In der Verwaltungsrechtssache des Verwaltungsjuristen Karl A. gegen das Land Württemberg-Baden, Innenministerium, hat der Württemberg-Badische Verwaltungsgerichtshof, 2. Stuttgarter Senat, durch Beschluß vom 28. November 1951 - 2 S. 153/51 - das Verfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, "ob das Württemberg-Badische Gesetz Nr. 953 den Art. 14 GG verletzt".

1. Das Gesetz Nr. 953 zur Änderung des Gesetzes zur Überführung der bei der politischen Befreiung tätigen Personen in andere Beschäftigungen vom 12. März 1951 (RegBlatt S. 21) ändert das Gesetz Nr. 917 zur Überführung der bei der politischen Befreiung tätigen Personen in andere Beschäftigungen vom 10. März 1948 (RegBlatt S. 50). Das Gesetz Nr. 917 betrifft die Beamten, Angestellten und Arbeiter, die der Dienstaufsicht des Ministers für politische Befreiung unterstanden und hauptamtlich bei der politischen Befreiung tätig waren (§ 1). Sie können nach einer Tätigkeit von mindestens zwölf Monaten bei dienstlicher und persönlicher Bewährung auf Antrag eine schriftliche "Zusicherung" vom Minister für politische Befreiung erhalten (§ 2). Die im Angestelltenverhältnis beschäftigten Zusicherungsinhaber werden bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach ihrer Wahl im öffentlichen Dienst des Landes oder einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft verwendet oder in einem privatwirtschaftlichen Unternehmen untergebracht oder zur selbständigen Berufsausübung zugelassen; auch kann ihnen die Ausbildung für einen Beruf ermöglicht werden (§ 5). Sobald der Zeitpunkt der Beendigung des Arbeitsverhältnisses feststeht, muß der Inhaber der Zusicherung innerhalb einer angemessenen Frist eine der vorgesehenen Möglichkeiten wählen; mit seiner Zustimmung kann ihm an Stelle der in § 5 "aufgezählten Möglichkeiten" eine Abfindung in Höhe des letzten Jahresarbeitsentgelts bewilligt werden (§ 13). Entscheidet sich der Inhaber der Zusicherung für die Verwendung im öffentlichen Dienst, so ist er entsprechend seinen Fähigkeiten weiter zu beschäftigen. In den ersten drei Jahren der Weiterbeschäftigung darf er nur aus seinem Verschulden oder aus einem wichtigen Grunde entlassen werden. Bei Nachweis der persönlichen und fachlichen Eignung sowie bei Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen des Beamtengesetzes ist er bevorzugt in das Beamtenverhältnis zu überführen (§ 6). Bis zur Unterbringung im öffentlichen Dienst, höchstens jedoch für die Dauer von 18 Monaten, erhält der Inhaber der Zusicherung ein Übergangsgeld in Höhe von 60% des zuletzt bezogenen Arbeitsentgelts. Lehnt er eine ihm angebotene Beschäftigung ohne triftigen Grund ab, so entfällt das Übergangsgeld (§ 8). Diese Ansprüche sind nicht übertragbar (§ 18).

In der Durchführungsverordnung Nr. 928 vom 10. Juni 1948 (RegBlatt S. 71) ist über die Unterbringung im öffentlichen Dienst u. a. folgendes bestimmt:

Eine besondere Beratungsstelle hat sich um die Unterbringung zu bemühen; kommt keine Einigung mit dem Zusicherungsinhaber zustande oder lehnt die in Betracht kommende Dienststelle die Einstellung ab, so entscheidet ein ständiger Ausschuß (§§ 6, 7). Bei Entlassungen aus Anlaß von Sparmaßnahmen oder Maßnahmen im Rahmen einer Verwaltungsreform genießen die Zusicherungsinhaber in den ersten drei Jahren besonderen Schutz (§ 8).

Das Gesetz Nr. 953 ändert das Gesetz Nr. 917 in den für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bestimmungen wie folgt:

Die in § 5 Abs. 3 an Stelle der Unterbringung vorgesehene Abfindung ist nun auch ohne Zustimmung des Zusicherungsinhabers zulässig, wenn die von ihm getroffene Wahl seine Unterbringung wesentlich erschwert (Art. 1 Nr. 3). Das Übergangsgeld wird bis zur Höchstdauer von zwei Jahren (an Stelle von 18 Monaten) gewährt; es beträgt jedoch nicht 60%, sondern 50% des zuletzt bezogenen Arbeitsentgelts (Art. 1 Nr. 6). Die Abfindung beträgt gemäß Art. 1 Nr. 13 nur 60% des Arbeitsentgelts des vorangehenden Jahres und verringert sich für jeden Monat, für den der Zusicherungsinhaber Übergangsgeld erhalten hat um l/24 sie kann in besonderen Fällen bis zu 150 v.H. des zugrunde liegenden Arbeitsentgelts erhöht werden.

2. Dem Beschluß des Württemberg-Badischen Verwaltungsgerichtshofs liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Der jetzt 65 Jahre alte Anfechtungskläger, der nach abgeschlossenem juristischem Studium lange Jahre in Verwaltung und Wirtschaft tätig war, kam nach Kriegsende als Flüchtling aus Schlesien nach Ludwigsburg. Er wurde als politisch Verfolgter anerkannt und war auf Grund einer Dienstverpflichtung des Ministerpräsidenten und des Ministers für politische Befreiung vom 29. Dezember 1947 bis 30. September 1948 Vorsitzender der Spruchkammer Ludwigsburg und nach deren Auflösung bis zum 4. Juli 1949 Auswerter und Spruchbegründer bei der Zentralberufungskammer Ludwigsburg. Schon am 27. Dezember 1948 hatte er die Erteilung einer Zusicherung nach dem Gesetz Nr. 917 beantragt und die Verwendung im öffentlichen Dienst gewählt, jedoch hinzugefügt, daß auch die Unterbringung in einem privatwirtschaftlichen Unternehmen oder die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung in Betracht kommen könne; er erklärte sich notfalls auch mit einer Abfindung einverstanden. Nachdem er am 16. März 1949 eine Zusicherung erhalten hatte, wählte er am 30. März 1949 endgültig die Verwendung im öffentlichen Dienst. Nach seinem Ausscheiden wurde ihm vom 5. Juli 1949 ab ein monatliches Übergangsgeld von 438 DM gezahlt.

In der Folgezeit blieben die Bemühungen der Beratungsstelle um Verwendung des Anfechtungsklägers im öffentlichen Dienst erfolglos. Das Innenministerium, das inzwischen an die Stelle des Ministeriums für politische Befreiung getreten war, stellte die Zahlung des Übergangsgeldes mit Wirkung vom 31. Dezember 1950 an ein. Ferner teilte das Ministerium am 2. Mai 1951 dem Anfechtungskläger mit, daß es genötigt sei, den Zusicherungsanspruch durch Zahlung einer Abfindungssumme abzugelten. Die gesetzliche Abfindungssumme wurde auf 1314 DM errechnet, jedoch im Einvernehmen mit dem Finanzministerium durch Bescheid vom 9. Mai 1951 auf 3000 DM festgesetzt, der Einspruch des Anfechtungsklägers gegen die Bewilligung einer Abfindung an Stelle seiner Verwendung im öffentlichen Dienst durch Bescheid vom 4. Juni 1951 als unbegründet zurückgewiesen.

Der Anfechtungskläger erhob am 18. Juni 1951 beim Verwaltungsgerichtshof Klage mit dem Antrage,

die Verfügungen des Innenministeriums vom 2. und 9. Mai 1951 über die Gewährung einer Abfindung an Stelle der Unterbringung sowie den Bescheid vom 4. Juni über die Zurückweisung seines Einspruchs aufzuheben.

Er hält das Gesetz Nr. 953 für verfassungswidrig, weil es den vom Verwaltungsgerichtshof durch Beschluß vom 25. Mai 1950 (Staatsanzeiger für Württemberg-Baden vom 1. Juli 1950 Nr. 51 S. 3) den Zusicherungsinhabern zugestandenen Rechtsanspruch auf Verwendung im öffentlichen Dienst ohne angemessene Entschädigung entzogen habe; der Anspruch auf Verwendung im öffentlichen Dienst bestehe also fort.

Der Anfechtungsgegner erwidert, die Unterbringung im höheren Dienst habe sich nicht ermöglichen lassen, weil die zur Übernahme verpflichteten Dienststellen des Landes und der kommunalen Selbstverwaltungen ihre Quoten erfüllt hätten und neuerdings die unter das Gesetz zu Art. 131 GG fallenden Personen untergebracht werden müßten. Daher sei die Verwendung im öffentlichen Dienst für alle Zusicherungsinhaber "wesentlich erschwert", so daß die Voraussetzungen des § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes Nr. 953 vorlägen. Im übrigen sei die Abfindung des Anfechtungsklägers im Einvernehmen mit dem Finanzministerium über den gesetzlichen Rahmen hinaus auf 3000 DM erhöht worden.

3. Der Verwaltungsgerichtshof geht in Übereinstimmung mit seinem Beschluß vom 25. Mai 1950 davon aus, daß dem Inhaber einer Zusicherung nach § 6 des Gesetzes Nr. 917 ein subjektives öffentliches Recht auf Verwendung im öffentlichen Dienst zustehe. Wenn § 8 Abs. 3 die Zahlung eines Übergangsgeldes "bis zur Unterbringung, jedoch höchstens für die Dauer von 18 Monaten" vorsehe, so werde nicht nur ein "nach dem Zeitpunkt seiner Verwirklichung unbestimmter Anspruch" gewährt. Der Gesetzgeber sei vielmehr davon ausgegangen, daß die Unterbringung innerhalb der für das Übergangsgeld vorgesehenen Frist von 18 Monaten verwirklicht sein müsse. Durch die Befugnis, innerhalb einer bestimmten Frist ein Übergangsgeld zu zahlen, sei also nur der grundsätzlich gewährte Rechtsanspruch auf Weiterbeschäftigung eingeschränkt worden, und zwar "dergestalt, daß der Staat statt einer sofortigen Weiterbeschäftigung eine Unterbrechung des Beschäftigungsverhältnisses gegen Gewährung eines Übergangsgeldes vornehmen" dürfe. Spätestens nach Ablauf von 18 Monaten sei jedoch der Staat zur Wiederverwendung des Zusicherungsinhabers verpflichtet.

Das subjektive öffentliche Recht des Zusicherungsinhabers ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Eigentum im Sinne des Art. 14 GG. Wenn das Gesetz Nr. 953 den Staat ermächtige, den Rechtsanspruch des Zusicherungsinhabers auf Unterbringung gegen seinen Willen durch Abfindung abzugelten, so liege in der Durchführung einer solchen Maßnahme eine Enteignung. Die vorgesehene Abfindung entspreche jedoch nicht den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG. Das Gesetz Nr. 953 sei daher wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 3 GG nichtig. Da die Anfechtungsklage bei dieser Annahme begründet, andernfalls unbegründet sei, komme es bei der Entscheidung auf die Gültigkeit des Gesetzes Nr. 953 an. Daher rechtfertige sich die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 82 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung, ferner dem Landtag und der Regierung des Landes Württemberg-Baden, dem Anfechtungskläger und dem Vertreter des öffentlichen Interesses beim Verwaltungsgerichtshof Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

a) Die Landesregierung hat vorgetragen, die Unterbringung der Inhaber von Zusicherungen sei auf zunehmende Schwierigkeiten gestoßen, da die Aufhebung der Bewirtschaftungsvorschriften und der Übergang von Befugnissen der Länder auf den Bund einen Verwaltungsabbau zur Folge gehabt habe, gleichzeitig aber die Zahl anderer Unterbringungsberechtigter (Heimkehrer, Beamte und Angestellte nach dem Gesetz zu Art. 131 GG, Schwerbeschädigte, politisch Verfolgte) ständig gestiegen sei. Das Änderungsgesetz habe den Betroffenen an Stelle einer nahezu wertlos gewordenen Aussicht auf Verwendung im öffentlichen Dienst einen sicheren Geldanspruch als wirksame Hilfe für die Neugründung einer Existenz gewährt.

Das Änderungsgesetz führe nicht zu einer Enteignung. Selbst wenn man annehme, daß die Zusicherung ein subjektives öffentliches Recht begründet habe, so könne dies nicht als Eigentum im Sinne des Art. 14 GG gelten. Selbst das Reichsgericht, das zur Zeit der Weimarer Verfassung den Eigentumsbegriff im Sinne des Enteignungsrechts stark erweitert habe, habe ihn doch auf Vermögensgegenstände der Privatrechtssphäre beschränkt. Keinesfalls sei die Stellung des Zusicherungsinhabers, dem durch die Zusicherung lediglich eine Aussicht auf Beschäftigung im öffentlichen Dienst sei, der Stellung eines Eigentümers vergleichbar.

Im übrigen betrachte Art. 14 Abs. 3 GG nicht jede Rechtsentziehung oder Rechtsbeschränkung als Enteignung, wie sich schon aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergebe. Nach der sogenannten Schutzwürdigkeitstheorie, die übrigens in sich wegen des sachfremden Merkmals der Zumutbarkeit angreifbar sei, sei eine Enteignung nur anzunehmen, wenn Rechtsentziehung oder -beschränkung über das Maß der aus der sozialen Gebundenheit des Eigentums sich ergebenden Aufopferungspflicht hinausgingen. Die im Änderungsgesetz vorgesehene Möglichkeit einer Zwangsabfindung sei aber nicht unzumutbar. Ebensowenig liege eine Enteignung nach der sogenannten Einzelakttheorie vor, die an den Gleichheitssatz anknüpfe. Das Änderungsgesetz habe den Gleichheitssatz bei der Gruppenauswahl nicht verletzt, da es alle Personen gleich behandle, bei denen bestimmte, von den übrigen Zusicherungsinhabern abweichende Verhältnisse - Erschwerung ihrer Unterbringung - vorlägen.

b) Auch der Vertreter des öffentlichen Interesses meint mit ähnlicher Begründung, daß das Gesetz Nr. 953 keine Enteignung bewirke.

c) Der Württemberg-Badische Landtag hat sich dem Vorbringen der Landesregierung angeschlossen.

d) Der Bundesminister des Innern räumt ein, daß die Zusicherung ein subjektives öffentliches Recht auf Unterbringung verliehen habe. Es bestehe jedoch kein Anlaß, in der Ausdeutung des Eigentumsbegriffs über den unter Art. 153 WV erreichten Stand hinauszugehen. Öffentliche Rechte seien nicht als Eigentum anzusehen. Allenfalls könnten bestimmte öffentliche Berechtigungen ausgenommen werden, die den privaten Vermögensrechten nahe kämen; bei der Zusicherung sei das jedoch nicht der Fall.

e) Der Beschwerdeführer hat darauf hingewiesen, daß schon bei den Gesetzesberatungen die Ungerechtigkeit der Änderungsvorschriften erkannt und gerügt worden sei.

2. Im Laufe des Verfahrens sind an die Stelle der Regierung und des Landtags von Württemberg-Baden die entsprechenden Verfassungsorgane des Landes Baden-Württemberg getreten. Die Landesregierung hat den von der Regierung des Landes Württemberg-Baden erklärten Beitritt zum Verfahren aufrechterhalten, aber auf mündliche Verhandlung verzichtet.

3. Nach einer amtlichen Auskunft des Ministerpräsidenten von Baden-Württemberg hat das Land Württemberg-Baden insgesamt an 1373 Personen Zusicherungen erteilt. Von ihnen haben 822 die Verwendung im öffentlichen Dienst gewählt. Im Zeitpunkt der Verkündung des Änderungsgesetzes waren die Ansprüche von 1226 Personen erfüllt, so daß nur noch 147 Zusicherungen unerledigt waren. Davon sind 91 gegen den Willen der Zusicherungsinhaber durch Abfindung nach dem Änderungsgesetz abgegolten worden.

Die Vorlage, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist zulässig.

1. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt, ob "das Gesetz Nr. 953" den Art. 14 GG verletze. Für die Entscheidung kommt es aber offensichtlich nicht auf die Gültigkeit des ganzen Gesetzes an. Denn nach dem Vorlagebeschluß wäre der Antrag, die Verfügungen über die Abgeltung des Unterbringungsanspruchs, die Festsetzung einer Abfindungssumme und die Zurückweisung des Einspruchs aufzuheben, bereits dann gerechtfertigt, wenn lediglich die Bestimmung über die Zwangsabfindung im Gesetz Nr. 953 verfassungswidrig wäre. Ursprünglich lautete § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 folgendermaßen:

Durch das Gesetz Nr. 953 hat § 5 Abs. 3 folgende Fassung erhalten:

Während also nach der früheren Fassung des § 5 Abs. 3 die Abfindung des Zusicherungsinhabers ausschließlich von seiner Zustimmung abhing, setzt die Neufassung entweder einen Antrag oder aber eine Erschwerung der Unterbringung voraus. Für die Entscheidung kommt es nur auf die Gültigkeit der zweiten Alternative an.

Die Vorlage muß mithin so gedeutet werden, daß der Verwaltungsgerichtshof eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einholen will, ob in § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Gesetzes Nr. 953 der letzte Satzteil mit den Worten "oder die von ihm getroffene Wahl seine Unterbringung wesentlich erschwert" verfassungswidrig ist (vgl. BVerfGE 3, 187 [195, 196]; BVerfGE 3, 208 [211, 212]).

2. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, daß die hier anzuwendende Vorschrift des Gesetzes Nr. 953 gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG verstoße, weil es für eine vom Gericht als Enteignung angesehene gesetzliche Maßnahme eine unzureichende Entschädigung vorsehe. Bei dieser Begründung stellt sich die Frage, ob die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zulässig ist. Sie könnte nämlich unzulässig sein, wenn die in Rechtsprechung und Rechtslehre vertretene Auffassung zuträfe, daß Enteignungsgesetze, deren Enteignungscharakter nicht zweifelsfrei ist, trotz fehlender oder unzureichender Entschädigungsregelung verfassungsrechtlich wirksam seien und bei der Anwendung im Einzelfalle lediglich einer Lückenergänzung durch eine von den ordentlichen Gerichten festzusetzende "gerechte" Entschädigung bedürften. Träfe diese Auffassung zu, so könnte ein solches Gesetz niemals allein deshalb verfassungswidrig sein, weil es Art und Ausmaß der Entschädigung nicht oder nicht zureichend regelte; eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG wäre nicht zulässig, weil das ordentliche Gericht in eigener Zuständigkeit, und zwar im Wege richterlicher Rechtsfindung, Art und Ausmaß der Entschädigung festzusetzen hätte, den "Verfassungsrechtsweg" der Normenkontroll-Vorlage also schlechthin nicht beschreiten dürfte. Dcr gesetzliche Richter zur Entscheidung dieser Fragen wäre dann nicht das Bundesverfassungsgericht als das Gericht, dem die Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes vorbehalten ist, sondern das ordentliche Gericht, das in eigener Kompetenz befugt wäre, ein trotz Fehlens einer zureichenden Entschädigungsnorm verfassungsmäßiges Gesetz in der Entschädigungsfrage nach Art. 14 Abs. 3 GG zu ergänzen. Das Verwaltungsgericht müßte ein solches Gesetz als verfassungsmäßig behandeln und wegen der Entschädigung auf den Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten verweisen.

Zur Begründung dieser Auffassung ist einmal gesagt worden, die Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 GG gelte nur für eindeutige Enteignungsgesetze, nicht aber für Gesetze, bei denen der Enteignungscharakter zweifelhaft und dem Gesetzgeber möglicherweise nicht zum Bewußtsein gekommen sei. In diesen Fällen sei das Gesetz auch ohne gleichzeitige Bestimmung über Art und Ausmaß der Entschädigung rechtswirksam; denn der Anspruch auf Entschädigung ergebe sich unmittelbar aus dem mit Verfassungsrang geltenden Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG, der "das Maß der Entschädigung, das als normal und zugleich als Minimum zu gelten" habe, "hinreichend deutlich festgelegt" habe.

Man hat ferner gemeint, unter Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG seien auch ungeschriebene Rechtssätze zu verstehen. Das Grundgesetz habe freilich in erster Linie an die sogenannte klassische Enteignung gedacht, also an das förmliche Enteignungsgesetz mit seinen Bestimmungen über Planfeststellung und Höhe der Entschädigung. Daneben habe sich jedoch unter der Weimarer Verfassung der ungeschriebene Rechtssatz entwickelt, daß jeder erhebliche Eingriff in die vermögensrechtliche Rechtssphäre als Enteignung aufzufassen sei und zu angemessener Entschädigung verpflichte. Dieser ungeschriebene Rechtssatz habe sich so sehr dem Rechtsbewußtsein eingeprägt, daß er die Weimarer Verfassung überlebt habe und als ungeschriebener Rechtssatz auch heute noch gelte; er sei daher das in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG vorgesehene "Gesetz".

Man hat schließlich die Auffassung vertreten, daß ein Enteignungsgesetz jedenfalls dann verfassungsmäßig sei, wenn es überhaupt Art und Ausmaß der Entschädigung regle, ohne daß es darauf ankomme, ob diese Regelung in jeder Hinsicht den Grundsätzen des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG entspreche. Die Junktimklausel habe lediglich eine an den Gesetzgeber gerichtete Warnungsfunktion; sie stelle ein gewolltes Hindernis gegen voreilige und unüberlegte Maßnahmen und eine beabsichtigte Sicherung der Betroffenen dar. Sei daher die gesetzliche Entschädigungsregelung unzureichend, so könnten die ordentlichen Gerichte gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG eine über das Gesetz hinausgehende und durch das Gesetz nicht gedeckte Entschädigung bewilligen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in mehreren Entscheidungen, die allerdings vorkonstitutionelle Enteignungsgesetze betrafen, die Auffassung vertreten, daß ein Gesetz bei fehlender oder unzureichender Regelung der Entschädigung nicht verfassungswidrig, sondern daß die Entschädigung ergänzend von den ordentlichen Gerichten festzusetzen sei (BVerwGE 1, 42 ff. [44] und 140 ff. [144]).

Alle diese Meinungen widersprechen dem Grundgesetz.

Bereits der Wortlaut des Art. 14 Abs. 3 GG ergibt, daß jedes nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Enteignungsgesetz ohne Rücksicht darauf, ob sein Enteignungscharakter ohne weiteres erkennbar ist oder nicht, eine Regelung über Art und Ausmaß der Entschädigung enthalten muß. Wäre die Bestimmung des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG, daß die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten "zu bestimmen" sei, selbst bereits als gesetzliche Regelung über Art und Ausmaß der Entschädigung anzusehen, so wäre die Junktimklausel überflüssig. Denn bei dieser Annahme würde sich eine ausdrückliche Entschädigungsregelung überhaupt erübrigen, da sie sich jeweils aus Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG ergäbe. Übrigens enthält Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG selbst gar keine "Regelung" des "Ausmaßes" oder gar der "Art" der Entschädigung.

Ebensowenig ist es gerechtfertigt, einen ungeschriebenen Rechtssatz des Inhalts, daß jeder erhebliche Eingriff in die vermögensrechtliche Rechtssphäre als Enteignung aufzufassen sei und zu einer angemessenen Entschädigung verpflichte, als Entschädigungsgesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG anzusehen. Diese Auffassung verkennt zunächst, daß sich ein solcher ungeschriebener Rechtssatz unter der Weimarer Verfassung nicht gebildet hat und daß er keinesfalls gegenüber der neuen grundgesetzlichen Regelung gelten könnte. Zwar hat die sogenannte Schutzwürdigkeitstheorie einen solchen Rechtssatz zu entwickeln versucht; sie ist jedoch weder unter der Weimarer Verfassung vom Reichsgericht noch unter dem Grundgesetz vom Bundesgerichtshof anerkannt worden. Bereits die ständige Rechtsprechung dieser höchsten Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die sowohl unter der Weimarer Verfassung als auch unter dem Grundgesetz auf der Grundlage der sogenannten Einzelakttheorie eine Enteignung nur bei vermögensrechtlichem Sonderopfer und nicht bei jedem erheblichen Vermögenseingriff angenommen haben, beweist, daß ein solcher Rechtssatz sich nicht gebildet haben kann.

Im übrigen würde ein solcher Rechtssatz nichts über die "Art" der Entschädigung sagen, deren Regelung in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG vorgeschrieben ist. Vor allem aber würde er mit der formellen Regelung der Entschädigungsfrage in Art. 14 Abs. 3 GG, die von derjenigen der Weimarer Verfassung wesentlich abweicht, unvereinbar sein und daher jedenfalls vom Inkrafttreten des Grundgesetzes an nicht mehr gelten.

Unter der Weimarer Verfassung haben die Gerichte in Enteignungsfällen, in denen eine Entschädigung im Gesetz weder vorgesehen noch ausdrücklich ausgeschlossen war, von sich aus eine angemessene Entschädigung festgesetzt. Die Möglichkeit hierzu ergab sich aus einer Auslegung des Art. 153 WV, die für Art. 14 Abs. 3 GG nicht mehr zutrifft und auch der Stellung der Gerichte unter dem Grundgesetz nicht entspricht.

Unter der Führung des Reichsgerichts hatte die Rechtsprechung in erweiternder Auslegung des Art. 153 Abs. 2 Satz 1 WV angenommen, daß als Enteignung "auf gesetzlicher Grundlage" auch eine Enteignung unmittelbar durch Gesetz gelte und daß der Enteignungsbegriff über den Rahmen der sogenannten "klassischen" Enteignung hinaus auch auf andere vermögenswerte Rechte zu erstrecken sei. Dies führte dazu, daß auch solche gesetzlichen Maßnahmen als Enteignung behandelt wurden, die der Gesetzgeber als solche nicht angesehen, bei denen er daher Bestimmungen über eine Entschädigung oder ihren Ausschluß nicht getroffen hatte. Da nun aber Art. 153 Abs. 2 Satz 2 WV schlechthin bestimmte, daß jede Enteignung gegen angemessene Entschädigung erfolge, soweit sie nicht durch Reichsgesetz ausgeschlossen sei, fanden die ordentlichen Gerichte, die zur Entscheidung über die Höhe der Enteignungsentschädigung zuständig waren, im Streitfalle die gesetzliche Bestimmung über Grund und Höhe der Entschädigung unmittelbar in der Verfassung selbst. Ein zum Wohle der Allgemeinheit erlassenes Enteignungsgesetz ohne Entschädigungsregelung war also grundsätzlich nicht verfassungswidrig, da die Verfassung unmittelbar bestimmte, daß für jede durch ein Gesetz oder auf seiner Grundlage durchgeführte Enteignung eine angemessene Entschädigung zu zahlen sei. Nur Landesgesetze, die nach Inkrafttreten der Weimarer Verfassung ergingen und eine Enteignung unmittelbar herbeiführten, wurden vom Reichsgericht wegen Verstoßes gegen Art. 153 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 WV für nichtig erklärt, wenn sie eine Entschädigung offensichtlich ausschließen wollten; denn der Ausschluß einer Entschädigung war nur durch Reichsgesetz möglich (RGZ 109, 310 ff. [323]; 111, 123 ff. [132]; JW 25, 2499; JW 26, 1444 ff. [1446]).

Das Grundgesetz hat gegenüber der Weimarer Verfassung eine grundlegend andere Regelung getroffen. Die Enteignung kann nicht nur auf gesetzlicher Grundlage, sondern auch unmittelbar durch Gesetz vorgenommen werden; in beiden Fällen muß das Gesetz zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln (Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG). An diese Vorschrift schließt sich unmittelbar Satz 3 an, der vorschreibt, wie die Entschädigung "zu bestimmen" ist. Dabei handelt es sich um eine Anweisung an den Gesetzgeber, die die Maßstäbe angibt, nach denen er die Entschädigung zu bestimmen hat, und damit den Rahmen festlegt, innerhalb dessen er sich zu halten hat. Trifft das Enteignungsgesetz eine Regelung innerhalb dieses Rahmens nicht, so ist es verfassungswidrig. Das gilt sowohl für den Fall, daß das Gesetz überhaupt keine Entschädigungsregelung enthält, als auch für den Fall, daß die getroffene Regelung sich nicht im Rahmen des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG hält.

Die Gerichte können nicht aus der Rechtswegnorm des Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG die Befugnis herleiten, dort, wo sie eine Enteignung annehmen, eine Entschädigung von sich aus festzusetzen und dadurch die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zu "heilen", indem sie es ergänzen. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist - wie die Beratungen im Parlamentarischen Rat ergeben - ohne unmittelbaren Zusammenhang mit den Beratungen über die materiell-rechtliche Enteignungsregelung lediglich hinzugefügt worden, um die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte auszuschließen (vgl. 8. Sitzung des Grundsatzausschusses, Wortprotokoll S. 64; ferner 32. Sitzung des Grundsatzausschusses, Wortprotokoll S. 66; 57. Sitzung des Hauptausschusses, Wortprotokoll S. 747).

Diese Auslegung des Art. 14 Abs. 3 GG entspricht allein der Stellung, die das Grundgesetz den Gerichten angewiesen hat. Sie kommt vor allem in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck, der es ausschließt, daß die Gerichte sich über den Willen des Gesetzgebers hinwegsetzen und auf Grund eigener Entscheidung einem Gesetz wegen angeblicher Verfassungswidrigkeit die Anwendung versagen können (vgl. BVerfGE 1, 184 ff. [197]). Hier zeigt sich deutlich das Bestreben des Grundgesetzes, die richterliche Gewalt - gerade weil ihre Zuständigkeiten im allgemeinen stark ausgedehnt worden sind - gegenüber der gesetzgebenden Gewalt funktionell möglichst klar abzugrenzen. Aus Art. 77, 80 und 81 GG folgt eindeutig, daß die gesetzgebende Gewalt nur von den gesetzgebenden Körperschaften und den zur Rechtsetzung zulässigerweise ermächtigten Organen ausgeübt werden darf. Es ist danach ausgeschlossen, daß Gerichte Befugnisse beanspruchen, die von der Verfassung eindeutig dem Gesetzgeber übertragen worden sind. Daher haben sich die Verfassungsgerichte stets gehütet, bei der Normenkontrolle über das unbedingt gebotene Maß hinaus in die Kompetenz des Gesetzgebers einzugreifen und seinen Willen zu ergänzen (BVerfGE 1, 97 [100 f.]). Das gilt insbesondere für diejenigen Fälle, in denen bei Verfassungswidrigkeit einer Teilbestimmung nicht eindeutig erkennbar ist, ob der Gesetzgeber den verfassungsmäßigen Teil des Gesetzes auch ohne die verfassungswidrige Bestimmung erlassen hätte (BVerfGE 2, 380 ff. [405/406]).

Ein unzulässiger Eingriff in die Kompetenz des Gesetzgebers würde aber vorliegen, wenn die Gerichte die Regelung der Enteignungsentschädigung, die Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG eindeutig dem Gesetzgeber überträgt, selbst übernähmen.

Das Grundgesetz hat gerade auf dem Gebiete der Enteignung die Aufgaben des Gesetzgebers und die der Gerichte bewußt anders abgegrenzt als die Weimarer Verfassung. Zwar sind nach beiden Verfassungen die Gerichte befugt, im Einzelfall festzustellen, ob in einer gesetzlichen Maßnahme eine Enteignung zu erblicken ist. Unter der Weimarer Verfassung konnten - wie gezeigt - die Gerichte, wenn sie eine Enteignung durch Gesetz annahmen, sich berechtigt glauben, in unmittelbarer Anwendung des Art. 153 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung auch dann eine angemessene Entschädigung zuzuerkennen, wenn das enteignende Gesetz eine Entschädigungsregelung nicht enthielt. Die Beibehaltung dieser Praxis hätte die Gefahr mit sich gebracht, daß Eingriffe des Gesetzgebers in Individualinteressen, wie sie die Notzeiten nach dem zweiten Weltkrieg unumgänglich machten, auf große Schwierigkeiten gestoßen wären; denn es war nicht vorauszusehen, welche Entschädigungsansprüche daraus - namentlich bei der zu erwartenden Beibehaltung des vom Reichsgericht entwickelten stark erweiterten Eigentumsbegriffs - für die Allgemeinheit erwachsen würden. Der Grundgesetzgeber hat deshalb dem Sozialstaatsgedanken auch hier Rechnung getragen und die Interessen der Allgemeinheit stärker in den Vordergrund gerückt. Dem dient die Einschaltung des Gesetzgebers in die Entschädigungsregelung; denn nur er, nicht aber der Richter, ist in der Lage, die Interessen der Allgemeinheit und der von der Enteignung betroffenen Einzelnen generell sachgemäß abzugrenzen. Nach dem System des Grundgesetzes soll daher das Enteignungsgesetz nicht nur die Voraussetzungen regeln, unter denen eine Enteignung zulässig ist, es soll auch in allen Fällen Art und Ausmaß der Entschädigung bestimmen und dabei die Interessen der Allgemeinheit und die der privaten Beteiligten gerecht gegeneinander abwägen. Durch dieses Junktim zwischen Enteignung und Entschädigung soll erreicht werden, daß der Gesetzgeber sich des Enteignungscharakters seines Gesetzes jeweils bewußt und damit gezwungen wird, Erwägungen darüber anzustellen, in welcher Art und Höhe er bei Berücksichtigung der verschiedenen Interessensphären eine Entschädigung gewähren kann und will. Hat er die Entschädigungsregelung unterlassen, weil ihm nicht bewußt geworden ist, daß das Gesetz eine Enteignung darstellt, so können ihn die Gerichte zwar über das Vorliegen einer Enteignung aufklären, aber nur in der Weise, daß sie das Gesetz als verfassungswidrig zunächst nicht anwenden und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit (Verfassungsmäßigkeit) des Gesetzes herbeiführen. Teilt dieses ihre Auffassung, so erklärt es das Gesetz für nichtig, und der Gesetzgeber hat so Gelegenheit, sich zu entschließen, ob er auf die gesetzliche Maßnahme ganz oder teilweise verzichten will oder ob eine Entschädigung gewährt werden soll und wie sie im einzelnen zu bemessen ist. Es hieße diesen grundsätzlichen Absichten des Verfassungsgebers zuwiderhandeln, wollte man nun doch wieder den Gerichten die Befugnis einräumen, in Fällen, wo sie im Gegensatz zur Auffassung des Gesetzgebers einem Gesetz Enteignungscharakter zuschreiben, ohne Grundlage in diesem Gesetz auf Grund der allgemeinen Richtlinien des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG eine im Sinne dieser Vorschrift "gerechte" Entschädigung von sich aus festzusetzen. Sie würden damit eine Entscheidung treffen, die das Grundgesetz dem Gesetzgeber vorbehalten hat, und zudem eine Aufgabe übernehmen, die von einem Gericht nicht erfüllt werden kann; denn die gerechte Abwägung der Interessen der Allgemeinheit erfordert unter Umständen die Berücksichtigung einer großen Zahl von wirtschaftlichen, sozialen und politischen Faktoren, die selten in dem einem Gericht unterbreiteten Einzelfall sämtlich erkennbar werden.

Grundsätzlich nicht anders liegt es dann, wenn der Gesetzgeber eine Entschädigung zwar festgesetzt hat, die Gerichte sie aber nicht als "gerecht" im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG ansehen. Auch hier dürfen die Gerichte nicht die Entschädigung auf das von ihnen für "gerecht" gehaltene Maß ergänzen; sie können vielmehr auch hier nur das Gesetz als nichtig behandeln. Denn der dem Gesetzgeber bei der Festsetzung der Enteignungsentschädigung vom Grundgesetz eingeräumte weite Ermessensbereich ermöglicht es den Gerichten zwar festzustellen, wann die äußersten Grenzen dieses Ermessens durch Festsetzung einer zweifelsfrei nicht gerechten Entschädigung überschritten sind, nicht aber, im Rahmen dieses Ermessens die legislative Entscheidung durch eine eigene zu ersetzen.

Kommt ein Gericht durch Auslegung zu dem Ergebnis, daß ein Enteignungsgesetz vorliegt, ohne daß eine Entschädigungsregelung vorhanden ist, so muß es daher das Gesetz als verfassungswidrig behandeln und nach Art. 100 Abs. 1 GG verfahren. Dasselbe gilt dann, wenn ein Gericht die im Gesetz enthaltene Entschädigungsregelung nicht für ausreichend im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG hält. Die Gerichte sind nicht befugt, solche Gesetze als rechtswirksam zu behandeln und durch richterliche Festsetzung einer zureichenden Entschädigung zu ergänzen.

Vorsorglich sei bemerkt, daß die Junktimklausel nicht für die bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes verkündeten Gesetze gilt. Soweit sie noch bei unbestrittener Geltung des Art. 153 WV - der ursprünglich mit Verfassungskraft und später als einfaches Reichsgesetz fortgalt (vgl. BVerfGE 2, 237 [248 - 253]) - erlassen worden sind, können sie mit Rücksicht auf ihre Entstehungszeit ohne weiteres als durch Art. 153 Abs. 2 Satz 2 WV ergänzt gelten, falls sie nicht ausdrücklich die Entschädigung ausgeschlossen oder eine nicht "angemessene" Entschädigung vorgesehen haben.

Für die in der Zeit zwischen der Kapitulation und dem Inkrafttreten des Art. 14 GG erlassenen Gesetze, insbesondere auch für Landesgesetze, wird dagegen eine solche Auslegung nicht immer möglich sein, da nicht ohne weiteres unterstellt werden darf, der Gesetzgeber habe durch sein Schweigen zu erkennen gegeben, daß eine Ergänzung durch den in seiner Weitergeltung umstrittenen Art. 153 WV gewollt sei. Hier kann vielmehr das Schweigen des Gesetzes auch als Ausschluß jeder Entschädigung gewertet werden, sofern nicht landesrechtliche und landesverfassungsrechtliche Bestimmungen eine andere Beurteilung verlangen (vgl. BVerfGE 2, 237 ff. [254]. Bei Enteignungen, die auf Grund solcher Gesetze erst nach Inkrafttreten des Art. 14 GG vollzogen werden, wird also stets eingehend zu prüfen sein, ob eine Entschädigung ausgeschlossen und das Gesetz daher nach Inkrafttreten des Art. 14 Abs. 3 GG wegen Verfassungswidrigkeit nicht mehr anzuwenden ist. Über diese Frage der Verfassungswidrigkeit vorkonstitutioneller Gesetze können die Gerichte in eigener Zuständigkeit entscheiden [BVerfGE 2, 124 ff. [ 128 bis 135]].

Aus den angeführten Gründen hat der Verwaltungsgerichtshof im vorliegenden Falle mit Recht geprüft, ob die im Gesetz Nr. 953 vorgesehene Abfindung eine ausreichende Enteignungsentschädigung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG ist. Da er die Frage verneint hat, war er gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob die betreffende Gesetzesbestimmung mit Art. 14 Abs. 3 GG vereinbar ist.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, daß § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Gesetzes Nr. 953 mit dem Grundgesetz unvereinbar sei, ist begründet, freilich aus anderen Gründen, als der Vorlagebeschluß anführt.

Das Land Württemberg-Baden war zur Änderung des vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen zoneneinheitlichen Gesetzes Nr. 917 zuständig. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Rechtsfrage hier nicht ausdrücklich untersucht. Er hat jedoch bereits in seinem Beschluß vom 25. Mai 1950 - Staatsanzeiger für Württemberg-Baden Nr. 51 S. 2 - ausgeführt, das Gesetz Nr. 917 sei Landesrecht geworden, weil die in ihm geregelte Materie aufs engste mit der Gesetzgebung zur Befreiung von Nationalsozialismus und Militarismus zusammenhänge und daher weder zur ausschließlichen noch zur konkurrierenden Bundeskompetenz gehöre; das Gesetz Nr. 917 enthalte auch nicht arbeitsrechtliche Vorschriften im Sinne des Art. 74 Nr. 12 GG, sondern regle allenfalls die Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes im Lande Württemberg-Baden; auf diesem Rechtsgebiet stehe dem Bunde aber nur die Befugnis zur Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG zu; eine Umwandlung in Bundesrecht auf dem Wege über Art. 125 GG sei daher ausgeschlossen. Von dieser Rechtsauffassung ist der Verwaltungsgerichtshof offensichtlich auch im vorliegenden Verfahren ausgegangen. Ihr ist im Ergebnis beizupflichten.

Das zoneneinheitliche Gesetz Nr. 917 ist nicht Bundesrecht geworden. Zweifellos betrifft es nicht Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnis des Bundes (Art. 124 GG). Es regelt vielmehr die Rechtsverhältnisse der in einem bestimmten Zweig des öffentlichen Landesdienstes stehenden Personen. Auf diesem Gebiete steht dem Bunde nur die Befugnis zur Rahmengesetzgebung zu. Da jedoch das Gesetz Nr. 917 zweifellos eine Vollregelung enthält (vgl. Bayer. VerfGH NF 2, 143 [158-161]) und sich nicht auf Rahmenbestimmungen beschränkt, scheidet die Möglichkeit einer Umwandlung in Bundesrecht gemäß Art. 75 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 125 Nr. 1 GG aus; es braucht also nicht geprüft zu werden, ob Art. 125 GG auch solche vorkonstitutionellen Gesetze erfassen will, die unter den Begriff der Rahmengesetze im Sinne des Grundgesetzes fallen würden (vgl. BVerfGE 4,115 [133]).

Der Charakter des Gesetzes Nr. 917 als Landesgesetz wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß seine Vorschriften über die Zusicherung (weitere Verwendung im öffentlichen Dienst, Unterbringung in privatwirtschaftlichen Unternehmungen, Zulassung zur selbständigen Berufsausübung, Ermöglichung einer Berufsausbildung) als arbeitsrechtliche Schutzmaßnahmen im Sinne des Art. 74 Nr. 12 GG angesehen werden könnten. Denn die besondere staatliche Fürsorge wird den betroffenen Beamten, Angestellten und Arbeitern nicht wegen ihrer persönlichen Verhältnisse oder wegen der besonderen arbeitsrechtlichen Merkmale ihrer fachlichen Tätigkeit gewährt. Entscheidend für die gesetzliche Regelung ist vielmehr die Eigenart dieses besonderen, vorübergehenden Aufgabenbereichs im öffentlichen Dienst, die - wie schon damals erkennbar - für alle dort Beschäftigten spätere Benachteiligungen im Berufsleben befürchten ließ und deshalb außergewöhnliche Fürsorgemaßnahmen erforderlich machte. Es handelt sich also um eine Sondermaßnahme im Bereich des öffentlichen Dienstes eines Landes, für die dem Bund eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 74 Nr. 12 GG nicht zukommt.

Ist daher das Gesetz Nr. 917 nicht Bundesrecht geworden, so unterliegt die Befugnis des Landes Württemberg-Baden zum Erlaß des Änderungsgesetzes keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Gesetzes Nr. 953 verstoße gegen Art. 14 Abs. 3 GG, trifft nicht zu.

1. In seinem Beschluß vom 25. Mai 1950 hat der Verwaltungsgerichtshof den Anspruch des Zusicherungsinhabers auf Unterbringung ( = Weiterbeschäftigung) im öffentlichen Dienst als subjektives öffentliches Recht anerkannt. In der durch das Gesetz Nr. 953 vorgesehenen Entziehung oder Beschränkung des Anspruchs erblickt er eine Enteignung, da alle subjektiven öffentlichen Rechte, sofern es sich nicht um bloße Interessen handle, Eigentum im Sinne des Art. 14 GG seien. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen dargelegt, daß subjektive öffentliche Rechte keinesfalls schlechthin als Eigentum behandelt werden können. Im Urteil vom 30. April 1952 (BVerfGE 1, 264 [274 - 275]) wird betont, das Grundgesetz habe das Eigentum, "so wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben, schützen" wollen. Dieser Schutz könne aber "nicht auf eine vorwiegend durch das öffentliche Recht gewährte Rechtsposition erstreckt werden, der alle den Eigentumsbegriff konstituierenden Merkmale" fehlten. Nach dem Urteil vom 1. Juli 1953 (BVerfGE 2, 380 [399-403]) umfaßt der Begriff Eigentum im Sinne des Art. 14 GG "jedenfalls grundsätzlich nicht vermögenswerte Rechte des öffentlichen Rechts", und nach dem Urteil vom 17. Dezember 1953 (BVerfGE 3, 58 [153]) gilt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht für die "öffentlich- rechtlichen vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten". Ob im übrigen "öffentlich-rechtliche Ansprüche denkbar sind, die so starke privatrechtliche Elemente enthalten, daß sie dem verfassungsrechtlichen Begriff des Eigentums zugerechnet werden müssen", hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 1. Juli 1953 (BVerfGE 2, [402]) ausdrücklich dahingestellt gelassen.

2. Das Bundesverfassungsgericht hält daran fest, daß Art. 14 GG weder auf alle subjektiven öffentlichen Rechte noch auch nur auf alle vermögenswerten subjektiven öffentlichen Rechte zu erstrecken ist. Schon die Zweifel und Meinungsverschiedenheiten über die Abgrenzung und die Tendenz einer zunehmenden Ausweitung des Begriffs des subjektiven öffentlichen Rechts schließen eine solche Annahme aus. Bei dieser Rechtslage braucht nicht geprüft zu werden, ob es sich bei dem "Anspruch des Zusicherungsinhabers" überhaupt um ein subjektives öffentliches Recht handelt. Maßgebend ist allein, ob die Zusicherung ihrem Inhaber eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen des Eigentümers so nahe kommt, daß Art. 14 GG Anwendung finden muß. Davon kann jedoch keine Rede sein.

3. Nach den hier maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 917 hat die Zusicherung an einen Angestellten nach seiner Wahl die Verwendung im öffentlichen Dienst zur Folge (§ 5 Abs. 1 Buchst. a). Er ist gemäß § 6 entsprechend seinen Fähigkeiten im öffentlichen Dienst zu beschäftigen und kann in den ersten drei Jahren der Weiterbeschäftigung nur aus seinem Verschulden oder aus einem wichtigen Grunde entlassen werden. Bis zur Unterbringung, jedoch höchstens für die Dauer von 18 Monaten, erhält er nach § 8 ein Übergangsgeld. Alle Ansprüche erlöschen nach § 3, wenn der Inhaber der Zusicherung das Arbeitsverhältnis kündigt, wenn er aus seinem Verschulden entlassen wird, oder wenn sein Fortkommen bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausreichend gesichert ist. Nach § 5 Abs. 3 kann dem Inhaber der Zusicherung mit seiner Zustimmung an Stelle der in Abs. 1 aufgezählten Möglichkeiten - dazu gehört auch die Verwendung im öffentlichen Dienst - eine Abfindung bewilligt werden. Falls der Inhaber der Zusicherung vor Beendigung des Arbeitsverhältnisses oder vor Ablauf von fünf Monaten nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses stirbt, ohne bis dahin im öffentlichen Dienst verwendet worden zu sein, können unterhaltsberechtigte Ehefrau, Kinder oder Eltern ein Übergangsgeld verlangen; ihr Anspruch ist eine persönliche Forderung, die nicht zum Nachlaß des Zusicherungsinhabers gehört (§ 17). Im übrigen sind alle Ansprüche aus dem Gesetz nicht übertragbar (§ 18).

Aus dem Zusammenhang dieser Bestimmungen ergibt sich, daß der Gesetzgeber denjenigen Angestellten des öffentlichen Dienstes, die mit der staatspolitisch höchst bedeutsamen, aber undankbaren Aufgabe der politischen Säuberung betraut waren, für die Zeit nach Abschluß ihrer Tätigkeit eine persönliche Existenzsicherung gewähren wollte. Soweit dies durch Unterbringung im öffentlichen Dienst geschehen sollte, mag in Übereinstimmung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ein Rechtsanspruch des Zusicherungsinhabers auf Weiterbeschäftigung mindestens für die Zeit nach Ablauf der für die Zahlung eines Übergangsgeldes vorgesehenen Frist unterstellt werden. Gleichwohl kann dieser Rechtsanspruch dem Zusicherungsinhaber nicht die Stellung eines Eigentümers verschaffen, der über sein Recht grundsätzlich frei verfügen darf. Schon die Modalitäten des Unterbringungsanspruchs entfernen ihn deutlich von einem eigentumsähnlichen Vollrecht. Der Bestand des Unterbringungsanspruchs ist davon abhängig, daß der Inhaber sein Arbeitsverhältnis nicht selbst kündigt, und daß er nicht aus eigenem Verschulden entlassen wird; der Fortbestand der Zusicherung davon, daß bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses das Fortkommen des Betroffenen nicht anderweitig ausreichend gesichert ist; schließlich erlischt der Anspruch im Falle des Todes, und an seine Stelle tritt ein nicht zum Nachlaß gehöriger Geldanspruch bestimmter unterhaltsberechtigter Personen. Entscheidend aber ist, daß die Zusicherung nicht eine Gegenleistung für die auf Grund des Dienstvertrags im öffentlichen Dienst geleistete Tätigkeit darstellt, sondern daß es sich um eine zusätzliche Schutz- oder Fürsorgemaßnahme des Staates handelt, die etwaige nachteilige Folgen aus der früheren Tätigkeit für das berufliche Fortkommen der bei der politischen Säuberung beschäftigten Angestellten verhindern soll. Selbst wenn ihnen daher Rechtsansprüche zustehen sollten, so ist doch deren Inhalt und Umfang weitgehend von der Entwicklung der tatsächlichen wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse der Betroffenen, insbesondere ihrer Bedürftigkeit und der Fortdauer ihrer Würdigkeit abhängig (§ 3). Eine verfassungsrechtliche Garantie im Sinne der Garantie des privaten Eigentums wurde dem inneren Gehalt einer solchen Rechtsstellung ebenso widersprechen, wie dies bei den Ansprüchen der Beamten auf zukünftige Gehaltsteile der Fall ist. Auch hier ist nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums der Gehaltsanspruch in seiner Gesamtheit in der Regel nicht primär vertragliche Gegenleistung für Einzeldienste, sondern aus der Pflicht des Staates heraus geschuldet, für den standesgemäßen Unterhalt seiner Beamten zu sorgen. Der Beamte hat daher wohl einen Rechtsanspruch auf eine vom Gesetzgeber festzusetzende, hinsichtlich ihres Grundes und ihrer Angemessenheit ausschließlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rente für seinen und seiner Familienangehörigen Lebensunterhalt; er nimmt aber gegenüber dem Staate nicht die Stellung eines Eigentümers ein, dem ein von vornherein für die Dauer nach ziffernmäßiger Höhe und sonstigen Modalitäten fest umgrenztes Recht zustehen würde.

Ist daher der Anspruch des Zusicherungsinhabers auf Unterbringung kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG, so scheidet eine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG aus.

Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Bundesverfassungsgericht lediglich die Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt, ob das Gesetz Nr. 953 "den Art. 14 des Grundgesetzes" verletze. Diese Beschränkung ist jedoch für das Verfahren der Normenkontrolle unbeachtlich. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr die in Frage stehende Rechtsnorm unter jedem Gesichtspunkt auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen (BVerfGE 3, 187 [196, 197]), weil es nur dann gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG entscheiden kann, ob die Norm verfassungswidrig ist. Im vorliegenden Falle ergibt die verfassungsrechtliche Prüfung, daß § 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Gesetzes Nr. 953 mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist.

Die Bindung des Gesetzgebers an den Gleichheitssatz bedeutet einmal, daß bei der Auswahl der Tatbestände, für die eine gesetzliche Regelung getroffen wird, sachgemäß, d. h. nach Gesichtspunkten, die sich aus der Art der zu regelnden Lebensverhältnisse ergeben, in diesem Sinne also nicht "willkürlich" verfahren wird, und zum anderen, daß die vom Gesetz erfaßten Tatbestände in sich gleichartig geregelt werden; Differenzierungen sind dabei nicht ausgeschlossen, wenn sie in tatsächlichen Verschiedenheiten der Lebensverhältnisse ihren Grund haben, deren Berücksichtigung für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise notwendig oder doch gerechtfertigt erscheint. Dem Gesetzgeber bleibt dabei im einzelnen ein weiter Ermessensbereich; nur die Einhaltung seiner äußersten Grenzen ist vom Bundesverfassungsgericht nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 1, 264 ff. [275 f.]; 3, 58 ff. [135] und 162 ff. [182]; 4, 7 ff. [18]).

Das Eigene des hier zu beurteilenden Falles besteht darin, daß der Gesetzgeber zunächst für eine bestimmte, auch zahlenmäßig bereits übersehbare, besonders schutzbedürftige Personengruppe eine einheitliche Regelung getroffen hat, während des Vollzugs dieses Gesetzes aber einen Teil der von ihm erfaßten, noch nicht erledigten Fälle durch ein neues Gesetz einer abweichenden Regelung unterworfen hat. Ob dies mit dem Gleichheitssatz noch vereinbar ist, kann nur aus einer Gesamtanschauung des hier geordneten Lebensbereichs beurteilt werden.

Die besonders schwierige und heikle Aufgabe der politischen Säuberung ließ von vornherein Nachteile für das spätere berufliche Fortkommen der in diesem staatlichen Aufgabenbereich beschäftigten Personen befürchten. Der Staat konnte daher nur mit großen Schwierigkeiten und häufig nur durch Dienstverpflichtung die erforderlichen Arbeitskräfte für diesen Zweig der öffentlichen Verwaltung beschaffen. Ein besonderer Schutz für die berufliche Zukunft der "hauptamtlich bei der politischen Befreiung tätigen" Personen erschien notwendig. Diesem Zweck diente das Gesetz Nr. 917. Es stellt einer zahlenmäßig kleinen Gruppe von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes besondere Vergünstigungen für ihre zukünftige berufliche Tätigkeit in Aussicht. Jeder Gruppenangehörige, der bestimmte persönliche und sachliche Voraussetzungen erfüllte, sollte für die Zeit nach Beendigung seiner Tätigkeit eine der im Gesetz eröffneten Möglichkeiten der Existenzsicherung frei wählen können. Dabei war von vornherein ein zeitlich naher, wenn auch termingemäß nicht genau bestimmbarer Abschluß der Entnazifizierung vorausgesetzt, so daß mit der vollständigen Durchführung der gesamten Fürsorgeaktion in absehbarer Zeit gerechnet werden konnte. Tatsächlich war auch von der Verkündung des Gesetzes Nr. 917 (30. April 1948) ab die Tätigkeit der Entnazifizierungssonderbehörden nur noch etwa 2 1/2 Jahre hindurch, nämlich bis zum 30. September 1950 erforderlich (vgl. Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes Nr. 953 und VO Nr. 1093 der Landesregierung vom 18. September 1950 [RegBlatt S. 89]). Bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes Nr. 953 (21. März 1951) waren von der Gesamtzahl der an Angestellte erteilten 1373 Zusicherungen - Beamte und Arbeiter hatten keine Zusicherung erhalten - 1226 erfüllt, also nur noch 147 zu erledigen. Von den 1373 Zusicherungsinhabern hatten 822 die Verwendung im öffentlichen Dienst gewählt; von ihnen sind lediglich 91 gegen ihren Willen nach dem Änderungsgesetz abgefunden worden.

Es lag also in der Absicht des Gesetzgebers, für einen zahlenmäßig kleinen, nach der Art seiner bisherigen Verwendung eindeutig umgrenzten, daher einer Erweiterung in der Zukunft nicht fähigen Personenkreis innerhalb einer bemessenen Zeit eine Fürsorgemaßnahme durchzuführen, deren Besonderheit darin bestand, daß der Zeitpunkt des Einsetzens der Fürsorge vom Staat selbst (nämlich durch Entlassung aus dem bisherigen Arbeitsverhältnis bei einer Entnazifizierungsbehörde) bestimmt wurde, während die Art der zu treffenden Fürsorgemaßnahme in erster Linie vom Willen des Begünstigten abhing, der eine der im Gesetz vorgesehenen Möglichkeiten zu wählen hatte.

Wenn ein Gesetz in dieser Weise eine Gruppe ganz gleichartiger, auch ihrer Zahl nach im wesentlichen bereits feststehender Tatbestände für einen relativ kurzen Zeitraum regelt, wenn mit anderen Worten dem Gesetzgeber bereits bei Erlaß des Gesetzes der Gesamtbereich der darin zu regelnden Lebensverhältnisse deutlich vor Augen steht, so gebietet der Gleichheitssatz grundsätzlich die Gleichbehandlung aller unter das Gesetz fallenden Tatbestände, insbesondere dann, wenn die Reihenfolge der Abwicklung der einzelnen Fälle nicht vom Willen des einzelnen Begünstigten, sondern von der Entschließung des Staates selbst abhängt. Während also der Gesetzgeber im allgemeinen frei ist, Gesetze mit Wirkung für die Zukunft zu ändern, weil sich nicht von Anfang an übersehen läßt, ob die gesetzliche Regelung allen in der Zukunft möglicherweise vom Gesetz ergriffenen Lebenstatbeständen gerecht werden wird, ist in Fällen der hier vorliegenden Art, die ihr Gepräge daher erhalten, daß der Kreis der von ihnen ergriffenen Tatbestände von vornherein bekannt ist, der Gesetzgeber unter Umständen durch den Gleichheitssatz an einer Änderung der einmal getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung in der Tat gehindert. Denn wenn der Gesetzgeber, nachdem ein großer Teil der nach dem Gesetz zu behandelnden Fälle bereits erledigt ist, für die noch verbleibenden Fälle eine abweichende Regelung trifft, dann wird das, weil nunmehr entweder die eine oder die andere Gruppe der bisher einheitlich behandelten Personen ungünstiger behandelt wird, so sehr als dem allgemeinen Gerechtigkeitsempfinden widersprechend empfunden, daß gewichtige Gründe vorliegen müßten, um ein solches Verfahren als mit dem Gleichheitssatz noch vereinbar erscheinen zu lassen.

Bei den unter das Gesetz 953 fallenden "Restfällen" müßten sich also sachliche Merkmale aufweisen lassen, die dem Gesetzgeber bei Erlaß des Gesetzes 917 noch nicht bekannt sein konnten und die so erheblich sind, daß sie die vom Gesetzgeber gewählte abweichende Behandlung fordern oder mindestens zulassen.

Dem hier anzulegenden strengen Maßstab halten die von der Landesregierung vorgetragenen Gründe für das Gesetz 953 nicht stand.

Zunächst bedarf es keiner näheren Darlegung, daß die von dem Gesetz ermöglichte Zwangsabfindung die Betroffenen erheblich anders stellt als diejenigen, bei denen die Zusicherung nach dem bisherigen Gesetz entsprechend ihrer Wahl erfüllt worden ist. Denn da das bisherige Gesetz nach der Auslegung, die es in der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Landes Württemberg- Baden erfahren hat, dem Begünstigten, der die Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst gewählt hatte, einen Anspruch auf Beschäftigung gegen den Staat gab, aus dessen Nichterfüllung Schadensersatzansprüche erwachsen konnten, bedeutete es in jedem Fall eine wirksame Existenzsicherung für den Zusicherungsinhaber. Die Abfindung kann wohl im Einzelfall ebenfalls eine Existenzsicherung bedeuten, aber doch nur, wenn sie etwa zum Aufbau eines Gewerbebetriebs oder einer freien Berufstätigkeit verwendet werden kann. Wer sie zwangsweise entgegennehmen muß, ohne sie sachgemäß verwenden zu können, für den bedeutet sie gegenüber der von ihm gewählten Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst eine erhebliche Schlechterstellung.

Die Landesregierung hat das Gesetz 953 damit zu rechtfertigen versucht, daß die Zusicherungsinhaber häufig nicht die erforderliche fachliche Eignung gehabt und daß die Unterbringungsmöglichkeiten innerhalb der öffentlichen Verwaltung sich nachträglich verringert hätten. Die sachliche Richtigkeit dieser Erwägungen kann unterstellt werden. Sie sind aber nicht von solchem Gewicht, daß sie die Ungleichbehandlung eines kleinen Teils der Zusicherungsinhaber rechtfertigen könnten.

Es war von Anfang an klar, daß eine Reihe von Zusicherungsinhabern, die sich bei der Durchführung der Entnazifizierung bewährt und deshalb die Zusicherung erhalten hatten, mangels entsprechender Vorbildung in anderen Zweigen der Verwaltung nur schwer verwendbar sein würden. Der Staat hat sich aber dieses Einwands dadurch begeben, daß er von vornherein allen Zusicherungsinhabern unbesehen die Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst versprach, falls sie diese wählen würden. Er muß also angenommen haben, es werde sich irgendeine passende Stelle im öffentlichen Dienst für einen Zusicherungsinhaber immer finden lassen. Deshalb kann, nachdem die Mehrzahl der Zusicherungsinhaber untergebracht ist, das Fehlen fachlicher Eignung in Einzelfällen keinen ausreichenden Grund bilden, den wenigen noch übrig bleibenden Zusicherungsinhabern generell die Möglichkeit zu nehmen, die Weiterbeschäftigung zu beanspruchen.

Mit einer zunehmenden Erschwerung der Unterbringung mußte der Gesetzgeber von vornherein rechnen; diese Voraussicht war sogar eines der Motive für den Erlaß des Gesetzes Nr. 917. Dieser Umstand kann daher keinen zulässigen Grund dafür abgeben, gerade die zuletzt unterzubringenden Personen abweichend von der ursprünglichen Regelung zu behandeln, zumal der Zeitpunkt der Unterbringung weitgehend ihrer Willensbestimmung entzogen war. Die eindeutige und nicht vorherzusehende Unmöglichkeit weiterer Unterbringung hätte zwar eine Gesetzesänderung und damit eine unterschiedliche Behandlung der Restfälle rechtfertigen können. Davon aber ist hier nicht die Rede. Die Landesregierung trägt dazu im wesentlichen vor, die im Lande befindlichen Bundesbehörden hätten jede Unterbringung abgelehnt, die Gemeinden hätten sich der Übernahme der geschützten Personen widersetzt; nachträglich seien zusätzliche Verpflichtungen zur Aufnahme anderer Personen in den öffentlichen Dienst entstanden (Heimkehrer, Schwerbeschädigte, politisch Verfolgte und die unter Art. 131 GG fallenden früheren Angehörigen des öffentlichen Dienstes). Schließlich hätten die Aufhebung der Bewirtschaftung in den meisten Wirtschaftszweigen und der Übergang von Befugnissen der Länder auf den Bund einen Verwaltungsabbau zur Folge gehabt.

Damit ist die vom Gesetzgeber verfügte Sonderbehandlung eines Teils der Zusicherungsinhaber nicht zu rechtfertigen. Die bizonalen Stellen, später die Bundesbehörden, haben sich von Anfang an zu einer Unterbringung nicht für verpflichtet gehalten. Diese Tatsache konnte daher eine erst 3 Jahre später ergehende Sonderregelung für die wenigen Restfälle nicht rechtfertigen. Dasselbe gilt hinsichtlich des Widerstandes der Gemeinden. Die Pflicht zur Aufnahme Schwerbeschädigter bestand bereits bei Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 917; daß ihr Umfang infolge des zweiten Weltkrieges zunehmen mußte, war von vornherein nicht zweifelhaft. Die Pflicht, nach § 9 a des Heimkehrergesetzes Heimkehrer, die seit dem 1. Januar 1948 entlassen waren, im öffentlichen Dienst bevorzugt einzustellen, trat erst am 30. Oktober 1951, also nach Verkündung des Änderungsgesetzes Nr. 953, in Kraft, kann also für den Erlaß dieses Gesetzes nicht ursächlich gewesen sein. Im übrigen war die oberste Landesbehörde verpflichtet und in der Lage, bei dem ihr obliegenden Erlaß der generellen Einstellungsrichtlinien für Heimkehrer die individuellen Einstellungsansprüche der Zusicherungsinhaber gebührend zu berücksichtigen. Endlich konnte schon bei Erlaß des Gesetzes Nr. 917 kein Zweifel daran bestehen, daß mit Einstellungsansprüchen wiedergutmachungsberechtigter Angehöriger des öffentlichen Dienstes in absehbarer Zeit gerechnet werden mußte. In dem Ausführungsgesetz zu Art. 131 GG ist nach § 16 Abs. 2 Nr. 4 ausdrücklich eine Sonderregelung für diejenigen Personen vorgesehen, die auf Grund anderer am 1. Januar 1951 geltender Vorschriften bevorzugt unterzubringen sind. Im übrigen ist auch hier zu berücksichtigen, daß das Gesetz zu Art. 131 GG erst am 11. Mai 1951, also nach dem Gesetz 953, verkündet worden ist und lediglich generelle Einstellungsverpflichtungen ohne entsprechende Individualansprüche der Betroffenen festlegt. Schließlich kann der Verwaltungsabbau infolge der Aufhebung der Bewirtschaftungsvorschriften und durch Übergang von Befugnissen auf den Bund in diesem Zusammenhang keine Bedeutung haben, da der Staat den hier in Rede stehenden Arbeitskräften ja gerade eine bevorzugte Unterbringung gesetzlich zugesagt hatte. Würde die öffentliche Verwaltung sich dieser Pflicht dadurch entziehen, daß sie andere wegen Verwaltungsabbaues entlassene Verwaltungsangehörige bevorzugt vor jenen unterbrächte, so würde sie dadurch pflichtwidrig handeln. Überdies kann nicht ernstlich behauptet werden, der Verwaltungsabbau habe solchen Umfang angenommen, daß die Unterbringung von etwa 100 Personen im Bereich des gesamten öffentlichen Dienstes in Württemberg- Baden nicht mehr möglich wäre.

Abgesehen von der geringen Tragfähigkeit der einzelnen Gründe beweisen sie insgesamt höchstens eine Erschwerung der Einstellung. Erscheint es dem Staat im Einzelfall - aus durchaus legitimen Gründen - erwünscht, statt eines Zusicherungsinhabers einen anderen Bewerber einzustellen, so könnte er die Zusicherung - ohne Beschäftigung - zunächst durch Zahlung einer den Fähigkeiten entsprechenden Vergütung erfüllen. Daß auf diese Weise möglicherweise vorübergehend staatliche Mittel ohne Gegenleistung ausgegeben würden, reicht angesichts des unbedeutenden Restes der noch nicht erfüllten Zusicherungen nicht aus, um die getroffene Regelung zu rechtfertigen. Von einer absoluten Unmöglichkeit, die Zusicherung gegenüber der kleinen Restgruppe zu erfüllen, kann umsoweniger die Rede sein, als ihre Unterbringung nicht innerhalb eines eng begrenzten Zeitraumes abgeschlossen sein mußte. Ihre nachträglich ungleiche Behandlung erscheint nicht weniger willkürlich, als wenn das Gesetz Nr. 917 von vornherein für die letzten 10 Prozent der Zusicherungsinhaber eine Zwangsabfindung vorgesehen hätte.

§ 5 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 917 in der Fassung des Gesetzes Nr. 953 verstößt daher gegen Art. 3 GG. Das Bundesverfassungsgericht kann sich auf die Feststellung der Nichtigkeit dieser Teilnorm beschränken, da es hier keinem Zweifel unterliegt, daß der Gesetzgeber die sonstige gesetzliche Regelung auch ohne den verfassungswidrigen Teil aufrechterhalten hätte. Denn abgesehen von der nichtigen Vorschrift über die Zwangsabfindung stimmt die sonstige Neuregelung des § 5 Abs. 3 im Gesetz Nr. 953 Art. 1 Nr. 3 bis auf rein sprachliche Änderungen mit der ursprünglichen Fassung des Gesetzes Nr. 917 überein. Das Bundesverfassungsgericht greift daher im vorliegenden Falle nicht in die Befugnis des Gesetzgebers ein, wenn es lediglich eine Teilbestimmung für verfassungswidrig erklärt und das Gesetz im übrigen aufrechterhält.