gutachten von Professor B. (mit Ergänzungsgutachten), Rechtsanwalt B. (mit Ergänzungsgutachten) und Professor S., in den das Bundessozialhilfegesetz betreffenden Verfahren Gutachten der Professoren U. und F. vorgelegt.

Im einzelnen trägt die Bundesregierung vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt:

a) Auch die Jugendpflege falle unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge, wie er in Art. 74 Nr. 7 GG verwendet werde. Jugendfürsorge und Jugendpflege bedürften einer einheitlichen Regelung. Der Jugendliche brauche - anders als der Erwachsene - immer "Hilfe", da er immer in einer gewissen Gefahr sei abzugleiten. Eine schärfe Grenze zwischen repressiver Jugendfürsorge und präventiver Jugendpflege gebe es nicht.

b) aa) Schon nach § 6 RJWG habe die Förderung der freiwilligen Tätigkeit auf dem Gebiete der Jugendwohlfahrt zu den Aufgaben der Jugendämter gehört. Dabei sei man zu Recht davon ausgegangen, daß auch diese Leistungen mittelbar der hilfsbedürftigen Jugend zugute kämen. Deshalb falle auch die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge".

bb) Ein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder liege nicht vor. Das Jugendwohlfahrtsgesetz übertrage nicht staatliche Aufgaben auf die Träger der freien Jugendhilfe, sondern fördere lediglich diese bei der Erfüllung ihrer selbst gestellten Aufgaben. Art. 30 und 83 GG gewährten den Ländern kein Betätigungsrecht an sich; der Bund sei durch diese Vorschriften nicht gehindert, Aufgaben, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zustehe, im Wege der Gesetzgebung zu "entstaatlichen".

cc) Das Sozialstaatsprinzip gebiete dem Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, fordere aber nicht, daß dieses Ziel ausschließlich durch unmittelbare behördliche Betreuung der Hilfsbedürftigen verfolgt werde; es räume auch den Ländern kein Recht auf eigene soziale Betätigung ein. Im übrigen würden die öffentlichen Hilfeträger aus ihrer Aufgabe nicht entlassen; die letzte Verantwortung für eine ordnungsgemäße Hilfe liege weiter bei ihnen.

dd) Die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG sei staatsgerichtet, nicht gesellschaftsgerichtet. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Abgrenzung der Funktionen von Staat und Gesellschaft liege vor der Entscheidung über die Funktionenverteilung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung. Schon deshalb könne Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt sein.

ee) Der § 12 Abs. 1 JWG (Jugendhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit) sowie die §§ 13 bis 16 und 18 JWG (Organisation des Jugendamts, Mitwirkung des Jugendwohlfahrtsausschusses usw.) enthielten keine grundgesetzwidrige Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Das Kommunalverfassungsrecht gehöre zwar zur verfassungsmäßigem Ordnung der Länder. Der Bund überschreite aber die ihm in Art. 84 Abs. 1 GG verliehene Regelungskompetenz nur dann, wenn er sie z. B. ohne Rücksicht auf die Verwaltungsstruktur der Länder und ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände ausüben würde, wenn er also etwa Einrichtung und Arbeitsweise von Kommunalbehörden auf eine Art regelte, die nicht in das Kommunalverfassungsrecht der Länder hineinpaßte. Das sei aber hier nicht der Fall.

ff) § 5 Abs. 3 JWG sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vereinbar; denn in § 5 Abs. 3 Satz 3 JWG werde ausdrücklich festgelegt, daß die Personensorgeberechtigten nicht gegen ihren Willen an Einrichtungen der freien Jugendhilfe verwiesen werden könnten und daß das Jugendamt erforderlichenfalls die notwendigen Einrichtungen zu schaffen habe.

§ 8 Abs. 3 JWG verstoße nicht gegen Art. 2, 3, 4, 6 und 20 Abs. 1 GG. Wenn danach die Eigenleistung des Trägers der freien Jugendhilfe zu berücksichtigen sei, so bedeute das nicht, daß die finanzstärksten Träger am meisten gefördert werden müßten. Es komme nicht nur auf die tatsächlich erbrachte Eigenleistung an, sondern auf die angemessene, zumutbare Eigenleistung. Die Regelung verfolge das Ziel, um der Gerechtigkeit willen ein Qualitätsgefälle zwischen den Einrichtungen kommunaler und freier Träger zu verhindern.

c) Die Ermächtigung des § 24 JWG sei schon im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (damals § 15) enthalten gewesen und gelte daher als vorkonstitutionelle Ermächtigung nach Art. 129 GG fort. Die Ermächtigung des § 9 Abs. 2 JWG entspreche den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

d) Die Zuweisung einer Verwaltungskompetenz an die Bundesregierung zur Anregung und Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in § 25 Abs. 1 JWG verstoße nicht gegen Art. 30 und 83 GG. Der Bund sei schon auf Grund des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, jedenfalls aber nach der Natur der Sache zur Anregung und Förderung überregionaler Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe befugt. Die Rechte der Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz:

a) aa) Die Bestimmungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 und 93 BSHG seien durch Art. 74 Nr. 7 GG voll gedeckt. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei im weitesten Sinn aufzufassen; danach könnten nicht nur Art und Umfang der gewährten Leistungen - also das "Was" - geregelt werden, sondern ebenso das hiervon nicht zu trennende "Wie". Zu einer Regelung dieses "Wie" gehöre auch die Regelung des Verhältnisses der öffentlichen Fürsorgeträger zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege.

bb) Der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG bei der Regelung einer bestimmten Materie akzessorische Bestimmungen treffen, die das Kommunalverfassungsrecht berührten. Er könne dabei auch, soweit ein Sachinteresse gegeben sei, eine Angelegenheit zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklären und Vorschriften über Organisation und Verfahren der Kommunalbehörden erlassen.

cc) Die Selbstverwaltung der Gemeinden als Einrichtung werde durch die angegriffenen Vorschriften nicht beeinträchtigt. Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts werde nur im Rahmen der Gesetze - Landesgesetze und Bundesgesetze - gewährt und gewährleistet.

dd) Das den Hilfesuchenden in § 3 Abs. 2 BSHG eingeräumte Wahlrecht schließe eine Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere aus Art. 4 GG aus.

b) Auch der Angriff gegen § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gehe fehl. Diese Bestimmungen entsprächen dem "überkommenen Normenbestand" wie ältere ähnliche Vorschriften, etwa bei der Fürsorgeerziehung, bei der Unterbringung Arbeitsscheuer (§ 20 RFV = jetzt § 26 BSHG), bei der Unterbringung nach § 42 c und d StGB sowie nach § 1838 BGB, zeigten. Die vorgesehenen Maßnahmen dienten sowohl dem Gemeinwohl als auch dem Schutz des Betroffenen selbst. Die gesetzliche Regelung sei mit zahlreichen, ihre Anwendung erschwerenden Kautelen versehen, und werde damit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht. Eine richterliche Einweisung sei nur bei einer besonders schweren Gefährdung möglich. Die Vorschrift werde nur sparsam angewendet; seit ihrem Inkrafttreten seien von den Gerichten 26 Einweisungen verfügt, aber davon nur 10 durchgeführt worden.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände sowie Verbänden der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig.

Die Antragsteller in den Normenkontrollverfahren und die beschwerdeführenden Städte sind der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG sowie die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG in verfassungswidriger Weise einen Vorrang zugunsten der freien Jugendhilfe und der freien Wohlfahrtspflege schüfen, der zu Lasten der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe gehe. Diese Bestimmungen sind jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz gehen - wie ihre Vorläufer, das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 - davon aus, daß die Jugendhilfe und die Sozialhilfe zwar eine Aufgabe des Staates ist, daß aber der Staat diese Hilfe weder organisatorisch noch finanziell in ausreichendem Maße allein leisten kann. Es bedarf dazu vielmehr der gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen. Diese hergebrachte und durch Jahrzehnte bewährte Zusammenarbeit von Staat und freien Verbänden soll durch die Vorschriften gefördert und gefestigt werden.

a) Nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ist es Aufgabe des Jugendamts, die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen (§ 5 Abs. 1 JWG). Es hat unter Berücksichtigung der verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung darauf hinzuwirken, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen ausreichend zur Verfügung stehen. Soweit geeignete Einrichtungen und Veranstaltungen der Träger der freien Jugendhilfe vorhanden sind, erweitert oder geschaffen werden, ist von eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen des Jugendamts abzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 JWG). Das Jugendamt muß aber dann, wenn Personensorgeberechtigte die vorhandenen Träger der freien Jugendhilfe nicht in Anspruch nehmen wollen, weil diese der von ihnen bestimmten Grundrichtung der Erziehung (§ 3) - z. B. in konfessioneller Hinsicht - nicht entsprechen, dafür sorgen, daß die erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 3 JWG).

Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaßnahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvollern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.

b) Das Bundessozialhilfegesetz bestimmt in § 10 Abs. 2 zunächst, daß die Träger der Sozialhilfe - das sind im örtlichen Bereich nach § 96 Abs. 1 des Gesetzes die kreisfreien Städte und die Landkreise - mit den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts sowie mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege zusammenarbeiten sollen. Sie sollen die Tätigkeit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 10 Abs. 3 Satz 2). Wenn die Hilfe im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet wird, so sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen (§ 10 Abs. 4). Sie sollen darauf hinwirken, daß die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen und sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93 Abs. 1). Die letztere Bestimmung war übrigens im wesentlichen schon in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 enthalten.

Auch diese Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes, die fast wörtlich denen des § 5 Abs. 3 JWG entsprechen, verfolgen nicht den Zweck, der freien Wohlfahrtspflege schlechthin einen Vorrang vor der öffentlichen Sozialhilfe einzuräumen, sondern sie wollen die längst auch im Fürsorgewesen übliche und bewährte Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Trägern der Sozialhilfe und den freien Wohlfahrtsverbänden gewährleisten, um mit dem koordinierten Einsatz öffentlicher und privater Mittel den größtmöglichen Erfolg zu erzielen.

c) Die Ausführungen der beschwerdeführenden Städte und der freien Wohlfahrtsverbände in der mündlichen Verhandlung lassen erkennen, daß die Praxis die beiden Gesetze in der hier zugrunde gelegten Auslegung verstanden hat; demgemäß ist die schon vorher geübte Zusammenarbeit fortgeführt worden, ohne daß ernste Schwierigkeiten aufgetreten sind. Bei dieser Gesetzesauslegung erweisen sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen den sogenannten Vorrang der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege als unbegründet.

2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angeführten Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes nach Art. 74 Nr. 7 GG zuständig.

Nach der unter Ziff. 1 dargelegten Auslegung ist der Zweck der Bestimmungen die Erzielung des bestmöglichen Erfolgs durch Koordinierung öffentlicher und privater Anstrengungen. Normadressaten sind jeweils nur die Träger der - öffentlichen - Sozialhilfe und der öffentlichen Jugendhilfe, also auf örtlicher Ebene die kreisfreien Städte und die Landkreise. Nur ihnen werden von dem Gesetz Pflichten auferlegt. Die Tätigkeit der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege wird vom Gesetz überhaupt nicht "geregelt"; sie sind in der Gestaltung ihrer Arbeit völlig frei (vgl. § 7 JWG und § 10 Abs. 1 BSHG). Das Recht der öffentlichen Fürsorge umfaßt nicht nur die Bestimmung dessen, was an materiellen Fürsorgeleistungen von den dazu verpflichteten öffentlichen Trägern zu erbringen ist, sondern auch organisatorische Bestimmungen und Abgrenzungen. Die hier angefochtenen Vorschriften der beiden Gesetze dienen aber lediglich der Abgrenzung der Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe von derjenigen der privaten Träger. Auch eine solche Regelung fällt noch unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG.

3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Verwaltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".

4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 Abs. 1 GG ausspricht, daß die Bundesrepublik ein sozialer Bundesstaat ist, so folgt daraus nur, daß der Staat die Pflicht hat, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen; dieses Ziel wird er in erster Linie im Wege der Gesetzgebung zu erreichen suchen. Keineswegs folgt aus dem Sozialstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Ziels nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt nur das "Was", das Ziel, die gerechte Sozialordnung er läßt aber für das "Wie", d. h. für die Entstehung des Ziels, alle Wege offen. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, zur Entstehung des Ziels auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.

Im übrigen bleibt sowohl nach der im Jugendwohlfahrtsgesetz wie nach der im Bundessozialhilfegesetz getroffenen Regelung nur der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder Sozialhilfe dem Hilfsbedürftigen gegenüber verpflichtet.

So wenig "der Staat" auf Bundesebene ein Monopol auf soziale Betätigung für sich in Anspruch nehmen kann, so wenig hat er ein solches auf Landesebene. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift beschränkt lediglich den Landesverfassunggeber: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das begründet nur eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber hinsichtlich der Gestalt ihrer Verfassung.

5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Gesetzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).

Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 17,172 [182]).

a) § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG, § 10 Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe gehalten sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn geeignete Einrichtungen der freien Träger vorhanden sind und die erforderliche Hilfe durch diese gewährleistet ist, lassen den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet.

Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zunächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß die Jugendhilfe bis zum Jahr 1953 keineswegs in allen Ländern in vollem Umfang zum eigenen Aufgabenbereich der Gemeinden gehört hat. So war in Preußen die Fürsorgeerziehung Auftragsangelegenheit (§ 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 29. 3. 1924 - GS S. 180). In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 1 Abs. 2 des bayer. Jugendamtsgesetzes vom 20. 7. 1925 - GVBI. S. 211).

b) Auch die Förderungs- und Finanzierungspflicht (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 JWG) greift nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein.

Wie bereits erwähnt, hat schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz den Jugendämtern zur Pflicht gemacht, die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen und zu fördern. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die eigene Verantwortung des Jugendamts weder ausgeschaltet noch auch nur wesentlich eingeschränkt. Es hat nicht schlechthin Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendpflege zu fördern, sondern nur soweit es diese für erforderlich und geeignet hält. Bei der Prüfung der Geeignetheit der freien Einrichtungen und Veranstaltungen muß auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 JWG mit herangezogen werden, nach der Träger der freien Jugendhilfe nur dann unterstützt werden dürfen, wenn sie die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten. Die hier für die Unterstützung der Träger der freien Jugendhilfe selbst aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die Förderung einzelner Einrichtungen und Veranstaltungen gelten.

Das Gesetz sagt über die Art der zu gewährenden Förderung nichts. Es steht also im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde, ob sie im gegebenen Fall Sach- oder Geldleistungen gewahren oder Hilfe in anderer Weise leisten will - etwa dadurch, daß sie Personal zur Verfügung stellt. Das gleiche gilt für die Gesamthöhe der für die Förderung der freien Jugendhilfe bereitzustellenden Haushaltsmittel. Das Gesetz schreibt in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 nur vor, daß bei Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger der freien Jugendhilfe und gleichartiger Maßnahmen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzuwenden sind. Wenn § 8 Abs. 3 JWG weiter bestimmt, daß bei Förderung von Maßnahmen der Träger der freien Jugendhilfe deren Eigenleistungen zu berücksichtigen sind, so bedeutet das nicht, daß die Höhe des von der Gemeinde zu leistenden Beitrags in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung des freien Trägers stehen muß; d. h. der Beitrag der Gemeinde muß nicht, wie die beschwerdeführenden Städte anzunehmen scheinen, um so höher sein, je größer die tatsächliche Eigenleistung des freien Trägers ist. Vielmehr kann eine Förderung von Maßnahmen des freien Trägers durch die Gemeinde nur dann in Betracht kommen, wenn dieser eine nach den Verhältnissen und nach seiner Finanzkraft angemessene Eigenleistung erbringt. Auch hier hat die Gemeinde einen weiten Raum für eigene Entscheidungen. Keinesfalls ist sie gezwungen, Haushaltsmittel unrationell einzusetzen.

Auch die kommunale Finanzhoheit wird durch die Vorschriften nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Die freie Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, welche Haushaltsmittel insgesamt für die Jugendhilfe - für eigene Maßnahmen und für die Förderung von Maßnahmen der freien Jugendhilfe - bereitgestellt werden sollen, läßt das Jugendwohlfahrtsgesetz unberührt.

c) Die in § 7 JWG und in § 10 Abs. 3 Satz 2 BSHG statuierte Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe, die freien Träger in ihrer Tätigkeit zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen, kann nach dem oben Ausgeführten ebenfalls nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.

Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hinweisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.

6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch keine Grundrechte. Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 GG können durch die Regelung im Jugendwohlfahrtsgesetz deswegen nicht verletzt sein, weil der Personensorgeberechtigte nach § 5 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 3 JWG die Inanspruchnahme eines freien Trägers ablehnen kann. Auch die entsprechenden Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes verletzen Art. 4 GG nicht, weil nach § 3 BSHG den Wünschen des Hilfeempfängers hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe auch in konfessioneller Hinsicht entsprochen werden soll.

Die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 JWG über die Berücksichtigung der Eigenleistung des freien Trägers bei der Förderung verstoßen, wenn man sie richtig interpretiert, weder gegen Art. 4 noch gegen Art. 3 GG.

Die Entscheidung zu Abschnitt I ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben auch verschiedene Organisationsvorschriften der beiden Gesetze angegriffen.

1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche Jugendhilfe gemäß §§ 4 und 5 Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände Das gleiche gilt nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG für die kreisfreien Städte und die Landkreise als Träger der Sozialhilfe.

Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vorliegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.

Das Grundgesetz weist die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zu, sondern beläßt sie ausschließlich den Ländern. Dies muß auch bei der Auslegung von Art. 84 Abs. 1 letzter Halbsatz GG beachtet werden. Es kann sich also bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes nicht notwendig ist, so liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder. Im vorliegenden Fall kann die Bestimmung der Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelung nichts beitragen. Die Erklärung einer Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit schließt die Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden aus und beschränkt diese auf die Rechtsaufsicht. Daß dies für den wirksamen Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes notwendig ist, kann schwerlich behauptet werden.

Die getroffene Regelung läßt sich auch nicht aus der Staatspraxis rechtfertigen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hatte es den Ländern überlassen, ob sie diese Aufgaben als Selbstverwaltungs- oder als Auftragsangelegenheit durch die Gemeinden wahrnehmen lassen wollten. Demgemäß wurde in Preußen die Fürsorgeerziehung als Auftragsangelegenheit wahrgenommen. In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises.

§ 12 Abs. 1 JWG und § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind daher nichtig.

Diese Entscheidung mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enthaltenen Vorschriften über Aufbau und Verfahren des Jugendamts, insbesondere über die Zusammensetzung des Jugendwohlfalirtsausschusses und über die Verwaltung des Jugendamts. § 37 Satz 4 JWG bestimmt, daß die Übertragung der vormundschaftlichen Obliegenheiten durch das Jugendamt auf einzelne seiner Beamten und Angestellten nicht zu den laufenden Geschäften im Sinne des § 16 JWG gehören, die vom Leiter der (kommunalen) Verwaltung oder vom Leiter des Jugendamts allein geführt werden.

Nach § 96 Abs. 1 Satz 3 BSHG können die Länder bestimmen, daß und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der Verwaltungsgerichtsordnung. § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG enthält eine entsprechende Ermächtigung hinsichtlich der überörtlichen Träger der Sozialhilfe.

b) Gegen diese Bestimmungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zum Teil haben sie lediglich deklaratorische Bedeutung, wie die Ermächtigung an die Länder in § 96 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 2 BSHG, zum anderen Teil sind es Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann. Die Regelungen sind sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß § 12 Abs. 2 JWG - wie schon § 8 RJWG von 1922 - den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Errichtung eines Jugendamts vorschreibt. Deshalb darf auch § 5 Abs. 3 JWG das Jugendamt als Träger der dort statuierten Pflichten bestimmen.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme ergangen.

1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jugendhilfe alle behördlichen Maßnahmen zur Förderung der Jugendwohlfahrt (Jugendpflege und Jugendfürsorge). Im Jugendhilferecht versteht man gemeinhin unter Jugendfürsorge diejenigen Maßnahmen, die sich auf die gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugendlichen beziehen, während die Jugendpflege das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht (so schon Friedeberg-Polligkeit, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 2. Aufl. 1930, Nachdruck 1955, Anm. 5 zu § 2, S. 81, 82).

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 JWG ist es unter anderem Aufgabe des Jugendamts, Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen für Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung. § 5 Abs. 2 JWG stellt dem Jugendamt die Aufgabe, Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die eigenverantwortliche Tätigkeit der Jugendverbände und sonstigen Jugendgemeinschaften unter Wahrung ihres satzungsmäßigen Eigenlebens zu fördern, insbesondere ihre Tätigkeit auf den in Abs. 1 Nr. 6 genannten Gebieten, ferner bei der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten.

Die Antragsteller halten den § 2 Abs. 2 JWG insoweit für nichtig, als er in die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe auch die Jugendpflege einbezieht, weil die Jugendpflege nicht zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehöre; das gleich gelte für § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG, weil es sich hier nur um Maßnahmen der Jugendpflege handle.

Diese Rügen sind nicht begründet. § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG sind durch Art. 74 Nr. 7 GG gedeckt.

Der Begriff der "öffentlichen Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfaßt auf dem Gebiet der Jugendwohlfahrt nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege. Die Grenzen zwischen der Fürsorge für den unmittelbar gefährdeten Jugendlichen und der Förderung der gesunden Jugend sind fließend. Jugendpflegerische Maßnahmen, wie die Förderung der Jugendverbände bei der Abhaltung von Freizeiten, Veranstaltungen zur politischen Bildung, internationale Begegnungen, die Förderung der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten scheinen zwar keine Maßnahmen der Fürsorge für einen Hilfsbedürftigen oder Gefährdeten zu sein. Vergegenwärtigt man sich aber die mannigfachen Anpassungsschwierigkeiten, die manche Jugendliche bei der Einordnung in die Gesellschaft haben, ohne daß man sie deshalb bereits als gefährdet bezeichnen kann, so erkennt man, daß unter Umständen eine Zusammenführung mit anderen jungen Menschen im lokalen Bereich eines Hauses der Jugend oder auf regionaler oder internationaler Ebene in einem Jugendlager oder auf Jugendreisen diese Anpassungsschwierigkeiten überwinden hilft, dadurch eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht. Dasselbe gilt für Veranstaltungen zur politischen Bildung, die der Jugend im besonderen klarmachen sollen, daß der Einzelne sich in der Demokratie nicht von der Gesellschaft absondern kann, sondern sie und ihre politische Form aktiv mitgestalten muß. Jugendfürsorge und Jugendpflege sind in der praktischen Jugendarbeit so eng miteinander verzahnt, daß die Jugendpflege schon allein unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs mit unter den Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG fallen muß.

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen getroffen worden.

2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG ist ebenfalls gültig.

Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffentlichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

b) Dagegen ist die Vorschrift des § 24 JWG, die die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Ausführungsvorschriften zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter zu erlassen, wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. Unter "Ausführungsvorschriften" sind Rechtsverordnungen zu verstehen. § 24 JWG ist kein vorkonstitutionelles Recht und daher nicht an Art. 129 Abs. 1 und Abs. 3 GG, sondern an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Zwar entspricht § 24 JWG nahezu wörtlich dem § 15 RJWG. Beide Vorschriften erhalten ihre Bedeutung erst durch das materielle Recht, zu dessen Durchführung die auf Grund der Ermächtigung zu erlassenden Verordnungen dienen sollen. Das 2. Änderungsgesetz zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) hat aber die Aufgaben der Jugendämter insofern erheblich erweitert, als die Förderung der Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nunmehr Pflichtaufgabe ist; entsprechendes gilt auch für die Aufgaben nach § 7 und § 8 JWG. Neu eingefügt ist der Abschnitt VII (§§ 78, 79), der die Heimaufsicht und den Schutz von Minderjährigen unter 16 Jahren in Heimen regelt. Auch die bundeseinheitliche Regelung der freiwilligen Erziehungsbeihilfe in den §§ 62 und 63 ist eine Neuerung des 2. Änderungsgesetzes von 1961. Schließlich hat das Jugendwohlfahrtsgesetz die Altersgrenze für die Anwendung einzelner Bestimmungen auf Jugendliche geändert (§ 27 Abs. 1, § 64 und § 75 Abs. f).

Die Ermächtigung des § 24 JWG hat durch diese Änderungen des materiellen Jugendrechts im Jugendwohlfahrtsgesetz einen so tiefgreifenden Bedeutungswandel erfahren, daß sie als eine unter der Geltung des Grundgesetzes entstandene Vorschrift angesehen werden und deshalb an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden muß. Die Ermächtigung ist weder nach Inhalt noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Aus der sehr allgemeinen Wortfassung "zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter" kann hierfür nichts gewonnen werden. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung werden auch nicht durch Bezugnahme auf die übrigen Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes hinreichend bestimmt. Das Jugendwohlfahrtsgesetz besteht aus 89 Paragraphen. Die Aufgaben, die darin den Jugendämtern übertragen werden, sind so zahlreich und so verschiedenartig, daß die Fälle, in denen von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, nicht mehr überschaubar sind (vgl. BVerfGE 1, 14 [60]).

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anzuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.

Wenn die Bundesregierung Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregt, so ist diese Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 30 GG ohne Bedeutung und kann hier außer Betracht bleiben. Anders verhält es sich aber mit der Förderung solcher Bestrebungen. Die Bundesregierung kann zwar Bestrebungen auch dadurch fördern, daß sie die Öffentlichkeit durch entsprechende Verlautbarungen darauf hinweist oder ihre Unterstützung durch private Spenden empfiehlt. Diese Art des Förderns ist aber offensichtlich hier nicht gemeint. Die Förderung, die § 25 Abs. 1 JWG im Auge hat, ist vornehmlich diejenige, die durch Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt erfolgt. Die Bundesregierung, die gemäß § 25 Abs. 1 JWG Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in der Weise fördert, daß sie dafür Haushaltsmittel zur Verfügung stellt, erfüllt damit eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 30 GG. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist aber Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (BVerfGE 12, 205 [246 f.]). Da das Grundgesetz hier eine andere Regelung ausdrücklich weder getroffen noch zugelassen hat, kann es sich nur darum handeln, ob es etwa stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Für den Fall der gesetzesakzessorischen Verwaltung nach Art. 83 ff. GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es könne nur im Ausnahmefall angenommen werden, daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtige, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG gehörten (BVerfGE 11, 6 [17]). Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt (BVerfG aa0 S. 17, 18).

Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfGE 12, 205 [246]). Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdBDStR I, S. 367; BVerfGE 12, 205 [251]; 11, 89 [98 f.]; 11, 6 [17]). Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Im Falle des § 25 Abs. 1 JWG sind diese strengen Voraussetzungen aber nur dann erfüllt, wenn die Bundesregierung solche Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe fördert, die der Aufgabe nach eindeutig überregionalen Charakter haben. Es muß sich um Bestrebungen handeln, die ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden können. Die Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendpflege durch den Bund wäre demnach zulässig z. B. bei zentralen Einrichtungen, deren Wirkungsbereich sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstreckt, bei gesamtdeutschen Aufgaben und bei internationalen Aufgaben. Keinesfalls kann sich die Zuständigkeit des Bundes auf die Förderung regionaler oder örtlicher Bestrebungen erstrecken. Außerdem muß die Bundesregierung bei der Ausübung ihrer Förderungskompetenz den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Nur in dieser - verfassungskonformen - Auslegung ist § 25 Abs. 1 JWG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Das Bundessozialhilfegesetz enthält im Abschnitt 3 "Hilfe in besonderen Lebenslagen" in den §§ 72 bis 74 Bestimmungen über "Hilfe für Gefährdete". Danach soll Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, Hilfe gewährt werden. Die Hilfe soll den Gefährdeten zu einem geordneten Leben hinführen, insbesondere ihn an regelmäßige Arbeit und erforderlichenfalls an Seßhaftigkeit gewöhnen. Sie wird ohne Rücksicht auf vorhandenes Einkommen oder Vermögen gewährt (§ 72). Dem Gefährdeten soll geraten werden, sich in die Obhut einer Anstalt, eines Heimes oder einer gleichartigen Einrichtung zu begeben, wenn andere Arten der Hilfe nicht ausreichen (§ 73 Abs. 1). Lehnt der Gefährdete dies ab, so kann das Gericht ihn anweisen, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, wenn er

1. besonders willensschwach oder in seinem Triebleben besonders hemmungslos ist und

2. verwahrlost oder der Gefahr der Verwahrlosung ausgesetzt ist und

3. die Hilfe nur in einer Anstalt wirksam gewährt werden kann (§ 73 Abs. 2).

§ 73 Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Bestimmungen sowie die Ermächtigung an den Leiter der Anstalt, den Gefährdeten vorübergehend in einer geeigneten Familie unterzubringen. Eine Höchstdauer der Unterbringung ist nicht bestimmt.

Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts besteht, muß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden. Die Freiheit der Person ist ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden darf. Zu diesen gewichtigen Gründen gehören in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts. Diese Eingriffe in die persönliche Freiheit des Einzelnen dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Dazu gehört auch die Anstaltsunterbringung von gemeingefährlichen Geisteskranken. Weiterhin sind Eingriffe fürsorgerischen Charakters zulässig, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, daß er sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zufügt (vgl. BVerfGE 10, 302).

Bei der Unterbringung nach § 73 Abs. 2 und 3 BSHG geht es aber weder um den Schutz der Allgemeinheit noch um den Schutz des Betroffenen. Es geht allein um die "Besserung" des Betroffenen: Er soll mit Hilfe der Freiheitsentziehung zu einem geordneten Leben hingeführt, an regelmäßige Arbeit gewöhnt, auf Dauer seßhaft gemacht werden. Der Staat hat aber nicht die Aufgabe, seine Bürger zu "bessern" und deshalb auch nicht das Recht, ihnen die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu "bessern", ohne daß sie sich selbst oder andere gefährdeten, wenn sie in Freiheit blieben. Da der Zweck der Besserung eines Erwachsenen als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreichen kann, tastet § 73 Abs. 2 und 3 BSHG das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt an.

Davon abgesehen ist auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dem Gefährdeten wird seine Freiheit entzogen, obwohl er weder eine strafbare Handlung begangen noch durch sein Verhalten die allgemeine Ordnung empfindlich gestört hat. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Unterbringung für unbestimmte Zeit andauern zu lassen.

Schließlich formuliert das Gesetz die Voraussetzungen für die Unterbringung zu unbestimmt. Es genügt daher auch insoweit nicht den strengen Anforderungen, die in einem Rechtsstaat an Vorschriften zu stellen sind, die die öffentliche Gewalt zu einem Eingriff in die Freiheit der Person ermächtigen.

§ 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nichtig.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme getroffen worden.

Dem Antrag der beschwerdeführenden Städte auf Anordnung der Erstattung ihrer Auslagen konnte nicht entsprochen werden. § 34 Abs. 3 BVerfGG ist eine Ausnahmevorschrift. Eine Erstattung kommt nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 14, 121 [140]). Solche Gründe sind nicht ersichtlich.