Abruf und Rang:
RTF-Version (Seiten, Linien), Druckversion (Seiten)
Rang:
99% (656)
Zitiert durch:
BVerwGE 90, 104 - Rolle der Fraktionen
BVerfGE 156, 224 - Parität bei Bundestagswahl
BVerfGE 154, 17 - PSPP-Programm der EZB
BVerfGE 152, 35 - Ordnungsgeld gegen Abgeordnete
BVerfGE 151, 202 - Europäische Bankenunion
BVerfGE 147, 50 - Parlamentarisches Auskunftsrecht
BVerfGE 146, 1 - Parlamentarisches Fragerecht
BVerfGE 143, 101 - NSA-Untersuchungsausschuss
BVerfGE 143, 1 - G10-Kommission
BVerfGE 142, 123 - OMT-Programm
BVerfGE 142, 25 - Oppositionsrechte
BVerfGE 140, 115 - Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses
BVerfGE 137, 185 - Rüstungsexport
BVerfGE 137, 34 - Existenzsichernder Regelbedarf
BVerfGE 135, 317 - ESM-Vertrag
BVerfGE 134, 366 - OMT-Beschluss
BVerfGE 134, 141 - Beobachtung von Abgeordneten
BVerfGE 132, 195 - Europäischer Stabilitätsmechanismus
BVerfGE 131, 152 - Unterrichtungspflicht
BVerfGE 130, 318 - Stabilisierungsmechanismusgesetz
BVerfGE 129, 124 - EFS
BVerfGE 125, 104 - Personenbeförderung Sachsen-Anhalt
BVerfGE 124, 161 - Überwachung von Bundestagsabgeordneten
BVerfGE 124, 78 - Untersuchungsausschuss Geheimgefängnisse
BVerfGE 123, 267 - Lissabon
BVerfGE 118, 277 - Verfassungsrechtlicher Status der Bundestagsabgeordneten
BVerfGE 114, 121 - Bundestagsauflösung III
BVerfGE 112, 118 - Vermittlungsausschuss
BVerfGE 110, 199 - Aktenvorlage II
BVerfGE 108, 251 - Abgeordnetenbüro
BVerfGE 105, 279 - Osho
BVerfGE 103, 44 - Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal II
BVerfGE 102, 176 - Schule in Freiheit
BVerfGE 96, 264 - Fraktions- und Gruppenstatus
BVerfGE 90, 286 - Out-of-area-Einsätze
BVerfGE 84, 304 - PDS/Linke Liste
BVerfGE 80, 188 - Wüppesahl
BVerfGE 79, 311 - Staatsverschuldung
BVerfGE 77, 1 - Neue Heimat
Zitiert selbst:
BVerfGE 68, 1 - Atomwaffenstationierung
BVerfGE 67, 100 - Flick-Untersuchungsausschuß
BVerfGE 62, 1 - Bundestagsauflösung I
BVerfGE 60, 374 - Redefreiheit und Ordnungsrecht
BVerfGE 60, 319 - Parlamentsgruppe Bremen
BVerfGE 56, 396 - Agent
BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe
BVerfGE 49, 89 - Kalkar I
BVerfGE 47, 198 - Wahlwerbesendungen
BVerfGE 45, 1 - Haushaltsüberschreitung
BVerfGE 44, 308 - Beschlußfähigkeit
BVerfGE 43, 142 - Verfassungsbeschwerde einer Parlamentsfraktion
BVerfGE 40, 296 - Abgeordnetendiäten
BVerfGE 40, 237 - Justizverwaltungsakt
BVerfGE 30, 1 - Abhörurteil
BVerfGE 27, 44 - Parlamentarisches Regierungssystem
BVerfGE 20, 56 - Parteienfinanzierung I
BVerfGE 10, 4 - Redezeit
BVerfGE 7, 99 - Sendezeit I
BVerfGE 2, 143 - EVG-Vertrag
BVerfGE 2, 1 - SRP-Verbot
BVerfGE 1, 144 - Geschäftsordnungsautonomie
RTF-Version (Seiten, Linien), Druckversion (Seiten)
Rang:
99% (656)Zitiert durch:
BVerwGE 90, 104 - Rolle der Fraktionen
BVerfGE 156, 224 - Parität bei Bundestagswahl
BVerfGE 154, 17 - PSPP-Programm der EZB
BVerfGE 152, 35 - Ordnungsgeld gegen Abgeordnete
BVerfGE 151, 202 - Europäische Bankenunion
BVerfGE 147, 50 - Parlamentarisches Auskunftsrecht
BVerfGE 146, 1 - Parlamentarisches Fragerecht
BVerfGE 143, 101 - NSA-Untersuchungsausschuss
BVerfGE 143, 1 - G10-Kommission
BVerfGE 142, 123 - OMT-Programm
BVerfGE 142, 25 - Oppositionsrechte
BVerfGE 140, 115 - Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses
BVerfGE 137, 185 - Rüstungsexport
BVerfGE 137, 34 - Existenzsichernder Regelbedarf
BVerfGE 135, 317 - ESM-Vertrag
BVerfGE 134, 366 - OMT-Beschluss
BVerfGE 134, 141 - Beobachtung von Abgeordneten
BVerfGE 132, 195 - Europäischer Stabilitätsmechanismus
BVerfGE 131, 152 - Unterrichtungspflicht
BVerfGE 130, 318 - Stabilisierungsmechanismusgesetz
BVerfGE 129, 124 - EFS
BVerfGE 125, 104 - Personenbeförderung Sachsen-Anhalt
BVerfGE 124, 161 - Überwachung von Bundestagsabgeordneten
BVerfGE 124, 78 - Untersuchungsausschuss Geheimgefängnisse
BVerfGE 123, 267 - Lissabon
BVerfGE 118, 277 - Verfassungsrechtlicher Status der Bundestagsabgeordneten
BVerfGE 114, 121 - Bundestagsauflösung III
BVerfGE 112, 118 - Vermittlungsausschuss
BVerfGE 110, 199 - Aktenvorlage II
BVerfGE 108, 251 - Abgeordnetenbüro
BVerfGE 105, 279 - Osho
BVerfGE 103, 44 - Fernsehaufnahmen im Gerichtssaal II
BVerfGE 102, 176 - Schule in Freiheit
BVerfGE 96, 264 - Fraktions- und Gruppenstatus
BVerfGE 90, 286 - Out-of-area-Einsätze
BVerfGE 84, 304 - PDS/Linke Liste
BVerfGE 80, 188 - Wüppesahl
BVerfGE 79, 311 - Staatsverschuldung
BVerfGE 77, 1 - Neue Heimat
Zitiert selbst:
BVerfGE 68, 1 - Atomwaffenstationierung
BVerfGE 67, 100 - Flick-Untersuchungsausschuß
BVerfGE 62, 1 - Bundestagsauflösung I
BVerfGE 60, 374 - Redefreiheit und Ordnungsrecht
BVerfGE 60, 319 - Parlamentsgruppe Bremen
BVerfGE 56, 396 - Agent
BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe
BVerfGE 49, 89 - Kalkar I
BVerfGE 47, 198 - Wahlwerbesendungen
BVerfGE 45, 1 - Haushaltsüberschreitung
BVerfGE 44, 308 - Beschlußfähigkeit
BVerfGE 43, 142 - Verfassungsbeschwerde einer Parlamentsfraktion
BVerfGE 40, 296 - Abgeordnetendiäten
BVerfGE 40, 237 - Justizverwaltungsakt
BVerfGE 30, 1 - Abhörurteil
BVerfGE 27, 44 - Parlamentarisches Regierungssystem
BVerfGE 20, 56 - Parteienfinanzierung I
BVerfGE 10, 4 - Redezeit
BVerfGE 7, 99 - Sendezeit I
BVerfGE 2, 143 - EVG-Vertrag
BVerfGE 2, 1 - SRP-Verbot
BVerfGE 1, 144 - Geschäftsordnungsautonomie
1. a) Der Deutsche Bundestag beschloß am 9. Dezember 1983 d ...2. Das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans ...3. Bis einschließlich des Haushaltsjahres 1983 wurden die e ...1. Der Antragsteller in beiden Verfahren ist Mitglied des 10. Deu ...2. Das Verfahren zur Beratung der fraglichen Haushaltstitel kam v ...3. Der Bundestag beschloß am 23. Februar 1984 auf Antrag de ...4. Im wesentlichen das gleiche Verfahren fand hinsichtlich der vi ...1. Der Antragsteller (zu Antrag 1 und 2) und die Antragstellerin ...2. Mit Schriftsatz vom 16. August 1984 (Eingang beim Bundesverfas ...3. Die Zulässigkeit ihrer Anträge begründen die An ...4. Zur Begründetheit ihrer Anträge führen die Antr ...5. Die Bundesregierung hält die gegen sie gerichteten Antr&a ...6. Der Bundestag hält die gegen ihn gerichteten Anträge ...7. Die Fraktion der SPD hat die durch den Präsidenten des Bu ...1. Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Ve ...2. Auch die Antragstellerin im Verfahren 2 BvE 4/84 ist als Frakt ...1. Im Verfahren 2 BvE 14/83 sind die Antragsteller im Sinne des & ...2. Schließlich ist im Verfahren 2 BvE 4/84 der Antrag des A ...1. a) Dem Bundestag kommt im Verhältnis zu den anderen an de ...2. Das Verfahren des Bundestages verstieß nicht gegen diese ...3. Der Einführung des Verfahrens nach §§ 4 Abs. 9 ...4. Die Entscheidung des Bundestages verstößt auch nich ...1. Wie bereits dargelegt, sind Fraktionen notwendige Einrichtunge ...2. Das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, sow ...3. Ist danach der Schutz der Minderheit im Parlament in der Verfa ...1. Die Gesamtheit der wahlmündigen Bürger, das Volk im ...2. Nach dem Grundgesetz entscheidet die Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 ...3. Die Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip ist keine Feststellun ...4. Die Konsequenzen des in den Art. 38 und 42 GG niedergelegten G ...5. a) Dem Senat fehlt für die Ermittlung der Rechte von Mehr ...6. Wird die Auslegung der Fundamentalnormen der Verfassung vom Au ...7. a) Die Maßnahmen des Bundestages haben daher den Antrags ...1. Die Frage, ob das Gesetz der Geschäftsordnung vorgeht, er ...2. Für den vom Senat formulierten Ausnahmetatbestand (vgl. C ...3. Für den minderheitsschützenden Charakter der Gesch&a ...1. Zu Recht und Stellung des Deutschen Bundestages als unmittelba ...2. Die in dieser Weise für den repräsentativen Parlamen ...3. Bestehen innerhalb des Parlaments Fraktionen und organisiert s ...4. Der Grundsatz der Beteiligung aller - auf der Ebene des einzel ...5. Den dargelegten Grundsätzen, die aus dem für das Par ...
2. Aus der Zugehörigkeit des Abgeordneten zu einer Fraktion folgt nicht das Recht, deren etwaige Rechte im eigenen Namen im Organstreit zu verfolgen.
| |
3. Dem einzelnen Abgeordneten erwächst aus seinem in Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Status ein Recht darauf, daß ihm grundsätzlich diejenigen Informationen nicht vorenthalten werden, die ihm eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen.
| |
4. Aus den Haushaltsgrundsätzen mit Verfassungsrang kann nicht abgeleitet werden, daß die ersichtlich als Ausnahme gehandhabte, auf vier Haushaltsansätze beschränkte ergänzende Beratung geheimer Wirtschaftspläne in einem zu diesem Zweck eingesetzten Gremium vor der Verabschiedung des Haushalts stattzufinden habe. Art. 110 Abs. 1 GG verlangt die Beachtung des Grundsatzes der Öffentlichkeit nicht ausnahmslos.
| |
5. Dem Parlament bleibt vorenthalten, sich für einen Modus der Beratung solcher Haushaltsstellen zu entscheiden, der nach seiner -- willkürfreien -- Einschätzung den Geheimschutzinteressen hinreichend dient und zugleich den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie Rechnung trägt.
| |
6. Entscheidet sich der Bundestag, durch Gesetz die Beratung und Bewilligung der in den Wirtschaftsplänen der Nachrichtendienste enthaltenen Veranschlagungen einem nach der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes für das jeweilige Haushaltsjahr zu bildenden besonderen Gremium zu übertragen, so begegnet dies im Blick auf die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments keinen Bedenken. Das gilt jedenfalls dann, wenn das Gesetz -- auch zu seiner Aufhebung -- nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestags nicht berührt wird und überdies gewichtige sachliche Gründe dafür sprechen, die Form des Gesetzes zu wählen.
| |
8. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, daß die Mitglieder des Gremiums nach § 4 Abs. 9 Haushaltsgesetz 1984 mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags zu wählen sind. Dieses Verfahren soll gewährleisten, daß nur Abgeordnete gewählt werden, die persönlich das Vertrauen der Mehrheit des Bundestags genießen.
| |
9. Jedenfalls aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes kann es verfassungsrechtlich hinzunehmen sein, daß einzelne Fraktionen bei der Besetzung eines Ausschusses unberücksichtigt bleiben.
| |
Urteil | |
des Zweiten Senats vom 14. Januar 1986
| |
| -- 2 BvE 14/83 und 4/84 -- | |
in dem Verfahren über die Anträge des Mitglieds des Deutschen Bundestages Hubert Kleinert und der Fraktion DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag auf Feststellung der Verletzung von Rechten der Antragsteller aus dem Grundgesetz 1. bei der Vorlage, Beratung und Verabschiedung der Haushaltsgesetze 1984 und 1985 im Hinblick auf Haushaltstitel geheimer Dienste und deren Wirtschafts- bzw. Bewirtschaftungspläne -- 2 BvE 14/83 -, 2. bei der Wahl der Mitglieder des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschafts- bzw. Bewirtschaftungspläne geheimer Dienste gemäß § 4 Abs. 9 des Haushaltsgesetzes 1984 -- 2 BvE 4/84 -, Antragsteller: 1. Hubert Kleinert, MdB, Bundeshaus, Bonn 1, 2. Fraktion DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag, vertreten durch den Vorstand, Bundeshaus, Bonn 1 -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Bieter Birk, Kinderhauser Straße 6, Münster -, Antragsgegner: 1. Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages, Bundeshaus, Bonn 1 -- Bevollmächtigte: Prof. Dr. Konrad Redeker und Kollegen, Oxfordstraße 24 III, Bonn -, 2. Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Finanzen, Graurheindorfer Straße 108, Bonn 1.
| |
Entscheidungsformel:
| |
Die Anträge werden zurückgewiesen. 
| |
A. | |
Gegenstand der verbundenen Verfahren ist die Frage, ob die Bewilligung der Haushaltsmittel für vier dem Geheimschutz unterliegende Aufgabenbereiche durch die Haushaltsgesetze 1984 und 1985 verfassungsmäßige Rechte der Antragsteller verletzt hat. Dabei betrifft das Verfahren 2 BvE 14/83 die Beratungen und Abstimmungen bis zum Inkrafttreten der beiden Haushaltsgesetze, der Organstreit 2 BvE 4/84 das Verfahren zur Besetzung des Gremiums gemäß § 4 Abs. 9 Haushaltsgesetz 1984 nach Verabschiedung des Haushalts.
| |
I.
| |
1. a) Der Deutsche Bundestag beschloß am 9. Dezember 1983 das Haushaltsgesetz 1984 (HaushaltsG 1984) in dritter Beratung. Das Gesetz wurde am 24. Dezember 1983 verkündet (BGBl. I S. 1516) und trat am 1. Januar 1984 in Kraft.
| |
§ 4 Abs. 9 HaushaltsG lautet:
| |
Die Wirtschaftspläne zu Kapitel 04 04 Titel 541 01, zu Kapitel 06 09 Titel 541 01 und zu Kapitel 36 04 Titel 541 01 sowie der Bewirtschaftungsplan zu Kapitel 14 01 Titel 535 05 bedürfen der Genehmigung von Mitgliedern des Deutschen Bundestages, die dem Haushaltsausschuß angehören und vom Deutschen Bundestag in entsprechender Anwendung von § 4 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes vom 11. April 1978 (BGBl. I S. 453) gewählt werden. Bis zur Genehmigung dieser Pläne sind die den Wirtschaftsplänen zugrundeliegenden Haushaltsansätze bis zur Höhe von 75 vom Hundert gesperrt; im übrigen ist bis zur Genehmigung entsprechend
| |
Art. 111 des Grundgesetzes zu verfahren. Der Bundesrechnungshof prüft die Jahresrechnungen nach § 3 a Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofes und unterrichtet die in Satz 1 genannten Mitglieder des Deutschen Bundestages über das Ergebnis der Prüfung. § 97 Abs. 4 der Bundeshaushaltsordnung bleibt unberührt.
| |
aa) Die in § 4 Abs. 9 Satz 1 HaushaltsG genannten Haushaltsansätze betreffen im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramtes (Einzelplan 04) den Bundesnachrichten  dienst - BND - (Kapitel 04 04 Titel 541 01), im Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern (Einzelplan 06) das Bundesamt für Verfassungsschutz - BfV - (Kapitel 06 09 Titel 541 01), im Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung (Einzelplan 14) den Militärischen Abschirmdienst - MAD - (Kapitel 14 01 Titel 535 05) und im Einzelplan 36 (Zivile Verteidigung) für Maßnahmen der zivilen Verteidigung im Aufgabenbereich des Bundesministers des Innern einschließlich des Bundesamtes für Zivilschutz (Kapitel 36 04) den "Besondere(n) Verwaltungsaufwand im Bereich der zivilen Verteidigung" (Titel 541 01).
| |
bb) Die genannten Haushaltsansätze umfassen Zuschüsse von insgesamt 406 828 000 DM (215 977 000 DM; 178 465 000 DM; 4 200 000 DM; 8 186 000 DM). Sie sind im Haushaltsplan jeweils nur mit der in den einzelnen Titeln ausgewiesenen Gesamtsumme aufgeführt. Vergleichend werden dargestellt die Beträge für 1983 sowie das Ist-Ergebnis 1982. Die Zweckbestimmung wird im Haushaltsplan für den BND und das BfV mit "Sächliche Verwaltungsausgaben", für den MAD mit "Zur Verfügung des Bundesministers der Verteidigung für Zwecke des Militärischen Abschirmdienstes", sowie hinsichtlich des Bereichs der zivilen Verteidigung mit "Besonderer Verwaltungsaufwand im Bereich der zivilen Verteidigung" angegeben. Mit Ausnahme der Haushaltsstelle für den MAD (wo zur Erläuterung angegeben wird, die Ausgaben seien keine Dispositionsausgaben im Sinne des § 37 Abs. 5 BHO) enthalten die Titel Erläuterungen, die aus Einnahme- und Ausgabesummen sowie den jeweiligen Differenzen bestehen, die den Zuschüssen an die Dienste entsprechen. In keinem Falle sind die Einnahmen und Ausgaben weiter aufgeschlüsselt. Bei den Ansätzen für den Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz und für den "Verwaltungsaufwand im Bereich der zivilen Verteidigung" sind folgende Vermerke angebracht:
| |
Die Mittel werden nach einem Wirtschaftsplan bewirtschaftet, dessen Einzelansätze, Planstellen und Stellen für Angestellte verbindlich sind.
| |
Der Haushaltsansatz für den Militärischen Abschirmdienst enthält folgenden Vermerk:
| |
Einnahmen fließen den Ausgaben zu. Die Mittel werden nach einem Bewirtschaftungsplan bewirtschaftet.
| |
b) Die angesprochenen Dienste haben die folgenden Aufgaben und Rechtsgrundlagen:
| |
Der im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramts (Einzelplan 04) angesprochene Bundesnachrichtendienst (BND) hat die Aufgabe, Auslandsaufklärung zu betreiben.
| |
Das im Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern (Einzelplan 06) erwähnte Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) beruht auf Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG.
| |
Der Militärische Abschirmdienst (MAD) dient dem Schutz der Bundeswehr.
| |
Bei dem Titel im Einzelplan 36 (Zivile Verteidigung) handelt es sich um die haushaltsrechtlichen Mittel für eine Außenstelle des Bundesamtes für Zivilschutz.
| |
c) Das in § 4 Abs. 9 Satz 1 HaushaltsG in Bezug genommene Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes vom 11. April 1978 (BGBl. I S. 453; im folgenden: PKK-Gesetz) bestimmt u. a.:
| |
§ 1
| |
(1) Die Bundesregierung unterliegt hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes und des Bundesnachrichtendienstes der Kontrolle durch die Parlamentarische Kontrollkommission. Die Aufgaben und Befugnisse dieser Behörden sind in Gesetzen und Organisationserlassen geregelt.
| |
(2) Die Rechte des Bundestages und seiner Ausschüsse bleiben unberührt.
| |
(1) Der Deutsche Bundestag wählt zu Beginn jeder Wahlperiode die Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission aus seiner Mitte.
| |
(2) Er bestimmt die Zahl der Mitglieder, die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der Parlamentarischen Kontrollkommission.
| |
(3) Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages auf sich vereint.
| |
(4) ...
| |
Die vom 10. Deutschen Bundestag gewählte Parlamentarische Kontrollkommission besteht aus acht Mitgliedern, von denen drei der CDU/CSU-Fraktion, drei der SPD-Fraktion und zwei der F.D.P.-Fraktion angehören; der Kandidat der Fraktion DIE GRÜNEN erhielt nicht die erforderliche Stimmenzahl (BT, Sitzung 19. Mai 1983, Sten.Ber. 10/8, S. 380, 390).
| |
2. Das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1985 (HaushaltsG 1985) vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1658) enthält in § 4 Abs. 9 eine dem § 4 Abs. 9 HaushaltsG gleichlautende Bestimmung. Die Titel in den jeweiligen Einzelplänen unterscheiden sich vom Haushaltsplan 1984 nur dadurch, daß sich das Gesamtvolumen der vier Haushaltsansätze um ca. 40 Millionen DM auf 445 701 000 DM erhöht hat.
| |
3. Bis einschließlich des Haushaltsjahres 1983 wurden die entsprechenden Wirtschafts- oder Bewirtschaftungspläne (in der Folge: Wirtschaftspläne) dem Parlament nicht zusammen mit dem Haushaltsentwurf durch die Bundesregierung übersandt. Sie wurden vielmehr einem Unterausschuß (§ 55 Abs. 3 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages - GOBT -) des Haushaltsausschusses vor der Sitzung zugeleitet, mit Ausnahme des Wirtschaftsplans des Bundesnachrichtendienstes, der wegen seiner Einstufung als "VS-STRENG GEHEIM" in der Sitzung des Unterausschusses verteilt und am Ende wieder eingesammelt wurde. Der Unterausschuß, dem Abgeordnete aller im Haushaltsausschuß vertretenen Fraktionen angehörten, überprüfte vor der endgültigen Beschlußfassung des Bundestages über die Global ansätze im Haushaltsplan sowohl diese als auch die ihnen zugrundeliegenden Wirtschaftspläne. Danach unterbreitete er dem Haushaltsausschuß einen Entscheidungsvorschlag, der die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ansätze bestätigte oder abänderte. Die dem Entscheidungsvorschlag zugrundeliegenden Spezialisierungen wurden im Haushaltsausschuß aus Gründen der Geheimhaltung aufgrund einer einvernehmlichen Absprache aller Mitglieder nicht weiter erörtert. Die gleiche Zurückhaltung legte sich der Bundestag bei der abschließenden Beratung des Haushaltsgesetzes im Plenum auf.
| |
II.
| |
1. Der Antragsteller in beiden Verfahren ist Mitglied des 10. Deutschen Bundestages. Er gehört der Fraktion DIE GRÜNEN an, die ihrerseits Antragstellerin in beiden Verfahren ist.
| |
2. Das Verfahren zur Beratung der fraglichen Haushaltstitel kam vor der Verabschiedung des Haushalts 1984 in mehreren Sitzungen des Haushaltsausschusses zur Sprache. Der Antragsteller, den die Antragstellerin für die Besetzung eines Sitzes im Unterausschuß des Haushaltsausschusses vorgesehen hatte, beantragte am 28. September 1983 im Haushaltsausschuß die Einsetzung eines Unterausschusses zur Beratung der Wirtschaftspläne. Dies wurde abgelehnt. In der 18. Sitzung des Haushaltsausschusses am 24. November 1983 wies die Ausschußmehrheit darauf hin, daß das Plenum des Deutschen Bundestages über die Mitgliederzahl des gemäß § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 zu errichtenden Gremiums und dessen Zusammensetzung entscheiden werde. In der 20. Sitzung am 7. Dezember 1983 beschloß der Haushaltsausschuß gegen die Stimmen der SPD-Fraktion und der Antragstellerin, dem Bundestag die Annahme des § 4 Abs. 9 in der später Gesetz gewordenen Fassung zu empfehlen (Kurzprotokoll Nr. 20, S. 20).
| |
Am selben Tag beantragte der Antragsteller für die Antragstellerin im Bundestag während der zweiten Beratung des Entwurfes des Haushaltsgesetzes 1984, der Bundestag möge beschlie ßen, die zweite Lesung so lange auszusetzen, bis die Etatreife der genannten Etatansätze hergestellt sei. Dieser Antrag wurde abgelehnt (Sten.Ber. 10/43, S. 3055, 3056).
| |
Am 8. Dezember 1983 beantragten die Antragsteller beim Bundesverfassungsgericht den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, durch die das Zustandekommen des Haushaltsgesetzes 1984 vorläufig ausgesetzt und der Bundestag verpflichtet werden sollte, die in § 4 Abs. 9 Satz 1 HaushaltsG genannten Haushaltsansätze zu beraten und darüber Beschluß zu fassen. Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 15. Dezember 1983 diese Anträge abgelehnt (BVerfGE 66, 26).
| |
3. Der Bundestag beschloß am 23. Februar 1984 auf Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und F.D.P. (BTDrucks. 10/988), daß das Gremium zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste im Sinne des § 4 Abs. 9 Satz 1 HaushaltsG 1984 aus "bis zu fünf Mitgliedern" bestehen soll. Den Anträgen der Antragstellerin und der Fraktion der SPD, nach denen das genannte Gremium aus je einem Vertreter der vier Fraktionen des Deutschen Bundestages bestehen sollte (BTDrucks. 10/1024 und 10/1028), wurde nicht entsprochen (Sten.Ber. 10/56, S. 3934 ff.).
| |
Am 24. Februar 1984 wählte der Bundestag entsprechend den Vorschlägen der jeweiligen Fraktion fünf Mitglieder in das Gremium, und zwar zwei Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion, ein Mitglied der F.D.P.-Fraktion und zwei Mitglieder der SPD- Fraktion (Sten.Ber. 10/57, S. 4052, 4060). Der von der Antragstellerin zur Wahl gestellte Antragsteller erhielt nicht die erforderliche Stimmenzahl.
| |
4. Im wesentlichen das gleiche Verfahren fand hinsichtlich der vier Haushaltstitel im Haushaltsplanentwurf für 1985 und nach Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 1985 statt.
| |
III.
| |
1. Der Deutsche Bundestag hat die Rechte des Antragstellers zu 1) aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, 110 GG verletzt, indem er im Verfahren der Verabschiedung des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1984 (BTDrucks. 19/380) weder dem Antragsteller selbst noch einem Vertreter seiner Fraktion die Möglichkeit gab, über die in Kapitel 04 04 Titel 541 01, Kapitel 06 09 Titel 541 01, Kapitel 36 04 Titel 541 01 genannten Wirtschaftspläne und über den in Kapitel 14 01 Titel 535 05 in Bezug genommenen Bewirtschaftungsplan zu beraten.
| |
2. Die Bundesregierung hat im Verfahren der Verabschiedung des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1984 die Rechte des Antragstellers zu 1) und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, 110 GG verletzt, indem sie es unterlassen hat, dem 10. Deutschen Bundestag oder einem seiner Ausschüsse die im Haushaltsplan 1984 in Kapitel 04 04 Titel 541 01, Kapitel 06 09 Titel 541, 01, Kapitel 36 04 Titel 541 01 genannten Wirtschaftspläne und den in Kapitel 14 01 Titel 535 05 genannten Bewirtschaftungsplan zur Beratung und Kontrolle zur Verfügung zu stellen.
| |
Mit Schriftsatz vom 7. Januar 1985 haben die Antragsteller die im Schriftsatz vom 12. Januar 1984 gestellten Anträge dahingehend erweitert, daß sich die Feststellung der Rechtsverletzung auch auf das Verfahren der Verabschiedung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans 1985 (BTDrucks. 10/1800) bezieht.
| |
2. Mit Schriftsatz vom 16. August 1984 (Eingang beim Bundesverfassungsgericht am 20. August 1984) haben die Antragstellerin (zu Antrag 1) und der Antragsteller (zu Antrag 2) das Organstreitverfahren 2 BvE 4/84 gegen den Bundestag anhängig gemacht. Der Antrag lautet auf folgende Feststellung:
| |
| 1. Der Deutsche Bundestag hat die Rechte der Antragstellerin zu 1) aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG sowie Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und 3 GG verletzt, indem er in der Plenarsitzung vom 24. Februar 1984 bei der Wahl der gemäß § 4 Abs. 9 Haushaltsgesetz 1984 zu wählenden Mitglieder des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste keinen Vertreter der Fraktion DIE GRÜNEN berücksichtigt hat.
| |
2. Der Deutsche Bundestag hat die Rechte des Antragstellers zu 2) aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, indem er in der Plenarsitzung vom 24. Februar 1984 die gem. § 4 Abs. 9 Haushaltsgesetz 1984 zu wählenden Mitglieder des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste gewählt hat, ohne die Fraktion, der der Antragsteller zu 2) angehört, zu berücksichtigen.
| |
3. Die Zulässigkeit ihrer Anträge begründen die Antragsteller mit folgenden Erwägungen:
| |
a) Zum Verfahren 2 BvE 14/83:
| |
aa) Die Bundesregierung habe dem Antragsteller jede Mitwirkung an der Beratung der in Rede stehenden Haushaltsstellen vorenthalten. Die Freiheit des parlamentarischen Mandats schütze auch sein Recht auf Information. Ein Abstimmungsvorgang degeneriere sonst zur bloßen Formalie. Der Antragsteller habe über die Haushaltsgesetze ohne jede Information über die Mittelverwendung abstimmen müssen. Halte die Bundesregierung eine Vorlage an das Parlament zurück, über die dann das Parlament abstimme, so liege darin stets und zwingend eine Verletzung des Informationsrechts des Abgeordneten.
| |
bb) Der Bundestag habe die in Rede stehenden Wirtschaftspläne bei der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes überhaupt nicht beraten und damit ein Recht des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt. Selbst wenn es verfassungsrechtlich möglich sein sollte, Geheimdiensthaushalte dem Bundestagsplenum vorzuenthalten, so stehe dies der Zulässigkeit seines Antrags nicht entgegen: Seine Fraktion habe ihn als Kandidaten für das Gre mium (Unterausschuß des Haushaltsausschusses) bestimmt, das über die fraglichen Haushaltsstellen beraten hätte, wäre nicht von einer jahrelangen ständigen Übung abgewichen worden.
| |
Auch wenn er selbst nicht Mitglied des Unterausschusses geworden wäre, könne er die Verletzung eigener Rechte geltend machen, weil die Fraktion, der er zugehöre, verfassungswidrig von den parlamentarischen Beratungen ausgeschlossen worden sei. Denn dadurch sei ihm die Möglichkeit genommen worden, über Fraktionskollegen seine politischen Vorstellungen über den Haushalt in das Beratungsgremium einzubringen.
| |
cc) Die Antragstellerin macht geltend: Der Deutsche Bundestag sei durch die Bundesregierung in seiner ihm durch Art. 110 GG gewährleisteten Etathoheit verletzt worden. Die Bundesregierung habe ihre Verpflichtung nicht erfüllt, die Haushaltsansätze so zu spezifizieren, daß eine Haushaltsberatung und -kontrolle durch das Parlament möglich sei. Dies rüge die Antragstellerin in zulässiger Prozeßstandschaft.
| |
b) Zum Verfahren 2 BvE 4/84:
| |
aa) Gegenüber dem Bundestag rügt die Antragstellerin die Verletzung des ihr nach Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verbürgten Minderheitenschutzes. Ohne Beteiligung im Gremium gemäß § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 sei ihr jegliche Möglichkeit genommen, ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeit der Haushaltsmittel darzulegen und dadurch beeinflussend und kontrollierend darauf einzuwirken. Insoweit sei zugleich dem aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und 3 GG folgenden Gleichbehandlungsgebot der politischen Parteien und dem verfassungsrechtlich gebotenen Schutz ihrer Funktion im Parlament nicht genügt.
| |
bb) Auch der Antragsteller rügt die Verletzung seines Mitwirkungsrechts an den Beratungen über alle Ansätze des Bundeshaushalts durch die Einsetzung des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne; ihm sei sowohl die direkte als auch die mittelbare (über einen Fraktionskollegen in der Fraktionsbera tung mögliche) Mitwirkung in diesem Gremium verweigert worden.
| |
4. Zur Begründetheit ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:
| |
a) Der Antragsteller sei durch die Bundesregierung hinsichtlich der Haushaltsjahre 1984 und 1985 in seinen Mitgliedschaftsrechten und den daraus fließenden Informationsrechten verletzt worden, weil die Bundesregierung dem Parlament keinen etatreifen Haushaltsplan vorgelegt habe; der Haushaltsplan habe nämlich keine näheren Angaben über die Bewirtschaftung der genannten Haushaltsstellen enthalten. Zumindest hätte die Bundesregierung ihrer Informationspflicht gegenüber dem einzelnen Abgeordneten dadurch nachkommen müssen, daß sie die vorgesehene Bewirtschaftung der Haushalte der Geheimdienste einem Ausschuß vorlegte, in welchem der antragstellende Abgeordnete entweder unmittelbar oder mittelbar durch einen Fraktionskollegen seine Beratungs- und Kontrollrechte hätte wahrnehmen können. Soweit sich die Bundesregierung darauf berufe, ein solcher Ausschuß habe nicht zur Verfügung gestanden, sei sie verpflichtet gewesen, die Pläne entweder dem Haushaltsausschuß selbst oder dem Plenum des Deutschen Bundestages vorzulegen.
| |
Durch das bis zum Haushaltsgesetz 1984 praktizierte Verfahren sei gewährleistet gewesen, daß zumindest ein Abgeordneter jeder Fraktion diese Pläne vor Verabschiedung habe beraten und kontrollieren können. Dadurch sei es jedem Abgeordneten wenigstens mittelbar möglich gewesen, auf den Haushalt insoweit Einfluß zu nehmen. Erst seit dem Einzug der antragstellenden Fraktion in den Bundestag werde behauptet, eine parlamentarische Beratung nach den bisherigen Maßstäben sei verfassungsrechtlich nicht geboten. In Wahrheit werde von der bisherigen Informationspraxis nur abgewichen, um die Abgeordneten einer politisch unliebsamen Minderheitsfraktion von der Kenntnisnahme auszuschließen.
| |
Der Hinweis auf die Vorlage an die gemäß §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 gebildeten Gremien entlaste die Bundesregie rung nicht. Auch sei ein Vergleich mit den sogenannten bedingten Bewilligungen und Haushaltsvermerken nach § 22 BHO unzulässig. Bedingte Bewilligungen würden, wie die Antragsgegnerin selbst ausführe, nur dann anerkannt, wenn für die Bewilligung der Haushaltsmittel bedeutsame Einzelheiten vor der Verabschiedung des Haushalts nicht mehr geklärt werden könnten. Indessen hätten die Einzelheiten vor Verabschiedung problemlos geklärt werden können. Auch zu den Sperrvermerken im Sinne des § 22 Satz 3 BHO bestehe ein bedeutsamer Unterschied. Dort sei der Verwendungszweck der Ausgaben bei der Beratung und Abstimmung des Haushaltsgesetzes genau bestimmt. Hier sei der Verwendungszweck der Ausgaben nicht bestimmt; die Zweckbestimmung der Ausgaben erfahre der Bundestag erst nach der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes.
| |
b) Auch die Rechte des Bundestages habe die Bundesregierung mit den gerügten Verfahrensweisen und Unterlassungen verletzt.
| |
aa) Die Bundesregierung habe die verfassungsrechtlich gebotenen Informationen vor Verabschiedung des Haushaltsgesetzes geschuldet. Nur auf diese Weise hätte sie ihrer Pflicht zur Vorlage eines verabschiedungsreifen Haushaltsentwurfs gegenüber dem Bundestag genügen können.
| |
bb) Durch die Ausweisung bloßer Globalansätze seien maßgebliche verfassungsrechtliche Haushaltsgrundsätze wie das Prinzip der Vollständigkeit des Haushaltsplans, das Einheitsprinzip, das Prinzip der Haushaltsklarheit sowie der Öffentlichkeitsgrundsatz verletzt. Zumal bei den Haushalten der Geheimdienste gehe es im besonderen Maße um eine politisch richtungsweisende Kontrolle, in der gerade die parlamentarische Opposition ihre abweichenden politischen Zielvorstellungen zur Geltung bringen wolle. Dies aber sei nicht möglich, wenn Veranschlagungen nur global erfolgten.
| |
cc) Die pauschale Ausgabenermächtigung führe zu einer Kompetenzübertragung vom Parlament auf den Finanzminister. Die Haushaltskontrolle und damit auch die politische Kontrolle werde für bestimmte Verwaltungsbereiche dem Parlament voll ständig entzogen. Der Haushaltsplanentwurf könne auch seine notwendige Funktion nicht erfüllen, dem Parlament - insbesondere der Opposition - die Darlegung alternativer Bewirtschaftungskonzepte zu ermöglichen.
| |
dd) Die Etatreife des Haushaltsplanentwurfs könne auch nicht rückwirkend durch ein nachträglich zu konstituierendes Gremium hergestellt werden. Dieses Gremium sei nicht in der Lage, das Budgetbewilligungsrecht hinsichtlich Notwendigkeit, Umfang und Art der Bewirtschaftung autonom auszuüben, da es an die Globalansätze im Haushaltsplan gebunden sei. Das Gremium könne nur noch die Mittel verteilen; einen eventuell überhöhten oder zu gering veranschlagten Globalansatz könne es nicht mehr korrigieren.
| |
ee) Auch die juristische Konstruktion über Art. 111 GG für die vorläufige Bewirtschaftung eines Teils der Mittel sei verfassungsrechtlich verfehlt. Art. 111 GG setze voraus, daß der gesamte Haushalt nicht zustande kommt. Dieser Fall liege hier nicht vor. Art. 111 GG dürfe nicht dazu benutzt werden, das parlamentarische Budgetrecht zu umgehen. Durch das beanstandete Verfahren sei das Parlament in die Lage gebracht worden, über einen Haushaltsansatz zu entscheiden, ohne (selbst oder durch einen Ausschuß) über die Verwendung der Mittel Kenntnisse zu haben.
| |
c) Der Bundestag habe die Rechte des Antragstellers auf Mitwirkung beim Zustandekommen des Haushaltsplans verletzt.
| |
aa) Die repräsentative Demokratie fordere die Mitwirkung aller Abgeordneten bei der Willensbildung des Parlaments und damit auch beim Zustandekommen des Haushaltsplans. Zwar seien auch früher geheimzuhaltende Wirtschaftspläne zur ausschließlichen Beratung an einen Unterausschuß delegiert worden; schon dies sei verfassungsrechtlich nicht unbedenklich. Wäre wenigstens diese Praxis beibehalten worden, so hätte der Antragsteller zumindest mittelbar an der Haushaltsentscheidung mitwirken können. Man habe aber seiner Fraktion eine dahingehende Vereinbarung nicht angeboten. Weder er noch die Antragstellerin hätten auch jemals bekundet, sich im Falle ihrer Beteiligung an einem Unterausschuß den Geheimhaltungsgepflogenheiten oder anderen parlamentarischen Verfahrensvorschriften zu widersetzen.
| |
bb) Durch die beanstandeten Maßnahmen sei er in diskriminierender Weise in seinem Abgeordnetenstatus betroffen. Informationsrechte im Zusammenhang mit der Haushaltsbewilligung gehörten zu dessen Kern.
| |
Bereits die Vorgeschichte erweise, daß hinter allen Bemühungen die Absicht gestanden habe, die politisch unliebsame antragstellende Fraktion von der Kontrolle der Haushalte der Geheimdienste fernzuhalten und dadurch Abgeordnete 1. und 2. Klasse zu schaffen. Man habe zunächst in Entwürfen zum Haushaltsgesetz 1984 vorgesehen, daß die Wirtschaftspläne der geheimen Dienste durch drei vom Haushaltsausschuß aus seiner Mitte gewählte Mitglieder genehmigt werden sollten. Im weiteren Verlauf hätten die Mehrheitsfraktionen erkennen müssen, daß wegen des Inkrafttretens entsprechender Bestimmungen erst zum 1. Januar 1984 das Verfahren zuvor sich nicht schon auf diese Grundlagen stützen könne. Nachdem kein Weg gefunden worden sei, die Haushaltsstellen vor Verabschiedung, aber ohne Beteiligung der antragstellenden Fraktion zu beraten, habe die Mehrheit sogar selbst darauf verzichtet, ihr vornehmstes parlamentarisches Recht auszuüben.
| |
Die Diskriminierungsabsicht komme deutlich in einer im Bundestag gemachten Äußerung eines Abgeordneten der CDU zum Ausdruck: "Ich muß schon sagen, wenn ich mir Sie anschaue: Sie zum Kontrolleur unserer Verfassungsschutzdienste zu machen, das würde von mir verlangen, den Bock zum Gärtner zu machen" (Abgeordneter Roth, Gießen, Sitzung vom 8. Dezember 1983, Sten.Ber. 10/44, S. 3246).
| |
Inhaltlich habe sich der gesamte Vorgang im Vorfeld des Bundeshaushalts 1985 wiederholt.
| |
Aufschlußreich in diesem Zusammenhang sei die Bezugnahme in § 4 Abs. 9 HaushaltsG auf die Bestimmungen des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tä tigkeit. Auch dort maßten sich die Mehrheitsfraktionen das Recht an zu bestimmen, wer von den Abgeordneten des Parlaments kontrollieren solle und wer nicht.
| |
cc) Die Vorenthaltung elementarer Abgeordnetenrechte könne durch das nachgeschaltete Verfahren gemäß § 4 Abs. 9 HaushaltsG nicht gerechtfertigt oder geheilt werden. Solle ein Ausschuß mit mehr als nur einer Hilfsfunktion für die Vorbereitung von Plenarentscheidungen ausgestattet werden, so bedürfe es - ungeachtet verfassungsrechtlicher Zweifel an solcher Verfahrensweise - zumindest, zumal im Haushaltsbereich, einer besonderen gesetzlichen Rechtfertigung und Ermächtigung, die in Kraft tritt, bevor das Gesetz bzw. der Haushaltsplan verabschiedet wird. Statt dessen seien die Abgeordneten gezwungen gewesen, einem später zu konstituierenden Gremium, dessen Zusammensetzung noch nicht einmal festgestanden habe, eine Blankettermächtigung zu erteilen. Darüber hinaus könnten das übertragene Etatrecht und damit die parlamentarische Beratungs- und Kontrollfunktion von dem zu errichtenden Gremium nachträglich nicht mehr in ausreichendem Maße wahrgenommen werden. Denn die delegierte Kompetenz beziehe sich nur auf die Mittelverteilung.
| |
d) Ebenso seien die Rechte der antragstellenden Fraktion verletzt worden.
| |
aa) Die Festlegung der Gremienstärke auf bis zu fünf Mitglieder und deren Wahl habe die Antragstellerin in ihren Minderheitsrechten aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG sowie in ihren Rechten aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 GG verletzt, unabhängig davon, daß § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 ohnehin verfassungswidrig sei. Spätestens mit dem Vollzug der Wahl zum Kontrollgremium stehe fest, daß eine parlamentarische Minderheitsfraktion über die Verwendung bestimmter Haushaltsmittel niemals Kenntnis erlangen und deshalb zu keiner Zeit von der ihr verfassungsrechtlich garantierten Möglichkeit der Beeinflussung und Kontrolle Gebrauch machen könne.
| |
bb) Es verstoße gegen das Recht einer Oppositionsfraktion auf parlamentarische Mitwirkung und gegen den in der parla mentarischen Demokratie gewährleisteten Minderheitenschutz, daß die Antragstellerin an der Beratung der Wirtschaftspläne nicht beteiligt worden sei. Es müsse von jeder Oppositionsfraktion zumindest ein Abgeordneter an derartigen Beratungen beteiligt werden. Steuerbewilligung und später auch Ausgabenbewilligung sowie Haushaltskontrolle gehörten zu den ältesten Rechten des Parlaments zur Begrenzung und Beeinflussung der Regierungsgewalt. Sei die Kontrollfunktion zur Zeit der konstitutionellen Monarchie dem Parlament als Ganzem zugekommen, so sei sie heute auf die parlamentarische Opposition verlagert. Deshalb stelle der generelle Ausschluß einer oppositionellen Fraktion von Beratungs- und Kontrollrechten im Haushaltsbereich einen schweren Eingriff in das parlamentarische Budgetrecht dar. Durch Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie dürfe nicht der aus dem Demokratiegebot folgende Minderheitenschutz unterlaufen werden. Eine Parlamentsmehrheit mißbrauche ihre Rechte, wenn sie Kontrollgremien einseitig besetze; dieser Mißbrauch werde nicht schon dadurch ausgeschlossen, daß überhaupt eine Oppositionsfraktion vertreten sei. Es dürfe nicht dazu kommen, daß die Parlamentsmehrheit die für die parlamentarische Tätigkeit der Oppositionsfraktionen unverzichtbaren Ausschußsitze als Belohnung für wohlfeiles oppositionelles Verhalten vergebe und die Oppositionsfraktionen daher in eine dem Demokratiegebot widersprechende Abhängigkeit von den Regierungsfraktionen gerieten. Eine im Hinblick auf die parlamentarische Haushaltskontrolle gewählte Mitgliederstärke, welche de iure zwei parlamentarischen Fraktionen (ihr und der F.D.P.-Fraktion) einen Anspruch auf Beteiligung versage, sei verfassungswidrig. Trete eine Mehrheitsfraktion nachträglich einen Sitz ab, so ändere sich daran nichts; dies demonstriere nur die Abhängigkeit parlamentarischer Minderheiten.
| |
cc) Die Antragstellerin betont, daß sich Entscheidungen über die Verwendung der geheimdienstlichen Haushaltsmittel in besonderem Maße politisch richtungweisend auswirkten. Gerade in diesem Bereich der Etatbewilligung komme es bei der Frage der Mittelverteilung zur Diskussion der "dahinter stehenden" politischen Inhalte. Um so mehr zwinge die Tatsache, daß die in Rede stehenden Ansätze vertraulich beraten werden und daher nur den jeweiligen parlamentarischen Gremien bekannt werden sollen, zur Beteiligung aller Oppositionsfraktionen. Spare man einzelne Oppositionsfraktionen in Bereichen aus, in denen es in besonderer Weise um die Kontrolle der Regierung gehe, dann trete ein starkes Übergewicht der parlamentarischen Mehrheit und damit ein parlamentarischer Kontrollverlust ein. Ihnen werde die Möglichkeit genommen, ihren von Millionen wahlberechtigten Bürgern erteilten Auftrag zu erfüllen. Bei dem Budgetkontrollrecht einer Minderheitsfraktion handele es sich daher um ein unbeschränkbares Minderheitsrecht.
| |
dd) Soweit demgegenüber auf die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments und der Gremien hingewiesen werde, handele es sich um Scheinargumente. Solange nur vier Fraktionen im Parlament vertreten seien, könne jedenfalls die Beteiligung von vier anstatt von drei Fraktionen die Arbeitsfähigkeit nicht in Frage stellen. Im übrigen könnten Gesichtspunkte der Arbeitsfähigkeit nicht Demokratiegebote überwinden. Charakteristikum eines demokratischen Gesetzgebungsverfahrens sei gerade die kontroverse Diskussion, das Abwägen gegensätzlicher Argumente, die Verarbeitung der aufgrund der Fraktionsgliederung des Parlaments entstehenden Meinungsvielfalt.
| |
ee) Ebensowenig wie die Benachteiligung der Fraktion durch sachliche Gründe zu rechtfertigen sei, sei ein sachgerechter Grund dafür ersichtlich, daß die hinter der Fraktion stehende Partei DIE GRÜNEN in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Gleichbehandlungsrecht gegenüber anderen politischen Parteien verletzt werde.
| |
e) Die Nichtberücksichtigung der gesamten Fraktion bei der Wahl des Gremiums verletzte auch den Kernbereich des verfassungsrechtlich abgesicherten Abgeordnetenmandats des Antragstellers. Ihm sei endgültig die Möglichkeit genommen worden, die besagten Haushaltsansätze zu beraten und zu kontrollieren, so wie auf die Mittelverteilung unmittelbar oder wenigstens durch einen Fraktionskollegen Einfluß zu nehmen. Selbst wenn es zutreffe, daß nicht jeder Abgeordnete jede Gesetzesvorlage in allen Einzelheiten mitberaten könne, so müßten gleichwohl alle Abgeordneten über alle Gesetzesvorlagen entscheiden können und zumindest mittelbar an den Vorbereitungsverfahren beteiligt sein. Dabei sei die Fraktion die für die kollektive Wahrnehmung der parlamentarischen Rechte des einzelnen Abgeordneten geschaffene Institution, die über die jedem fraktionsangehörigen Abgeordneten zugänglichen Arbeitskreise die mittelbare Mitwirkung jedes Abgeordneten ermögliche. Besonders wichtig und unverzichtbar sei dies im Bereich der Budgetkontrolle.
| |
5. Die Bundesregierung hält die gegen sie gerichteten Anträge für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
| |
a) Die Unzulässigkeit folge schon daraus, daß sie, die Bundesregierung, dem Bundestag die in Rede stehenden Wirtschaftspläne in Beachtung der §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 zugeleitet habe.
| |
Im übrigen mache der antragstellende Abgeordnete Informationsrechte geltend, die nur dem Bundestag als solchem zustünden. Die Bundesregierung sei nicht gegenüber jedem einzelnen Abgeordneten zur Vorlage eines "etatreifen" Haushaltsplans verpflichtet. Diese Pflicht bestehe nur gegenüber den Verfassungsorganen Bundestag und Bundesrat.
| |
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin sei zweifelhaft. Die Mehrheit des Bundestages habe das beanstandete Verhalten der Bundesregierung selbst veranlaßt. Der Fraktion sei aber im Organstreitverfahren die Parteifähigkeit nur zur Geltendmachung von Rechten des Bundestages verliehen.
| |
Schließlich habe die Antragstellerin nicht in der gebotenen Weise dargetan, daß dem Bundestag ein verfassungsrechtlich gesicherter Anspruch auf Vorlage von Detailplänen durch die Bundesregierung schon vor Eintritt in die parlamentarischen Beratungen zugestanden habe. Die Bundesregierung sei bereit ge wesen, die fraglichen Pläne den parlamentarischen Gremien vorzulegen; es habe jedoch an einem Adressaten gefehlt.
| |
b) Sollte der Antrag des Abgeordneten nicht bereits unzulässig sein, so sei er aus den dargelegten Gründen jedenfalls unbegründet.
| |
c) Ebensowenig wie Statusrechte einzelner Abgeordneter habe die Bundesregierung Rechte des Bundestages verletzt.
| |
Sie habe nicht dadurch gegen die sich aus Art. 110 Abs. 1 GG ergebenden Haushaltsgrundsätze verstoßen, daß sie die geheimen Wirtschaftspläne nicht den Haushaltsentwürfen beigefügt, sondern erst später dem dafür vorgesehenen Gremium zugeleitet habe. Sie habe damit auch nicht dem in Art. 76 ff., 110 Abs. 2 GG normierten Gebot der Feststellung des Haushaltsplans durch Gesetz zuwidergehandelt. Vielmehr habe sie im Einvernehmen mit der Mehrheit des Bundestages ihrer Verantwortung für die Wahrung von Dienstgeheimnissen entsprochen.
| |
Form- und fristgerecht sei die Bundesregierung den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Budgetinitiative nachgekommen. Gegenstand der Budgetinitiative sei ein Haushaltsentwurf, der den haushaltsrechtlichen und haushaltswirtschaftlichen Erfordernissen entspreche und insbesondere auch textlich so formuliert sei, daß er ohne weiteres vom Bundestag beschlossen werden könnte. Diese Anforderungen seien vollständig erfüllt. Die Grundsätze der Vollständigkeit und Einheit des Haushaltsplans seien eingehalten. Auch die übrigen geschriebenen und ungeschriebenen Haushaltsgrundsätze seien nicht verletzt worden.
| |
Wirtschaftspläne seien keine verfassungsrechtlich notwendigen Bestandteile des Haushaltsgesetzes, die dem Gesetzgeber bei der Beratung und Beschlußfassung über das Haushaltsgesetz vorliegen müßten. Gleichwohl habe die Bundesregierung stets das politische Interesse des Parlaments an einer eingehenden Kontrolle des Finanzgebarens der Geheimdienste unterstützt.
| |
Der Bundestag begebe sich nicht seiner Haushaltsgesetzgebungskompetenz, indem er Ausschüssen eng begrenzte Entscheidungsbefugnisse über Detailregelungen innerhalb der durch Haushalts gesetz und Haushaltsplan festgesetzten Ausgabeermächtigungen einräume. Die Haushaltsansätze, denen die Wirtschaftspläne zugrunde lägen, seien nämlich bedingt bewilligt worden. Das werde in ständiger Staatspraxis auch bei anderen Haushaltsansätzen vom Bundestag so gehalten, wenn gewisse bedeutsame Einzelheiten erst nach Haushaltsverabschiedung geklärt werden könnten. Die nach §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 gebildeten Gremien seien an die einschlägigen Ausgabeermächtigungen des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans gebunden; diese stellten die Höchstgrenze dessen dar, was durch die Wirtschaftspläne näher geregelt werde.
| |
Da das Grundgesetz für die Ordnung der Beratungen innerhalb des Bundestages keine Regelung treffe, sei es Sache des Bundestages bzw. seines Haushaltsausschusses zu entscheiden, in welcher Intensität die einzelnen Haushaltspositionen beraten und welche zusätzlichen Informationen hierzu von der Bundesregierung gefordert werden. Deshalb habe die Bundesregierung den Wünschen der Mehrheit des Parlaments nachkommen können. Eine Vorlage der geheimen Detailpläne vor Bestimmung eines Adressaten hätte sich in Widerspruch zu einer parlamentarischen Entscheidung gesetzt.
| |
6. Der Bundestag hält die gegen ihn gerichteten Anträge für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.
| |
a) In beiden Verfahren seien die Anträge des Antragstellers unzulässig, weil er nicht geltend machen könne, daß er in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Er bringe nämlich eindeutig zum Ausdruck, daß er es für ausreichend hielte, wenn irgendeinem Mitglied seiner Fraktion Gelegenheit zur Beratung gegeben worden wäre. Die Entsendung eines Fraktionskollegen in entsprechende Beratungsgremien hätte aber für ihn keinen Vorteil gebracht. Denn Geheimhaltungsgründe schlössen es aus, daß andere als die in den Ausschuß entsandten Abgeordneten über den Inhalt der Wirtschaftspläne und den Beratungsverlauf unterrichtet werden.
| |
b) Jedenfalls unbegründet sei der Antrag des Antragstellers im Verfahren 2 BvE 14/83.
| |
Verfahrensgegenstand sei allein die fehlende Beratung der Wirtschaftspläne unter Beteiligung eines Mitglieds der Fraktion vor Beschlußfassung über den Haushaltsplan. Die Problematik der behaupteten Diskriminierung des Antragstellers stelle sich schon deshalb nicht, weil auch die Mitglieder anderer Fraktionen an einer Beratung vor der Verabschiedung nicht beteiligt gewesen seien.
| |
Die Wirtschaftspläne seien nicht Gegenstand des Haushaltsplans. Von Verfassungs wegen habe deshalb keine Notwendigkeit bestanden, sie zu beraten. Insoweit teilt der Bundestag die von der Bundesregierung vorgetragene Auffassung. Im übrigen sei dem Antragsteller nicht die Möglichkeit genommen worden, eine Beratung der Wirtschaftspläne im Plenum oder im Haushaltsausschuß zu beantragen. Der Bundestag habe zwar von solchen Beratungen abgesehen; dadurch habe er sich jedoch der Befassung mit den fraglichen Wirtschaftsplänen nicht endgültig begeben. Vielmehr stünden den Gremien gemäß §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 Entscheidungsbefugnisse und nicht nur nachträgliche Kontrollrechte hinsichtlich der im Haushaltsjahr anstehenden Ausgaben zu.
| |
Das vom Bundestag gewählte Verfahren sei nicht in diskriminierender Absicht eingeschlagen worden. Vielmehr habe er sich deshalb dazu entschlossen, weil nur so die notwendige Geheimhaltung gewährleistet erschienen sei.
| |
c) Unbegründet sei auch der Antrag der Antragstellerin im Verfahren 2 BvE 4/84. Ein allgemeiner Grundsatz, daß jede Fraktion in jedem Gremium des Bundestages mit mindestens einem Abgeordneten vertreten sein müsse, bestehe nicht. Deshalb sei nicht zu beanstanden, daß die Mitgliederzahl auf fünf be schränkt und kein Abgeordneter der antragstellenden Fraktion gewählt wurde.
| |
Zwar seien selbstverständlich an den Beratungen von Bundestagsausschüssen oppositionelle Abgeordnete zu beteiligen. Indessen seien zwei Abgeordnete der Oppositionsfraktionen in den Ausschuß gemäß § 4 Abs. 9 HaushaltsG gewählt worden. Die Antragstellerin habe keinen Anspruch darauf, daß auch sie in dem Ausschuß vertreten sei. Die Fraktionen des Bundestages hätten sich zu Beginn der Legislaturperiode auf das sogenannte Rangmeßzahlverfahren für die Berechnung der Sitze in den Ausschüssen verständigt. Folglich stehe der Antragstellerin nach ihrer Fraktionsstärke kein Anspruch auf Entsendung eines Abgeordneten in ein fünfköpfiges Gremium zu. Erst bei einer Ausschußmindestzahl von elf Mitgliedern sei ein Abgeordneter der antragstellenden Fraktion zu wählen.
| |
Die Antragstellerin könne sich auch nicht darauf berufen, daß ihr die Möglichkeit genommen sei, den Wählerauftrag als Oppositionsfraktion zu erfüllen. Aus dem Wählerauftrag ergebe sich kein Anspruch auf Beteiligung eines fraktionsangehörigen Mitglieds an den Beratungen eines jeden parlamentarischen Gremiums. Auch fraktionslose Abgeordnete oder Abgeordnete parlamentarischer Gruppen, die den Fraktionsstatus nicht erreichten, seien nicht notwendig an allen Beratungen zu beteiligen.
| |
d) Unbegründet sei schließlich der Antrag des Antragstellers im Verfahren 2 BvE 4/84. Der Antragsteller genieße offenbar nicht ein solches Vertrauen unter den Abgeordneten des Bundestages, daß diese gerade ihn mit der Beratung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste betrauen wollten. Offen sei, ob ein anderes Mitglied der Fraktion in den Ausschuß gewählt worden wäre, wenn es zur Verfügung gestanden hätte.
| |
7. Die Fraktion der SPD hat die durch den Präsidenten des Bundestages gebotene Möglichkeit wahrgenommen, eine von der des Bundestages abweichende Stellungnahme abzugeben. Sie nimmt auf einen einstimmigen Beschluß des Bundestages vom 12. April 1984 Bezug, der dahin lautet, daß mit dessen Stellung nahme "die Haushaltsrechte, insbesondere das Recht der Haushaltskontrolle des Deutschen Bundestages, der Opposition, der Fraktionen und der Mitglieder des Bundestages gewahrt werden" sollen. Sie hält - unter Aussparung von Zulässigkeitsfragen - § 4 Abs. 9 HaushaltsG für verfassungswidrig. Es verstoße zum einen gegen die Art. 76 ff., 110 Abs. 2 GG, daß § 4 Abs. 9 HaushaltsG einen wesentlichen Teil des Gesetzgebungsverfahrens bei der Feststellung des Haushaltsplans aus dem Bundestag heraus auf ein Gremium verlagere, das erst nach formellem Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens tätig werde. Zum anderen sehe die beanstandete Bestimmung kein Verfahren vor, das die Widerspiegelung der politischen Kräfteverhältnisse des Bundestages in diesem Gremium institutionell sicherstelle.
| |
a) Zu den Geheimdiensttiteln gehörten die Wirtschaftspläne notwendig aus drei Gründen:
| |
Die materielle Bedeutung der Wirtschaftspläne bestehe darin, daß sie die Spezifizierung der einzelnen Ausgabenansätze nach Zwecken ersetzten. Nur unter ihrer Einbeziehung entsprächen die Titel den Prinzipien der Haushaltsklarheit und der Haushaltswahrheit. In formeller Hinsicht gehörten die jeweiligen Wirtschaftspläne zum Titel, weil sie durch verbindliche Haushaltsvermerke in den Titeln zu deren Bestandteil geworden seien. Die verfassungsrechtliche Verknüpfung zwischen Titel und Wirtschaftsplan liege darin, daß die Bundesregierung sie zum Bestandteil des verbindlichen Teils des Haushalts zu machen wünschte und sogar die Mehrheit des Bundestages eine parlamentarische Behandlung für notwendig gehalten habe.
| |
Unterlägen mithin Titel und Wirtschaftspläne den Regeln des Gesetzgebungsverfahrens, so widerspreche die in § 4 Abs. 9 HaushaltsG getroffene Regelung der Verfassung, weil sie dem Bundestag und den Ausschüssen die Beratung und Beschlußfassung über die Zweckbindung und Detaillierung der strittigen Titel endgültig entziehe. Dem Bundestag verbleibe nur noch das Recht, ohne genaue Kenntnis und Beratung der vorgesehenen Zweckbindung dieser Titel die globalen Ansätze "blanko" zu beschließen.
| |
Damit entsprächen die Ansätze nicht den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen. Dies zeige auch der Rückgriff auf Art. 111 GG, der ausschließlich regele, wie bei Nichtvorhandensein eines Haushalts zu verfahren sei. Wäre ein solcher Rückgriff zulässig, so könne sich die Parlamentsmehrheit jederzeit auch für andere Haushaltsbereiche auf die Feststellung globaler Titel beschränken und damit wesentliche Teile der eigentlichen Haushaltskompetenz auf entsprechende Gremien übertragen.
| |
Die Mängel des Gesetzgebungsverfahrens könnten durch die Tätigkeit des Gremiums schon deshalb nicht geheilt werden, weil dieses nach der Verabschiedung des Haushalts nur mehr eine geringere Entscheidungsfreiheit habe.
| |
Geheimhaltungsbedürfnisse könnten das gewählte Verfahren nicht rechtfertigen. Diese seien ohne weiteres durch die früher praktizierte Verfahrensweise der Behandlung in einem Unterausschuß zu wahren. Die Geheimschutzbestimmungen des Bundestages reichten zur Sicherung der Geheimhaltung aus.
| |
b) § 4 Abs. 9 HaushaltsG verletze den von der Verfassung garantierten Status der Parlamentsminderheit. Er ermögliche es der Bundestagsmehrheit, die Zahl der Sitze frei festzusetzen und über die Besetzung jedes einzelnen Sitzes zu entscheiden. Damit werde die Minderheit in einem Bereich, der in ihre Kompetenz falle, allein vom Wohlwollen der Parlamentsmehrheit, also des politischen Gegners, abhängig.
| |
Diese Regelung könne auch nicht durch die Bezugnahme auf das Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes gerechtfertigt werden. Dort habe der Bundestag in § 1 Abs. 2 seine Kontrollrechte ausdrücklich gewahrt. Einer in der Kontrollkommission nicht vertretenen Minderheit seien die ihr als Teil des Bundestages zustehenden Kontrollmöglichkeiten nicht genommen. Überdies werde dort "nur" exekutivisches Handeln kontrolliert, während hier die Minderheit sogar für einen zur Gesetzgebung selbst gehörenden Teilbereich ausgeschlossen werde, obwohl die Haushaltsgesetzgebung zum genuinen und unmittelbaren Zuständigkeitsbereich des Parlaments gehöre.
| |
IV.
| |
In der mündlichen Verhandlung am 9. Juli 1985 sind der Vorsitzende und der stellvertretende Vorsitzende der Gremien gemäß §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85, die Bundestagsabgeordneten Dr. Riedl (CDU/CSU) und Kühbacher (SPD), als Auskunftspersonen gehört worden.
| |
Der Antrag des Antragstellers gegen den Bundestag im Verfahren 2 BvE 14/83 ist zulässig; zulässig ist ferner der Antrag der Antragstellerin gegen den Bundestag im Verfahren 2 BvE 4/84.
| |
Die weiteren Anträge sind unzulässig.
| |
I.
| |
Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG für alle Anträge gegeben. Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht Streit über den Umfang verfassungsmäßiger Mitwirkungsrechte eines Mitglieds sowie einer Fraktion des Bundestages beim Zustandekommen des Haushaltsgesetzes, ferner über den Umfang der der Bundesregierung in diesem Zusammenhang obliegenden Informationspflichten (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, 110 GG), schließlich über die Frage, ob eine Fraktion oder ein Mitglied des Bundestages das Recht haben, in einem bestimmten, der Haushaltskontrolle dienenden Gremium des Bundestages beteiligt zu sein.
| |
II.
| |
1. Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Namen geltend machen (vgl. BVerfGE 62, 1 [32] m. w. N.). Der Antragsteller ist also nur dann antragsbefugt, wenn er schlüssig behauptet, daß er und der jeweilige Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte und Zuständigkeiten des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder ein Unterlassen möglicherweise verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 60, 319 [324]; 62, 194 [201]).
| |
Diesen Voraussetzungen genügt der Vortrag des Antragstellers. Er hat schon im Verfahren des Antrages auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung (BVerfGE 66, 26) geltend gemacht, daß es das Ziel aller angegriffenen Maßnahmen und auch der Regelung des § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 sei, ihn und seine Fraktion von der Beratung der Wirtschaftspläne, die näheren Aufschluß über die vier hier in Rede stehenden Haushaltsansätze geben sollen, vollständig auszuschließen. Im Antragsschriftsatz vom 12. Januar 1984 hat er diese Behauptung wiederholt und mit dem Vorwurf der Diskriminierung verbunden. Es kann sich als Mißbrauch des Mehrheitsrechts und damit als Verletzung der verfassungsrechtlich verbürgten Abgeordnetenrechte darstellen, wenn der Bundestag einzelne seiner Mitglieder gezielt von der Beratung solcher Wirtschaftspläne ausschließt.
| |
2. Auch die Antragstellerin im Verfahren 2 BvE 4/84 ist als Fraktion im Bundestag antragsbefugt.
| |
a) Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens (vgl. BVerfGE 2, 143 [160]; 20, 56 [104]; 43, 142 [147]), deren Anerkennung aus der der Parteien in Art. 21 GG folgt (vgl. BVerfGE 10, 4 [14]). Sie sind allerdings als "Gliederungen des Bundestages der organisierten Staatlichkeit eingefügt" (vgl. BVerfGE 20, 56 [104]), wo sie als maßgebliche Faktoren der parlamentarischen Willensbildung fungieren. Fraktionen sind nicht nur berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend zu machen (vgl. BVerfGE 45, 1 [28 f.]; 67, 100 [125]; 68, 1 [69]). Sie sind darüber hinaus zur Geltendmachung eigener Rechte befugt, wenn diese in der Verfassung verankert sind.
| |
Die Antragsbefugnis einer Fraktion zur Geltendmachung eigener, aus der Verfassung herleitbarer Rechte hat das Bundesverfassungsgericht schon früher angenommen. Im Urteil vom 6. März 1952 (BVerfGE 1, 144) ist es davon ausgegangen, daß Geschäftsordnungsbestimmungen des Bundestages das Recht der antragstellenden Fraktion zur Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG verletzen können. Im Urteil vom 22. Juli 1969 (BVerfGE 27, 44 [51]) hat das Gericht die Antragsbefugnis einer Landtagsfraktion in sinngemäßer Anwendung des § 64 Abs. 1 BVerfGG aus einer landesverfassungsrechtlichen Bestimmung hergeleitet, wonach der Ministerpräsident vom Landtag ohne Aussprache gewählt wird.
| |
Die Ausführungen im Urteil vom 7. März 1953 (BVerfGE 2, 143 [164 ff.]) zur "Sachbefugnis von Prozeßparteien" beziehen sich in ihren tragenden Gründen auf die Prozeßführungsbefugnis der Fraktionen im Bundestag zur Geltendmachung von Rechten des Bundestages und auf die Prozeßführungsbefugnis der Mehrheit des Bundestages (vgl. hierzu Stern in: Bonner Kommentar, Art. 93 GG, Rdnr. 157). Soweit den Ausführungen dort entnommen werden könnte, daß Fraktionen im Bundestag eigene Rechte im Verfassungsstreit nicht geltend machen können, hält der Senat daran nicht fest (vgl. bereits BVerfGE 27, 44 [51]; 68, 1 [77]).
| |
b) Zur Begründung des gegen den Bundestag gerichteten Antrages macht die Antragstellerin geltend, daß der Bundestag bei der Besetzung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 keines ihrer Mitglieder gewählt hat. Dies habe sie in ihrem von der Verfassung verbürgten Minderheitenschutz (Art. 20 Abs. 2 GG) verletzt. Daraus folgt ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 64 BVerfGG.
| |
III.
| |
Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen, namentlich Form- und Fristerfordernisse, sind erfüllt. Auch hinsichtlich der Erweiterung des Antrages im Verfahren 2 BvE 14/83 auf das Verfahren der Verabschiedung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans 1985 bestehen Bedenken gegen die Zulässigkeit nicht.
| |
IV.
| |
Unzulässig sind dagegen die gegen die Bundesregierung gerichteten Anträge sowie der Antrag des Antragstellers im Verfahren 2 BvE 4/84.
| |
1. Im Verfahren 2 BvE 14/83 sind die Antragsteller im Sinne des § 64 BVerfGG nicht antragsbefugt, soweit sich ihr Antrag gegen die Bundesregierung richtet.
| |
a) Die Antragsteller machen geltend, sie seien in ihren aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1, 110 Abs. 3 GG ableitbaren parlamentarischen Rede-, Beratungs- und Kontrollrechten dadurch verletzt worden, daß die Bundesregierung es unterlassen habe, vor Verabschiedung der Haushaltsgesetze 1984 und 1985 die Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste entweder dem Plenum des Bundestages oder einem (Unter-)Ausschuß vorzulegen, in dem der Antragsteller oder ein Vertreter der antragstellenden Fraktion die Beratungs- und Kontrollrechte hätte wahrnehmen können. Indessen hatte, wie die Antragsteller selbst vortragen, der Haushaltsausschuß es bei der Behandlung des Haushalts 1984 abgelehnt, selbst oder durch einen gemäß § 55 Abs. 3 GOBT zu wählenden Unterausschuß die Haushaltsstellen nebst den Wirtschaftsplänen zu beraten. Die Bundesregierung hat darauf hingewiesen, daß sie - einer jahrzehntelangen Übung folgend - einem Unterausschuß des Bundestages die Wirtschaftspläne zur Einsicht, Beratung und Kontrolle vorgelegt hätte, wenn dies gefordert worden wäre.
| |
| Bei dieser Sachlage ist den Voraussetzungen des § 64 BVerfGG nicht genügt. Aus dem Vorbringen der Antragsteller ergibt sich als mögliche Rechtsverletzung im Sinne des § 64 BVerfGG nur, daß sie in den von ihnen geltend gemachten Rechten allenfalls durch den Bundestag verletzt sein könnten. Der Vortrag der Antragsteller enthält nichts, das geeignet wäre, die Darlegungen der Bundesregierung in Frage zu stellen, wonach sie ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Vorlage - soweit eine solche bestanden haben sollte - ledig wurde. Der Verfassung läßt sich kein Grundsatz entnehmen, demzufolge die Bundesregierung im Zusammenhang mit ihren Verpflichtungen aus Art. 110 GG gehalten wäre, entgegen dem erkennbaren Willen des Parlaments zur näheren Spezifizierung einzelner globaler Veranschlagungen dienende, der Geheimhaltung unterliegende Wirtschaftspläne zusammen mit dem Haushaltsentwurf vorzulegen.
| |
b) Dem kann nicht entgegengehalten werden, in der parlamentarischen Demokratie komme es entscheidend darauf an zu gewährleisten, daß auch die einzelnen Abgeordneten ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan beeinflussen können (vgl. BVerfGE 45, 1 [38]). Um solche Rechte geht es hier nicht. Der Antragsteller wünscht nicht festgestellt zu wissen, daß die Bundesregierung zu Unrecht konkrete, von ihm gewünschte Informationen zurückgehalten habe. Vielmehr meint er, daß im Bundestag der Beratungsgang des Haushalts in bestimmten Teilen anders hätte gestaltet werden müssen, nämlich - entsprechend seinem Antrag - durch Beratung der betreffenden Wirtschaftspläne im Plenum, im Haushaltsausschuß oder in einem Unterausschuß des Haushaltsausschusses. Ein solches Verlangen kann sich jedoch nicht an die Bundesregierung richten. Das Grundgesetz gibt dem einzelnen Abgeordneten keinen Anspruch gegen die Bundesregierung, in irgendeiner Weise auf den Bundestag einzuwirken und ihn zu einem Beratungsmodus zu veranlassen, über den allein der Bundestag selbst zu beschließen hat.
| |
a) Einen Anspruch des einzelnen Abgeordneten auf seine Wahl in ein zahlenmäßig begrenztes Gremium des Bundestages gibt es nicht. Der einzelne Abgeordnete hat lediglich das Recht, sich selbst zur Wahl zu stellen und an ihr im Rahmen der vom Parlament festgelegten Regeln, die allerdings mit der Verfassung in Einklang stehen müssen, mitzuwirken.
| |
b) Der Antragsteller kann von Verfassungs wegen auch nicht verlangen, daß ein seiner Fraktion zugehöriger Abgeordneter in das Gremium gemäß § 4 Abs. 9 HaushaltsG gewählt wird. Denn selbst wenn sich der Verfassung ein Grundsatz entnehmen ließe, daß jede Fraktion in diesem Gremium vertreten sein muß, könnte ihn die Nichtbeachtung dieses Grundsatzes nicht in seinem Abgeordnetenstatus verletzen. Die Rechtsstellung der Fraktion mag die tatsächlichen Mitwirkungsmöglichkeiten der ihr angehörenden Abgeordneten im parlamentarischen Verfahren beeinflussen. Im Blick darauf hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß es zu dem verfassungsrechtlich verbürgten Recht des Abgeordneten gehört, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen (vgl. BVerfGE 43, 142 [149]). In seinen Rechten gegenüber dem Parlament ändert sich jedoch durch die Fraktionsbildung und die Fraktionszugehörigkeit nichts. Abgeordnete haben als Mitglieder einer Fraktion den gleichen Status wie fraktionslose Abgeordnete, denen das Grundgesetz keine mindere Rechtsstellung zuweist. Insbesondere folgt aus der Zugehörigkeit des Abgeordneten zu einer Fraktion nicht das Recht, deren etwaige Rechte im eigenen Namen im Organstreit zu verfolgen. Dies ist allein Sache der Fraktion, ihrer Willensbildung und Entscheidung.
| |
Allerdings hat ein Abgeordneter im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht, im Bundestag abzustimmen (zu "beschließen", vgl. Art. 42 Abs. 2 GG). Er hat vielmehr auch das Recht zu beraten (zu "verhandeln", vgl. Art. 42 Abs. 1 GG). Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Vorgehen sich nicht so ergäben (vgl. BVerfGE 40, 237 [249]).
| |
Eine Beratung verfehlt ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen. Abgeordnete bedürfen daher grundsätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten. Art. 110 GG verpflichtet deshalb die Bundesregierung zur Vorlage eines Haushaltsplans, der hinreichend konkrete Angaben über Einnahmen und Ausgaben enthalten muß. Dem einzelnen Abgeordneten erwächst aus seinem in Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Status ein Recht darauf, daß ihm grundsätzlich diejenigen Informationen nicht vorenthalten werden, die ihm eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen. Hierzu gilt:
| |
1. a) Dem Bundestag kommt im Verhältnis zu den anderen an der Feststellung des Haushaltsplans beteiligten Verfassungsorganen eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zu. Er trifft mit der Entscheidung über den Haushaltsplan, der ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist, eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums (vgl. BVerfGE 45, 1 [32]).
| |
| b) Das Budgetrecht ist eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt (vgl. BVerfGE 49, 89 [125]; 55, 274 [303]). Gerade auch weil das Parlament von seinen Kontrollbefugnissen, insbesondere von seinen Haushaltskompetenzen, Gebrauch machen kann, hat das Bundesverfassungsgericht es als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen, daß weitreichende politische Entscheidungen nach der gewaltenteilenden Kompetenzzuordnung des Grundgesetzes nicht durch das Parlament, sondern durch andere oberste Staatsorgane getroffen werden (vgl. BVerfGE 49, 89 [124 f.]; 68, 1 [89]).
| |
c) Das Budgetrecht des Bundestages wird von den Abgeordneten insgesamt durch Verhandlung und Beschlußfassung im Plenum (Art. 42 GG) und - nach Maßgabe der Geschäftsordnung und der hierzu ergehenden Beschlüsse des Bundestages - in den Ausschüssen wahrgenommen. Daraus folgt, daß der einzelne Abgeordnete nach Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 77 Abs. 1 Satz 1 und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ein eigenes Recht auf Beurteilung des Haushaltsentwurfs der Bundesregierung und der hierzu geschäftsordnungsmäßig eingebrachten Änderungsanträge hat. Der Abgeordnete soll nach diesen Verfassungsbestimmungen seine Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan beeinflussen können (vgl. BVerfGE 45, 1 [38]).
| |
2. Das Verfahren des Bundestages verstieß nicht gegen diese Grundsätze:
| |
a) Dem Antragsteller war es unbenommen, im Haushaltsausschuß und im Plenum seine Auffassung zu den Veranschlagungen für die Haushalte 1984 und 1985 vorzutragen. Dazu zählt auch die Möglichkeit, politische Bedenken grundsätzlicher Art gegen die hier strittigen Haushaltsansätze anzubringen oder - etwa im Blick auf Vergleichsdaten - die vorgegebenen Summen zu beanstanden. Ihm blieb allerdings eine Beratung zu den diese vier Haushaltsansätze erläuternden Wirtschaftsplänen - wie zu diesem Zeitpunkt jedem anderen Abgeordneten auch - versagt. Bei der Verabschiedung der Haushalte 1984 und 1985 war jedoch klar, daß eine solche Beratung durch ein vom Parlament gemäß §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 zu wählendes Gremium nachträglich eröffnet und verwirklicht werden würde.
| |
Eine solche Beratung ist nicht von vornherein ungeeignet, ihren Zweck zu erreichen. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung unterscheidet sie sich im Prinzip nicht von der Beratung in den früheren Unterausschüssen. So sind Finanzmittel, die das Gremium nicht genehmigt hat, nach den Ausführungen des Vorsitzenden dieses Gremiums, des Bundestagsabgeordneten Dr. Riedl, endgültig gesperrt und dürfen nicht mehr ausgegeben werden.
| |
Allerdings ist es dem Gremium nicht mehr möglich, über Ausgaben zu beraten, die über die im Haushalt festgesetzte Titelsumme hinausgehen. Der Bundestag kann auch nicht von sich aus eine Erhöhung der Titelsumme über den Weg eines Nachtragshaushalts beschließen, da dieser dem Einbringungsmonopol der Bundesregierung nach Art. 110 Abs. 3 GG unterfällt. Daraus folgt jedoch nicht, daß ein Vorgehen verfassungswidrig wäre, durch das sich das Parlament der Möglichkeit begibt, nach Kenntnisnahme der Wirtschaftspläne noch Erhöhungen der betreffenden Haushaltsansätze zu beschließen; darin liegt nichts anderes als die Entscheidung, summenmäßig kein Mehr für diese Titel zu bewilligen. Das Vorgehen begegnet insbesondere dann keinen Bedenken, wenn, wie hier, durch die Heranziehung der Sperrvorschrift des Art. 111 GG dafür gesorgt ist, daß der Exekutive aus dem Verfahren keine unangemessene Verfügungsmacht über die Titelsumme erwächst.
| |
b) Hierin liegt auch nicht, wie die Antragsteller meinen, eine Verletzung der Verfassungsgrundsätze der Vollständigkeit und der Einheit des Haushalts. Beiden Grundsätzen ist entsprochen worden. Der Haushaltsplan umfaßt alle haushaltsmäßig zu Buche schlagenden staatlichen Aktivitäten; die in Rede stehenden Wirtschaftspläne sind keine Nebenhaushalte; sie sind durch die Zweckbestimmung der Titel, die den Hinweis auf den Wirtschaftsplan enthält, mit dem Haushaltsplan verbunden.
| |
Weder aus diesen noch aus anderen Haushaltsgrundsätzen mit Verfassungsrang kann ferner abgeleitet werden, daß die ersichtlich als Ausnahme gehandhabte, auf die vier Haushaltsansätze beschränkte ergänzende Beratung geheimer Wirtschaftspläne in einem zu diesem Zweck eingesetzten Gremium vor der Verabschiedung des Haushalts stattzufinden habe.
| |
c) Allerdings verlor der Antragsteller mit dem Übergang der Beratung vom Unterausschuß des Haushaltsausschusses auf das Gremium nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG wie jeder Abgeordnete die Möglichkeit, im Rahmen der Verabschiedung der Haushaltsgesetze an der Beratung der Wirtschaftspläne teilzunehmen.
| |
Ein Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 77 Abs. 1 Satz 1 und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wäre dies indessen nur dann, wenn die Bestimmung des Art. 110 Abs. 1 GG jede geheime Beratung von Wirtschaftsplänen besonders sicherheitsempfindlicher Stellen verböte. Das ist indessen nicht der Fall. Zwar gilt der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit als Verfassungsgrundsatz. Er folgt aus dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie. Aber auch in der Demokratie kann es, wie schon der Blick auf die Praxis während der Weimarer Reichsverfassung (vgl. dazu Neumark, Der Reichshaushaltsplan, 1929, S. 375) sowie die anderer demokratischer Staaten (vgl. Heinig, Das Budget, Bd. 1 [1949], S. 554 ff.; Bd. 2 [1951], S. 372 ff.) zeigt, unvermeidlich sein, aus zwingenden Gründen des Staatswohls jedenfalls die Offenlegung von Detailangaben bestimmter geheimer Fonds zu unterlassen (vgl. auch Stern, Staatsrecht, Bd. II [1980], S. 1247). Art. 110 Abs. 1 GG verlangt die Beachtung des Grundsatzes der Öffentlichkeit nicht ausnahmslos.
| |
Zwingende Gründe für die Geheimhaltung der hier in Rede stehenden Wirtschaftspläne liegen nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Bundestages vor. Seine Auffassung, für die sich Gründe schon aus der Natur der Sache aufdrängen, ist durch das Ergebnis der mündlichen Ver handlung bestätigt worden. Substantielle Einwendungen hiergegen hat der Antragsteller nicht geltend gemacht. Desungeachtet wird es Sache des Bundestages sein, im Blick auf die verfassungsrechtlich gewährleisteten Haushaltsgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Öffentlichkeit, bei der jährlichen Beratung des Budgets zu prüfen, ob und in welchem Umfang eine geheime Beratung der hier in Frage stehenden Haushaltsstellen geboten ist.
| |
Das Recht des Antragstellers als eines Mitglieds des Haushaltsausschusses, der - wovon hier ausgegangen werden kann - für seine Fraktion einem Unterausschuß zur Beratung der Wirtschaftspläne angehört hätte, wird in verfassungsrechtlich zulässiger Weise dadurch beschränkt, daß der Bundestag ein Verfahren wie das hier geübte gewählt hat. Dem Parlament bleibt es vorbehalten, sich für den Beratungsmodus zu entscheiden, der nach seiner - willkürfreien - Einschätzung den Geheimschutzinteressen hinreichend dient und zugleich den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie Rechnung trägt. Die hier gewählte Lösung dieses Spannungsverhältnisses durch Bildung eines möglichst kleinen Gremiums, dessen Zusammensetzung durch Persönlichkeitswahl bestimmt wird und gleichzeitig auch die Opposition nicht übergeht, sprengt nicht den Rahmen zulässiger Rücksicht auf die mit dem Verfahren verfolgten Geheimhaltungsinteressen. Der Status des Abgeordneten ist - soweit verfassungsrechtlich zulässig - eingebunden in die vom Parlament sowohl im Interesse seiner Arbeitsfähigkeit wie im Interesse der zur Verhandlung stehenden Gegenstände gesetzten Schranken (vgl. BVerfGE 10, 4 [13]). Das Parlament hat den Bedürfnissen, die aus seiner notwendigen Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung erwachsen, durch unterschiedliche, teils geschäftsordnungsmäßige, teils gesetzliche Regelungen Rechnung getragen (vgl. BVerfGE 67, 100 [135 f.]); sie lassen allerdings die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 137). Nach alle dem sind die vom Gesetzgeber getroffenen Vorkehrungen zur Geheimhaltung der in den Wirtschaftsplänen der Nachrichtendienste enthaltenen Informationen verfassungsrechtlich unbedenklich, obgleich damit erhebliche Beschränkungen des Zugangs der meisten Abgeordneten zu diesen Informationen verbunden sind.
| |
3. Der Einführung des Verfahrens nach §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 stand auch Art. 111 GG nicht entgegen. Vielmehr diente die in §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 vorgeschriebene entsprechende Anwendung des Art. 111 GG gerade dazu, den Zweck der aufgeschobenen Beratung zu wahren. Die Entscheidungshoheit des Parlaments wird in Abgrenzung zu den Befugnissen der Regierung sichergestellt.
| |
4. Die Entscheidung des Bundestages verstößt auch nicht etwa deshalb gegen das Grundgesetz, weil er sich nicht der Form des Gesetzes hätte bedienen dürfen, sondern die Form der Änderung oder Ergänzung seiner Geschäftsordnung hätte wählen müssen.
| |
a) Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG gibt sich der Bundestag eine Geschäftsordnung. § 126 GOBT bestimmt, daß Abweichungen von den Vorschriften der Geschäftsordnung im Einzelfall mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder des Bundestages beschlossen werden können, wenn die Bestimmungen des Grundgesetzes dem nicht entgegenstehen. Daraus läßt sich jedoch nicht herleiten, daß die in Streit stehende Regelung nicht durch Gesetz hätte getroffen werden können.
| |
b) Die verfassungsrechtlich gewährleistete Geschäftsordnungsautonomie steht im engen sachlichen Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Status, den das Parlament im Verlauf der historischen Entwicklung des deutschen Parlamentsrechts gewonnen hat. Das bedeutet, daß diejenigen Regelungsgegenstände, die herkömmlich als autonome Geschäftsordnungsangelegenheiten des Parlaments gelten, prinzipiell auch vom Grundgesetz diesem Bereich zugewiesen sind (vgl. BVerfGE 44, 308 [314]). Dabei ist zu beachten, daß die Autonomie des Parlaments auf dessen Selbstverständnis als Vertretung der souveränen Nation zurück geht, die, weil sie sich als pouvoir constituant verstand, auch autonom über ihren Geschäftsgang und ihr Verfahren beschließt - ein Gedanke, der noch in der heutigen rechtsstaatlichen Demokratie fortwirkt (vgl. E.-.W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 116). In der Zeit ihrer Entstehung war die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments vor allem dazu bestimmt, seine Selbständigkeit gegenüber der (monarchischen) Exekutive zu wahren. Auch im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes dient sie primär dem Schutz des Parlaments vor Gängelungsversuchen der Regierung (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Kommentar, Art. 40 Rdnr. 1; M. Schröder, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 201 f.).
| |
c) Entscheidet sich der Bundestag, durch Gesetz die Beratung und Bewilligung der in den Wirtschaftsplänen der Nachrichtendienste enthaltenen Veranschlagungen einem nach dessen Verabschiedung für das jeweilige Haushaltsjahr zu bildenden besonderen Gremium zu übertragen, so begegnet dies im Blick auf die Autonomie des Parlaments keinen Bedenken. Der Bundesregierung werden dadurch keine ins Gewicht fallenden Einwirkungsmöglichkeiten auf das Verfahren und die Willensbildung des Bundestages eröffnet. Zwar obliegt es ihr, den Entwurf des Haushaltsgesetzes im Bundestag einzubringen (Art. 100 Abs. 3 GG). Indessen ist es die Volksvertretung, die bestimmt, mit welchem Inhalt das Gesetz beschlossen wird. Auch soweit der Bundesrat durch das Verfahren der Gesetzgebung Einfluß auf den Geschäftsgang des Bundestages gewinnt, wird dessen Geschäftsordnungsautonomie dadurch nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise eingeschränkt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das Gesetz - auch seine Aufhebung - nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nicht berührt wird und überdies gewichtige sachliche Gründe dafür sprechen, die Form des Gesetzes zu wählen.
| |
d) Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Das Haushaltsgesetz bedarf nicht der Zustimmung des Bundesrates. Die Frage, wie die der Erläuterung einiger weniger, im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Etats summenmäßig nicht stark ins Gewicht fallender Haushaltstitel dienenden Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste vom Parlament kontrolliert werden, betrifft nicht den Kernbereich der Geschäftsordnungsautonomie, wie dies auch für die Kontrolle der Nachrichtendienste selbst zutrifft, die im Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes geregelt ist. Schließlich rechtfertigen die Bedeutung des Gegenstandes und das offenkundige Bedürfnis strikter Geheimhaltung eine gesetzliche Regelung, die im Normalfall der Diskontinuität nicht unterliegt, im Falle des Haushaltsgesetzes jedoch regelmäßig nur für die Dauer eines Rechnungsjahres Bestand hat. Mit Beginn der Beratungen des Budgets für das jeweils folgende Jahr gewinnt hier der Bundestag die volle Herrschaft über seinen Verfahrensgang zurück.
| |
e) Schließlich geht die Geschäftsordnung des Bundestages in § 54 Abs. 2 GOBT selbst davon aus, daß außer im Grundgesetz auch durch Bundesgesetze die Einsetzung von Ausschüssen vorgeschrieben oder zugelassen werden kann, deren Einsetzung und Verfahren sich dann vorrangig nach diesen Normen oder besonderen Geschäftsordnungen und nur subsidiär nach der Geschäftsordnung richten.
| |
II.
| |
Der im Verfahren 2 BvE 4/84 gerügte Beschluß über die Zusammensetzung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 sowie dessen Wahl verletzen die Antragstellerin nicht in ihrer von der Verfassung geschützten Rechtsstellung. Die Vertretung der Antragstellerin in dem genannten Gremium war von Verfassungs wegen nicht geboten.
| |
1. Wie bereits dargelegt, sind Fraktionen notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und als Gliederung des Bundestages der organisierten Staatlichkeit eingefügt. Für ihre Rechtsstellung ist daher nicht das für die Parteien im Wahlkampf anerkannte Recht auf Chancengleichheit als grundrechtliche Sicherung aus Art. 3 i.V.m. Art. 21 GG maßgebend (vgl. BVerfGE 7, 99 [107]; 47, 198 [225]). Sie ist vielmehr, da die Fraktion ein Zusammenschluß von Abgeordneten ist, wie der Status der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG abzuleiten. Danach haben alle Fraktionen ein grundsätzlich gleiches Recht auf Zugang zur Beratung des Budgets in den dafür zuständigen Ausschüssen und Gremien.
| |
2. Das Gebot, parlamentarische Minderheiten zu schützen, sowie das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition wurzeln im demokratischen Prinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2; vgl. BVerfGE 2, 1 [13]; 44, 308 [321]). Dieser Schutz geht nicht dahin, die Minderheit vor Sachentscheidungen der Mehrheit zu bewahren (Art. 42 Abs. 2 GG), wohl aber dahin, der Minderheit zu ermöglichen, ihren Standpunkt in den Willensbildungsprozeß des Parlaments einzubringen. Dem ist grundsätzlich dadurch Rechnung zu tragen, daß die Repräsentation in die Ausschüsse vorverlagert wird, wenn dort der Sache nach die Entscheidungen fallen (vgl. BVerfGE 44, 308 [319]). Im Falle des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 wird der Rahmen der ihm überlassenen Entscheidungsbefugnisse durch die Beschlußfassung des Haushaltsausschusses und des Plenums des Bundestages über den Haushaltsplan verbindlich abgesteckt. Das Gremium ist danach nur in der Lage, hinter den Ansätzen des Budgets zurückzubleiben, kann also - im Unterschied zu der zuvor geübten Praxis des mit den Wirtschaftsplänen befaßten Unterausschusses des Haushaltsausschusses - keine Vorschläge für eine Erhöhung der Titelsummen unterbreiten, es sei denn für das folgende Haushaltsjahr. Diese eingeschränkte Zuständigkeit des Gremiums hat für seine verfassungsrechtliche Beurteilung Gewicht.
| |
3. Ist danach der Schutz der Minderheit im Parlament in der Verfassung - und auf ihrer Grundlage durch die Geschäftsordnung des Bundestages - stark ausgeprägt, sind doch bei der Bestimmung des Umfanges ihrer Rechte auch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang zu berücksichtigen. Dabei ist im Auge zu behalten, daß ebenso wie die Mehrheit auch die Minderheit im Parlament nicht notwendig eine homogene Einheit darstellt, sondern in eine Mehrzahl oder sogar in eine Vielzahl von Gruppierungen - Fraktionen oder auch Fraktionsstärke nicht erreichende Gruppen und einzelne Abgeordnete - aufgespalten sein kann. Sie alle in absolut gleicher Weise am parlamentarischen Geschäftsgang zu beteiligen, würde bedeuten, daß kleine Gremien vom Parlament nicht mehr oder nur noch um den Preis gebildet werden könnten, daß die Mehrheit dort nicht mehr als Mehrheit präsent ist. Das fordert die Verfassung nicht. Dem Parlament ist es mithin jedenfalls in sachlich begründeten Fällen verfassungsrechtlich unbenommen, für Ausschüsse oder ähnliche Gremien eine Mitgliederzahl vorzusehen, die bei Anwendung der üblichen Regeln für die Sitzverteilung eine Berücksichtigung aller parlamentarischen Gruppierungen nicht ermöglicht.
| |
a) Die Belange des Geheimschutzes bei der Beratung der Wirtschaftspläne erfordern ein hohes Maß an Vorsorge. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, im einzelnen nachzuwägen, wie weit diese Vorsorge gehen darf. Die Entscheidung, nur ein sehr kleines parlamentarisches Gremium mit Beratungsgegenständen aus diesem Bereich zu befassen, ist verfassungsrechtlich zulässig. Auch in früheren Haushaltsjahren war die Beratung der Wirtschaftspläne der geheimen Dienste in ein sehr kleines Gremium, einen Unterausschuß des Haushaltsausschusses, verlagert. Die vom Antragsgegner angeführten Gründe für die geringe Größe des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 sind plausibel. In diesem werden Komplexe von teilweise höchster Geheimhaltungsstufe erörtert. Der Bundestagsabgeordnete Kühbacher hat in der mündlichen Verhandlung zu erkennen gegeben, daß aus der Vielzahl von Informationen, die dem Gremium zugehen, mosaikartig ein Bild auch von konkreten Operationen der geheimen Dienste gewonnen werden und ein Bekanntwerden solcher Daten sogar zur Gefährdung von Personen führen könne. Deshalb war die Erwägung nicht sachwidrig, durch eine möglichst geringe Zahl von Geheimnisträgern die Risiken einer Offenbarung zu vermindern.
| |
| b) Ebensowenig begegnet es verfassungsrechtlichen Bedenken, daß die Mitglieder des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zu wählen sind. Dieses Verfahren soll gewährleisten, daß nur Abgeordnete gewählt werden, die persönlich das Vertrauen der Mehrheit des Bundestages genießen. Zweck dieser Regelung ist es sicherzustellen, daß sowohl die fachliche Kompetenz wie die Verschwiegenheit der Gewählten zur Überzeugung der Mehrheit feststehen. Zwar ist eine solche Verfahrensweise ungewöhnlich und schon deshalb nur in engen Grenzen verfassungsrechtlich hinnehmbar, weil sie die Möglichkeit einschließt, daß die Mehrheit ihre Wahlentscheidung in Wahrheit nicht nach Maßgabe der genannten Kriterien trifft, sondern neben Abgeordneten der Mehrheit nur ihr politisch genehme Abgeordnete der Minderheit wählt oder die Minderheit ganz übergeht. Insofern mag der Hinweis genügen, daß eine Fraktion oder Koalition, die das genannte Gremium einseitig besetzen würde, im Zweifel mißbräuchlich verführe (vgl. BVerfGE 30, 1 [31]).
| |
Das ist indessen hier nicht geschehen. Die fünf Mitglieder des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 sind für das Haushaltsjahr 1984 in der Sitzung des Bundestages am 24. Februar 1984 entsprechend den Vorschlägen der Fraktionen der CDU/ CSU, der SPD und der F.D.P. gewählt worden. Das Gremium bestand mithin aus drei Abgeordneten der Mehrheit und zwei Abgeordneten der Minderheit. Von einem Mißbrauch des Rechts der Mehrheit kann danach nicht die Rede sein. Er kann insbesondere nicht darin erblickt werden, daß der Vorschlag der Antragstellerin keine Mehrheit fand.
| |
c) Dem steht nicht entgegen, daß die Geschäftsordnung (§§ 12, 57 GOBT) den Fraktionen - damit freilich nicht notwendig allen im Parlament vertretenen Gruppierungen und schon gar nicht jedem Abgeordneten - einen ihrer Stärke entsprechenden Zugang zu den Ausschüssen des Parlaments gewährleistet. Damit wird zwar der aus dem demokratischen Prinzip der Verfassung folgenden Rechtsstellung einerseits der parlamentarischen Mehrheit, andererseits der parlamentarischen Opposition in einer grundsätzlich notwendigen Weise Rechnung getragen. Es bleibt jedoch, wie dargelegt, der - auf Zeit - durch Wahl als solche legitimierten Mehrheit vorbehalten, in eng begrenzten Ausnahmefällen um der Handlungsfähigkeit des Parlaments wie um der zu verhandelnden Sache willen ein anderes Verfahren zu beschließen. Keineswegs ist das autonome Parlamentsrecht, so gewiß es von Verfassungs wegen wichtige Funktionen des Minderheitenschutzes zu erfüllen hat, ihrer Disposition völlig entzogen. Wie es aus den genannten Gründen im Regelfall zulässig ist und parlamentarischer Praxis entspricht, fraktionslosen Abgeordneten und den Gruppierungen, zu denen sie sich möglicherweise zusammengeschlossen haben, ohne Fraktionsstärke zu erreichen, die Mitgliedschaft in den Ausschüssen des Bundestages zu verwehren, kann es, jedenfalls wie hier aus zwingenden Gründen des Geheimschutzes, verfassungsrechtlich hinzunehmen sein, daß auch einzelne Fraktionen bei der Besetzung eines Ausschusses unberücksichtigt bleiben.
| |
D. | |
Diese Entscheidung ist im Ergebnis mit sechs zu zwei Stimmen ergangen.
| |
(gez.) Zeidler, Rinck, Dr. Dr. h. c. Niebler, Steinberger, Träger, Mahrenholz, Böckenförde, Klein
| |
| - 2 BvE 14/83 und 4/84 - | |
Dem Urteil stimme ich nicht zu.
| |
Es betrifft Rechte der Minderheit im parlamentarischen Prozeß. Die Anforderungen der Verfassung an die Wahrung dieser Rechte sind strenger, als es der Senat sieht. Mit Art. 38 Abs. 1 GG ist nicht vereinbar, daß die Mehrheit über das Recht der Minderheit auf Teilhabe am parlamentarischen Prozeß entscheidet (unter I.). Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG läßt nicht zu, daß der Bundestag die in der Geschäftsordnung gesicherte Beteiligung aller Fraktionen an der Beratung des Budgets dadurch umgeht, daß er im Wege der Gesetzgebung diese umfassende Beteiligung verhindert (unter II.).
| |
Der Bundestag hat darüber hinaus gegen wesentliche Grundsätze des Haushaltsrechts, die der parlamentarischen Kontrolle der Regierung dienen, verstoßen. Art. 110 GG verbietet es, daß nach der Feststellung des Haushaltsplans durch ein parlamentarisches Gremium Beschlüsse gefaßt werden, die wie ein Haushaltsplan die Bundesregierung binden (unter III.)
| |
I.
| |
Nach meinem Urteil verstoßen die angegriffenen Maßnahmen des Bundestages gegen Art. 38 Abs. 1 GG.
| |
1. Die Gesamtheit der wahlmündigen Bürger, das Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG, hat die Abgeordneten aufgrund gleichen Stimmrechts gewählt. Die Abgeordneten sind danach in eben dieser gleichen Weise zur Repräsentation des Volkes berufen (BVerfGE 40, 296 [317 f.]). Gleichheit in der Teilhabe der Abgeordneten am parlamentarischen Prozeß ist demnach die nach Art. 38 Abs. 1 GG gebotene Art und Weise der Tätigkeit des Bundestages. Diese Grundentscheidung ist die Voraussetzung dafür, daß der politische Prozeß als demokratischer erhalten bleibt.
| |
Wird diese Gleichheit eingeschränkt, so findet eine Repräsentation der Gesamtheit der Bürger durch die Gesamtheit des Bundestages nicht mehr statt. Vielmehr ist dann ein Teil des Volkes angemessen repräsentiert, ein anderer nicht und damit das Volk als Gesamtheit Gleicher im politischen status activus nicht existent. Eine Entscheidung des Bundestages, die im Recht auf Teilhabe am parlamentarischen Prozeß zwischen Abgeordneten differenziert, verletzt die betroffenen Abgeordneten in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 GG.
| |
2. Nach dem Grundgesetz entscheidet die Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 GG). Eine Mehrheit ist Mehrheit einer Gesamtheit. Ohne diese Gesamtheit ist eine Mehrheit nicht zu denken. Nur wo das Volk eine politische Einheit bildet, ein "one body politic" (John Locke, The Second Treatise of Government, 1690, §§ 95, 97), gibt der Satz einen Sinn, daß die Mehrheit entscheidet.
| |
Das Grundgesetz sieht dies ebenso. Wenn der Bundestag öffentlich verhandelt (Art. 42 Abs. 1 GG), so verhandelt nicht eine mehrheitlich festsetzbare Größe, sondern der Repräsentativkörper so, wie er aus den Wahlen hervorgegangen ist (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). "Bei der Bildung des staatlichen Willens im parlamentarischen Bereich ist das Volk nur dann angemessen repräsentiert, wenn das Parlament als Ganzes an dieser Willensbildung beteiligt ist" (BVerfGE 56, 396 [405]). Zu beraten und zu beschließen ist also Aufgabe der Gesamtheit des Bundestages. Doch gilt der Beschluß bereits verbindlich für alle, wenn er von der Mehrheit der Stimmen getragen wird (Art. 42 Abs. 2 GG).
| |
Nach den Bestimmungen des Art. 42 GG ist die Minderheit mithin nicht als der Teil zu definieren, der nicht Mehrheit ist. Die Minderheit ist vielmehr Teil der Gesamtheit. Von der Minderheit unterscheidet sich die Mehrheit darin, daß, wenn die Gesamtheit beschließt, der politische Wille der Mehrheit gilt. Hiervon abgesehen ist sie Teil der Gesamtheit wie die Minderheit. Mehrheit und Minderheit sind gleichen Rechts.
| |
Daraus folgt die Gleichberechtigung im ganzen parlamentarischen Verfahren, im Recht auf Information zur verhandelten Sache usw.
| |
Daher können der Minderheit keine besonderen Rechte zustehen, auch nicht etwa deshalb, weil Herrschaft nur eine Herrschaft auf Zeit ist und die Verfassung der Opposition die Chance auf den Machtwechsel gibt. Es kann zwar ein besonderes Interesse der Minderheit an der Beachtung einer Verfassungsvorschrift geben, wie dies im Urteil für das Informationsrecht der Abge ordneten hervorgehoben wird (C. I.). Aber verfassungsrechtlich sind Minderheitsrechte in gleicher Weise Rechte der Mehrheit.
| |
Weil Mehrheit wie Minderheit mit gleichem Recht zur Gesamtheit gehören, hat die Minderheit der Repräsentanten und der Repräsentierten auch die mehrheitlich gefaßten Beschlüsse der Gesamtheit gegen sich gelten zu lassen. Dieser Zusammenhang ist nicht auflösbar und in der Demokratie die erste Voraussetzung für den Rechtsgehorsam aller.
| |
3. Die Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip ist keine Feststellung der Wahrheit. Die Anerkennung des Mehrheitsprinzips für die Beschlußfassung ist zugleich die Anerkennung eines von der Mehrheit abweichenden, dabei sachlich gleichberechtigten Standpunktes. Vor allem deshalb enthält Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG das Gebot prinzipieller Öffentlichkeit der Verhandlung, durch die die Repräsentierten in die Lage versetzt werden, sich ihr eigenes Urteil über die Auffassungen der Abgeordneten und Parteien im Bundestag zu bilden. Der Ausschluß der Öffentlichkeit ist daher nur mit qualifiziertem Quorum möglich. Deshalb gehört diese Öffentlichkeit bereits zu der verfassungsrechtlich gewährleisteten Chance der Minderheit, durch die Wahl zur Mehrheit zu werden.
| |
Gleichheit in der Teilnahme am parlamentarischen Prozeß und Öffentlichkeit des Verfahrens erbringen das integrative Moment, das notwendig ist, damit die Mehrheit mit Wirkung für die Gesamtheit entscheiden kann. Diese Prinzipien legitimieren die Beschlüsse der Gesamtheit, die die Mehrheit herbeiführt, also nicht ratione rei, sondern ratione rei publicae.
| |
4. Die Konsequenzen des in den Art. 38 und 42 GG niedergelegten Gesamtheits-Prinzips treffen insbesondere die Ausschußbesetzung. Die Verfassung regelt dazu zwar nichts ausdrücklich. Das Gesamtheits-Prinzip gilt aber, weil die unbezweifelbar geltende Mehrheitsregel für die Beschlüsse der Ausschüsse (abgesehen von Besonderheiten der Untersuchungsausschüsse) dieses Prinzip voraussetzt. Dem entspricht § 54 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT), wonach die Ausschüsse "der Vorbereitung der Verhandlungen" des Bundestages dienen. Das ist substantiell mehr als eine "Vorbereitung der Beschlüsse". Freilich geht es am Ende um sie. Aber die sachliche Arbeit der Ausschüsse dient der Vorbereitung der Verhandlungen, mithin dem Handeln der Gesamtheit des Bundestages. Die von der Ausschußarbeit geprägten zweiten Lesungen der Gesetzentwürfe und des Budgetentwurfs zeigen dies.
| |
Schon aus diesem Grunde ergibt sich als Verfassungsgebot die proportionale Zusammensetzung der Ausschüsse mit der Möglichkeit, in jedem Ausschuß jede Fraktion mit mindestens einem Sitz zu berücksichtigen, wie es § 12 GOBT bestimmt. Das Prinzip der Vertretung aller Fraktionen wahrt § 55 Abs. 3 GOBT auch für die Unterausschüsse. Auch bei einer Vielzahl von Fraktionen im Bundestag könnte nichts anderes gelten. Für gegenteilige Erwägungen unter Berufung auf die Funktionsfähigkeit des Bundestages ist hier kein Raum (vgl. z. B. Art. 32 Abs. 2 Berl. Verf.).
| |
Eine Würdigung anderer Bestimmungen des Grundgesetzes bestätigt dieses Ergebnis. Bei der Einfügung des Art. 45 a GG gingen Regierung und Opposition seinerzeit davon aus, daß die Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden; anders hätte die Opposition der Einführung der die Landesverteidigung betreffenden Grundgesetzartikel nicht zugestimmt. Art. 45 a Abs. 2 GG enthält im übrigen ein Quorum, das ohne eine solche Verteilung der Sitze keinen Sinn ergäbe. Ähnliches gilt für den Petitionsausschuß nach Art. 45 c GG, dem das entsprechende Gesetz weitreichende und jeweils für die Opposition wichtige Befugnisse beilegt.
| |
Auch bei der Beratung geheimer Unterlagen entspricht die Praxis diesem Befund. Allen 35 bzw. 27 Mitgliedern des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten und des Ausschusses für Verteidigung werden unterschiedslos auch Geheimunterlagen zur Verfügung gestellt. Diese Praxis ist in Art. 53 a Abs. 2 GG für den Gemeinsamen Ausschuß der Mitglieder von Bundestag und Bundesrat in dem erforderlichen Umfang im Grundgesetz festgelegt. Die Verfassung hält nach Art. 53 a GG für Informationen über die Planungen für den Verteidigungsfall am Gesamtheits- Prinzip ausdrücklich fest.
| |
Die Beteiligung aller Fraktionen an der geheimen Beratung der Wirtschaftspläne, wie sie bis zur 10. Legislaturperiode geübt wurde, ist daher das von der Verfassung gebotene Verfahren (vgl. auch BVerfGE 45, 1 [38]). Ein so erfahrener Praktiker des Haushaltsrechts wie Vialon fordert folgerichtig das Einverständnis aller Fraktionen für den Übergang zur geheimen Beratung solcher Pläne (Haushaltsrecht, 2. Aufl., 1959, S. 400). Nur wenn alle Fraktionen vertreten sind, läßt sich mit dem Senat von einer in den Ausschuß "vorverlagerten" Repräsentationsfunktion sprechen (im Urteil unter C. II. 2.).
| |
5. a) Dem Senat fehlt für die Ermittlung der Rechte von Mehrheit und Minderheit der Bezugspunkt der Gesamtheit. Hierin liegt die grundlegende Differenz zwischen seiner und meiner Auffassung.
| |
Diese Differenz wird besonders deutlich in den alles entscheidenden Ausführungen des Urteils, die - willkürfreie - Einschätzung der Mehrheit in der Lösung des Spannungsverhältnisses zwischen Beratungsrecht des (einzigen) Fraktionsvertreters und Geheimschutz dürfe zum Ausschluß dieses Fraktionsvertreters führen, wenn nur die Opposition nicht übergangen werde (C. I. 2. c).
| |
Der hier verwandte Begriff der Opposition ist durch den Begriff "Nicht-Mehrheit" definiert. Sind Mehrheit und Nicht- Mehrheit überhaupt in einem Entscheidungsprozeß vertreten, so ist nach Auffassung des Senats im oben dargestellten Konfliktsfall den Anforderungen der Verfassung genügt. Demgegenüber öffnet nach meiner Auffassung nur der Bezugspunkt "Gesamtheit des Bundestages", die nur als solche die vom Volk ausgehende Staatsgewalt ausübt (BVerfGE 56, 396 [405]), den Blick dafür, wer Minderheit ist. Durch den Wahlakt (Art. 38 Abs. 1 GG) steht diese Gesamtheit als Größe unveränderbar fest. Wer sie durch Ausgrenzungen zu verändern sucht, nimmt Befugnisse des Souveräns nach Art. 20 Abs. 2 GG für sich in Anspruch.
| |
b) Das Urteil gibt nicht an, aufgrund welcher Bestimmung die Mehrheit das Recht haben soll, das - von den Antragstellern vorausgesetzte - Spannungsverhältnis zwischen Öffentlichkeit und Geheimschutzinteressen zu einem solchen zwischen parlamentarischen Beratungsrechten und Geheimschutzinteressen auszuweiten. Die Bestimmungen der Art. 42 Abs. 1 Satz 2, 44 Abs. 1 Satz 2, 45 a Abs. 3 und 53 a GG zeigen, daß Geheimschutzinteressen nach dem Verständnis der Verfassung durch den Ausschluß der Öffentlichkeit gewahrt werden sollen, indessen gerade nicht durch den Ausschluß von Abgeordneten. Dies wäre auch schon deswegen kein tauglicher Weg, weil zwar nur die Mehrheit die Minderheit ausschließen kann, aber keineswegs sicher ist, daß nur die Minderheit Geheimnisse preisgibt. Auch der Senat hat in seinem Urteil in BVerfGE 67, 100, ausgehend davon, daß das Staatswohl Regierung und Parlament gemeinsam anvertraut ist, auf die Geheimschutzordnung des Bundestages verwiesen (S. 135). Die Geheimschutzordnung wahrt das Prinzip der Gesamtheit.
| |
Niemandem kann zweifelhaft sein, daß bei dem dem Urteil zugrundeliegenden Sachverhalt (A. II.) die Mehrheit nichts anderes zum Ziel gehabt hat, als die Antragsteller aus politischen Gründen von der Beratung der Wirtschaftspläne der Geheimdienste auszuschließen.
| |
Ihren polemisch zugespitzten Ausdruck fand dies in der Erklärung des Sprechers der CDU/CSU-Fraktion am 8. Dezember 1983 im Bundestag, den Antragsteller Kleinert "zum Kontrolleur unserer Verfassungsschutzdienste zu machen, das würde von mir verlangen, den Bock zum Gärtner zu machen" (Sten.Ber. 10/44, L. 3246). Als der Antragsteller diese Charakterisierung in der Sitzung vom 24. Januar 1985 zitierte, erhielt er laut Protokoll (Sten.Ber. 10/117, S. 8725) "demonstrativen Beifall bei der CDU/CSU und FDP".
| |
| Das Spannungsverhältnis zwischen der Beteiligung aller Fraktionen durch ihre Vertreter an den Beratungen geheimer Wirtschaftspläne und den Geheimschutzinteressen ist deshalb bei Lichte besehen eines zwischen verfassungsrechtlicher Norm und politischer Bewertung der Antragsteller durch die Bundestagsmehrheit. Im Verfassungsstaat gilt in solchen Fällen die Norm.
| |
c) Jede Hintanhaltung gleichberechtigter Teilhabe von Abgeordneten am parlamentarischen Prozeß aus politischen Gründen ist eine Diskriminierung. Mag es auch zur Ausschußvertretung bei kleinen parlamentarischen Gruppen oder zu einer Ausschußmitgliedschaft fraktionsloser Abgeordneter nicht reichen, - eine politische Diskriminierung liegt hierin nicht, wenn nach dem Grundgesetz Fraktionen und Ausschüsse im wesentlichen die Arbeit des Bundestages bestimmen (vgl. die Ausschußbestimmungen des Grundgesetzes und BVerfGE 10, 4 [14]). Der Hinweis des Senats auf die kleinen Gruppen und die Fraktionslosen (C. II. 3.) verfehlt das eigentliche Problem der Diskriminierung. Das Grundgesetz hat das Monopol für Differenzierungen nach politischen Wertungen zwischen gleichberechtigten Parteien dem Bundesverfassungsgericht anvertraut (Art. 21 Abs. 2 GG), indem es nur ihm das Recht zum Parteiverbot eingeräumt hat, das nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch den Mandatsverlust zur Folge hat (vgl. BVerfGE 2, 1 [73 f., 76]); vgl. aber auch den Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs, NdsStGHE 1, 34).
| |
6. Wird die Auslegung der Fundamentalnormen der Verfassung vom Ausnahmefall her bestimmt, über dessen Vorliegen die Mehrheit entscheidet, dann schwächt die Mehrheit die normierende Kraft der Verfassung. Sie stellt darüber hinaus aber auch die Vernünftigkeit der Repräsentativverfassung des Grundgesetzes in Zweifel.
| |
b) Die Maßnahmen haben den Antragsteller aber auch als Mitglied seiner Fraktion in seinen Rechten verletzt. Von der Freiheit des parlamentarischen Mandats wird der gesamte Bereich der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten geschützt. Über das Rede- und Abstimmungsrecht im Bundestag hinaus umfaßt dieser Schutzbereich alle Tätigkeiten, die als Ausübung des Mandats zu qualifizieren sind, wozu auch Beratungen und Abstimmungen in Ausschüssen des Parlaments und in den Fraktionen gehören (vgl. Badura in: Bonner Kommentar, Art. 38 [Zweitbearbeitung, 1966] Rdnr. 55).
| |
Der Senat stand, soweit er sich bisher grundsätzlich geäußert hat, diesen Aussagen nicht nach: Wegen des entscheidenden Einflusses der Fraktionen auf die Parlamentsarbeit gehöre die durch das Parlamentsrecht näher auszugestaltende Chance auf den verfassungsrechtlich anerkannten Fraktionsstatus "zum verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten". Der einzelne Abgeordnete sei daher befugt, die Beeinträchtigung dieser Chance durch das Parlamentsrecht im Organstreit geltend zu machen (BVerfGE 43, 142 [149]). In den Vollversammlungen der Fraktionen und in ihren regelmäßig für alle Fraktionsmitglieder offenen Arbeitskreisen werde parallel zu den Beratungen der Bundestagsausschüsse jede Parlamentsvorlage erörtert. Damit erweise sich die vorbereitende Tätigkeit der Fraktionen als ein tragendes Element der parlamentarischen Willensbildung. Ihre Arbeit gebe den Abgeordneten Gelegenheit, ihre repräsentative Funktion außerhalb des Plenums zu erfüllen (BVerfGE 44, 308 [318]; vgl. auch BVerfGE 56, 396 [405]).
| |
Die Fraktion ist, gerade weil sie Ausschußarbeit vorbereitet und verarbeitet, das eigentliche Scharnier, das die Repräsentativfunktion des Abgeordneten mit der parteienstaatlich bestimmten sachlichen Arbeit des Bundestages verbindet. In ihr nimmt der Abgeordnete den wesentlichen Teil seiner Verantwortung als Vertreter des ganzen Volkes gerade im Sinne umfassender Sachverantwortung wahr.
| |
In dieser Feststellung liegt auch mein Widerspruch gegen die Entscheidung des Senats im Verfahren 2 BvE 4/84, daß der Antrag des Antragstellers nicht zulässig ist (vgl. B. IV. 2. b); mit ihm hatte er die Verletzung seiner Abgeordnetenrechte geltend gemacht, weil seiner Fraktion bei der Besetzung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG nicht berücksichtigt worden war.
| |
Der Senat meint hierzu, fraktionslose wie fraktionsangehörige Abgeordnete hätten den gleichen verfassungsrechtlichen Status. Diese Gleichheit im Status existiert indessen dort nicht, wo die Verfassung an eine Mitgliedschaft im Ausschuß oder in der Fraktion Folgen knüpft.
| |
aa) Nimmt etwa ein Abgeordneter für seine Fraktion ein Ausschußmandat wahr, so kann er sich aus eigenem Recht dagegen wehren, wenn der Vorsitzende seine Wortmeldungen und Anträge beharrlich nicht zur Kenntnis nimmt. Parteien eines Verfassungsstreites insoweit wären Abgeordneter und Ausschußvorsitzender, nicht aber die dahinter stehenden Fraktionen, - vom Fall einer identischen Fraktionszugehörigkeit nicht zu sprechen. Als Ausschußabgeordneter hat er also für die konkrete Arbeit im Ausschuß einen anderen Status als die anderen Abgeordneten des Bundestages, die diesem Ausschuß nicht angehören.
| |
bb) Nichts anderes gilt für den Status des Abgeordneten als eines fraktionsangehörigen Abgeordneten. Er ist ein Abgeordneter einer bestimmten Fraktion. Das heißt, seine Rechte als Abgeordneter sind nicht zu trennen von den "gleichgerichteten politischen Zielen" (§ 10 GOBT), die er zusammen mit anderen als Abgeordneter verfolgt. Sein Status hat einen hiervon bestimmten spezifischen politischen Gehalt.
| |
Sind die Fraktionen notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, deren verfassungsrechtliche Anerkennung sich aus Art. 21 GG herleitet - so das Urteil im Anschluß an die ständige Rechtsprechung des Gerichts -, so hat der fraktionsangehörige Abgeordnete folgerichtig ein Recht darauf, daß die Ausschußvor lagen, über die der Bundestag abstimmt, unter Mitwirkung von Abgeordneten seiner Fraktion erarbeitet werden. Denn mit ihnen gemeinsam vertritt er bestimmte politische Auffassungen im Bundestag; er sucht auf der Informationsgrundlage der Ausschußarbeit seiner politischen Freunde die Haltung seiner Fraktion zu den Ausschußvorlagen zu bestimmen; er will gegebenenfalls aber auch von der Linie der Fraktion abweichen. Immer macht der Abgeordnete den spezifisch-politischen Gehalt seines Status als eigenen unvertretbaren Beitrag zur Willensbildung des Parlaments geltend. Der Senat übersieht, daß in der Fraktion ernsthafter, sachlicher Streit um die Haltung zur Ausschußvorlage ausgetragen wird. In diesem Streit ist die Unabhängigkeit des Abgeordneten tatsächlich in einer Weise bemerkbar, wie sie in der Repräsentativverfassung als Idee angelegt war. Dann aber ist es auch seine Sache, ob die Fraktion, der er angehört, in jedem Ausschuß oder ausschußgleichem Gremium vertreten ist.
| |
Die Entscheidung des Senats führt zu einer statusrechtlichen Unterordnung des Abgeordneten unter seine Fraktion, die deren statusrechtlicher Ableitung aus dem Status des Abgeordneten (Urteil C. II. 1.) zuwiderläuft. Im Ergebnis hat dann die Fraktion den spezifischen politischen Gehalt des Status des Abgeordneten aufgesaugt. Es bleibt die Hülle der formalen Berechtigungen.
| |
c) Ebenso ist die antragstellende Fraktion diskriminiert. Zu Recht leitet der Senat aus Art. 38 GG die Gleichheit auch der Fraktionen auf Teilhabe am parlamentarischen Prozeß ab. Infolgedessen durfte der Bundestag für die Zusammensetzung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG nicht zwischen der antragstellenden Fraktion und den anderen Fraktionen differenzieren (vgl. im übrigen unten unter IV.).
| |
II.
| |
Unabhängig davon ist es nicht Sache des Gesetzgebers, für die Zusammensetzung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG, das ohne einen Vertreter der antragstellenden Fraktion die Wirtschaftspläne der Geheimdienste berät und "genehmigt", Festlegungen zu treffen. Vielmehr hat die Verfassung dies der Geschäftsordnung des Bundestages vorbehalten.
| |
1. Die Frage, ob das Gesetz der Geschäftsordnung vorgeht, ergibt erst dann einen Sinn, wenn die zu regelnde Materie eine solche des Gesetzgebers sein kann. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Bundestag sich eine Geschäftsordnung gibt, bedeutet, daß er nach einer solchen zu verfahren hat. Hat er aber nach einer solchen zu verfahren, dann kann ihm nicht freistehen, sich stattdessen andere Grundlagen für seine Arbeit zu schaffen. Die Gesetzesform gibt preis, daß der Bundestag Herr im Hause seiner Angelegenheiten bleibt (vgl. BVerfGE 60, 374 [379]).
| |
Eben dies wollte die Verfassung sichern. Die Geschäftsordnung hat heute nicht wie in der parlamentarischen Frühzeit die vorrangige Funktion, die Selbständigkeit des Parlaments zu schützen. Sie ist heute wesentlich Minderheitsschutz. Ihn umgeht der hier gewählte Weg der Gesetzgebung. Der nur scheinbar problemlose Übergang von der Vertretung aller politischen Kräfte im parlamentarischen Gremium, wie dies die Geschäftsordnung fordert, zur Wahl derjenigen, "die persönlich das Vertrauen der Mehrheit genießen" (im Urteil C. II. 3. b), führt zur Scheidung der Minderheit in eine von der Mehrheit approbierte und eine von ihr nicht approbierte Minderheit.
| |
2. Für den vom Senat formulierten Ausnahmetatbestand (vgl. C. I. 4. c) findet sich im Grundgesetz kein Anhaltspunkt: Daß ein Gesetzgebungsverfahren nicht notwendigerweise in den Bahnen der Geschäftsordnung zu verlaufen brauche, wenn das Gesetz der Zustimmung des Bundesrates nicht bedarf, läßt sich mit dem Wesen der Geschäftsordnungsautonomie ebensowenig vereinbaren wie mit den Möglichkeiten des Bundesrates zur Einflußnahme auf zustimmungsfreie Gesetze nach Art. 77 Abs. 3 und 4 GG. - Der Senat kann sich auch nicht auf einen "Kernbereich" der Geschäftsordnung berufen, zu der diese Frage nicht gehöre. Abgesehen von der methodischen Problematik solchen Vorgehens - wo ist der Maßstab für die Unterscheidung von Kern- und Randbereich? - gehören wenige Gegenstände so selbstverständlich zum Kern der Autonomie des Bundestages wie die Beratung des Budgets, vorzüglich des Haushalts von Geheimdiensten, die innerhalb und außerhalb des Bundesgebietes operieren. Nach deutscher verfassungsrechtlicher Tradition ist Substanz der Geschäftsordnung "Geschäftsgang" und "Disziplin" des Hauses (Art. 78 PreußVerf. 1850; Art. 27 RV 1871; vgl. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Bundes 1. Teil, 1915, S. 39 ff., insbesondere S. 41 f.). Dies gilt auch für die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, wie ihr Inhalt zeigt. - Die Berufung auf § 54 Abs. 2 GOBT schließlich kann die Auffassung des Senats schon deshalb nicht tragen, weil sich der Satz nach der eindeutigen Intention des Geschäftsordnungsgebers nicht auf diejenigen Ausschüsse bezieht, die Verhandlungen des Bundestages vorbereiten (oder wie hier zu Ende führen), die also klassische Ausschußfunktionen haben (vgl. BTDrucks. 8/3460, S. 90 f.; 8/4127, S. 12; Troßmann/Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages [Ergänzungsband], 1981, S. 92 f.).
| |
3. Für den minderheitsschützenden Charakter der Geschäftsordnung ist die Erwiderung des Präsidenten des Reichstages des Norddeutschen Bundes, Dr. Simson, aufschlußreich, nachdem der Abgeordnete Lasker für die Mehrheit des Reichstages das Recht in Anspruch genommen hatte, die Geschäftsordnung authentisch auszulegen:
| |
| Ich glaube, es gibt kaum einen gefährlicheren Satz als den, welchen der Abgeordnete Lasker ausgesprochen hat. Eine Geschäfts- Ordnung ist der natürliche Schutz der Minorität; wenn die Majorität im einzelnen Fall sich die Geschäfts-Ordnung auslegen kann, so ist die Minorität dadurch in ihre Hände geliefert. (Sten.Ber. der 15. Sitzung vom 19. März 1867, S. 261, Hervorhebungen dort).
| |
III.
| |
Meine Einwendungen gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 9 HaushaltsG, soweit sie sich auf Art. 110 GG stützen, skizziere ich nur kurz:
| |
Der Beschluß über die Feststellung des Haushaltsplans beendet dessen Beratung. Denn der Bundestag beschließt nach Art. 110 Abs. 2 GG den Haushalt, Sinn der Feststellung des Haushaltsplans ist die Bindung der Bundesregierung an ihn durch Summenfestsetzung und durch Spezifizierung. Diese Bindung hat auch eine durch Art. 110 Abs. 2 GG vorgeschriebene Form: das Gesetz. Nur wer ein Haushaltsgesetz beschließen kann, kann auch die Regierung binden. Also können daneben Bindungswirkungen nicht erzeugt werden.
| |
Die Wirtschaftspläne gehören zum Haushaltsplan. Die zum Haushaltstitel des jeweiligen Geheimdienstes aufgeführte Zweckbestimmung stellt die Verbindung mit dem Wirtschaftsplan her. Es kann daher hier dahinstehen, ob Wirtschaftspläne dieser Art zum Budget gehören müssen. Die Haushaltspläne 1984 und 1985 jedenfalls beziehen in Übereinstimmung mit der jahrzehntelangen Übung die Wirtschaftspläne in das Budget mit ein. Der Bundestag hatte nun weder zur Veranschlagung der Titelsummen im Haushalt noch zu den Wirtschaftsplänen beraten, als er den Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz feststellte. Zu diesem Zeitpunkt wußte nur die Bundesregierung, warum die Titelsummen gerade so und nicht anders lauteten. Also trat nur eine Bindung an die Höhe der Titelsummen ein. Hinsichtlich der Spezifizierung der Titel liegt nicht einmal die gröbste, die nach Personal- und Sachkosten, vor. Da der Bundestag mit dem Beschluß über § 4 Abs. 9 HaushaltsG einen Beratungsbedarf des Haushaltsgesetzgebers anerkannt hat, ist er gleichsam beim Versuch, einen Haushalt auch insoweit festzustellen, steckengeblieben.
| |
Verordnet das Gremium Ausgabekürzungen, so stehen die subtrahierten Summen, wie in der mündlichen Verhandlung die Vertreter des Gremiums ausgeführt haben, im Haushaltsjahr nicht mehr zur Verfügung. Dann ist aber auch der Haushalt nicht mehr in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen (Art. 110 Abs. 1 Satz 3 GG).
| |
Der Bundestag hat daher meines Erachtens weder dem Grundsatz der Haushaltsklarheit durch eine grobe Spezialisierung der Ansätze genügt, wozu er sich selbst nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG verpflichtet wußte, noch hat er den Grundsatz des Haushaltsausgleichs gewahrt.
| |
IV.
| |
Aus den unter II. und III. genannten Gründen müßte auch meine Auffassung zur Abweisung der Anträge aus dem Verfahren 2 BvE 4/84 führen. In ihm ging es um die Vertretung der Antragsteller im Gremium nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG. Wenn diese Bestimmung, soweit hier geprüft, mit der Verfassung nicht vereinbar ist, kann das Grundgesetz auch kein Recht auf Beteiligung in einem solchen Gremium gewähren.
| |
(gez.) Mahrenholz
| |
Ich vermag dem Urteil des Senats nicht zuzustimmen. Der von der Mehrheit des Bundestages herbeigeführte Ausschluß der Fraktion DIE GRÜNEN von der Teilnahme an der Beratung der Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste verstieß gegen die aus Art. 38 Abs. 1, 20 Abs. 1 und 2 GG herzuleitenden Rechte dieser Fraktion (nachfolgend I.). Die Bildung des Gremiums nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 und 1985 durch Gesetz verstößt gegen die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG) (nachfolgend II.).
| |
1. Zu Recht und Stellung des Deutschen Bundestages als unmittelbares Repräsentationsorgan des Volkes gehört die Beteiligung aller seiner Mitglieder an seinen Verhandlungen. Die Abgeordneten insgesamt bilden den Bundestag (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Jeder einzelne Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG), alle gemeinsam sind "die Volksvertretung", die vom Volk als der Aktivbürgerschaft autorisiert und vermöge dessen in der Lage ist, das Volk als Einheit zu repräsentieren.
| |
Demgemäß ist jeder einzelne Abgeordnete kraft seiner Stellung als Repräsentant des Volkes berufen, an den Verhandlungen und Entscheidungen des Bundestages mitzuwirken. Ihm kommt ein eigenes und gleiches Recht auf diese Mitwirkung zu; nur so ist er in der Lage, das Amt, in das er durch seine Wahl berufen wurde, verantwortlich auszuüben. Es gibt keine Klassen von Abgeordneten je nach ihrer politischen Gruppierung oder danach, ob sie zur parlamentarischen Mehrheit oder Minderheit gehören.
| |
2. Die in dieser Weise für den repräsentativen Parlamentarismus grundlegende Beteiligung aller an den Verhandlungen der Volksvertretung gibt die Rechtfertigung dafür, daß Entscheidungen der Volksvertretung mit Mehrheit getroffen werden können und gleichwohl als Entscheidungen der Volksvertretung insgesamt gelten, die repräsentativ für Entscheidungen des Volkes stehen. Es ist die allgemeine Beteiligung an der politischen Willensbildung im Parlament, der daraus hervorgehende Prozeß allgemeiner geistig-politischer Diskussion und Auseinandersetzung, die das innere Recht und die Legitimation der Mehrheit begründen, Entscheidungen der bzw. für die Volksvertretung zu treffen. Das eine ist vom anderen nicht ablösbar.
| |
Dies gilt in besonderem Maße für die Wahrnehmung des Gesetzgebungs- und des Budgetrechts des Parlaments, die zu seinen Kernfunktionen gehören. Auch die Beratungen in einem Gremium, wie es durch § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 und 1985 geschaffen wurde, unterliegen diesem Prinzip. Die Übertragung der Beratung bestimmter Haushaltsansätze in ein kleines, geheim arbeitendes Gremium bedeutet nach der hier gewählten rechtlichen Konstruktion keinen Verzicht des Bundestages auf eine Beratung des Haushaltsplans, sondern nur deren Verlagerung; es bleibt eine - nur und allerdings durch die Vorabfestlegung der Höchstsumme begrenzte - Beratung, die die parlamentarische Budgetberatung vertritt bzw. ersetzt.
| |
3. Bestehen innerhalb des Parlaments Fraktionen und organisiert sich seine Arbeit vermittels Fraktionen - was nicht zuletzt ein Kennzeichen der parteienstaatlichen Entwicklung der modernen Demokratie ist -, so gilt der Grundsatz der Beteiligung aller auch für die Fraktionen, was grundsätzlich auch der Senat anerkennt (Urteil C II, 1). Die Fraktionen sind (parlamentarische) Aktionseinheiten jeweiliger Gruppen von Abgeordneten, die durch gleiche politische Zielvorstellungen und - in aller Regel - Parteizugehörigkeit verbunden sind; sie leiten ihre Rechte von denen der Abgeordneten her. Das gleiche Recht der Fraktionen auf Teilnahme an den parlamentarischen Verhandlungen ist Ausfluß des gleichen Beteiligungsrechts der Abgeordneten; das Recht der Abgeordneten wird auf die Ebene der Fraktionen - als eines Zusammenschlusses von politisch gleichgesinnten Abgeordneten - transponiert. Umgekehrt üben die einzelnen Abgeordneten ihr Beteiligungsrecht auch vermittels der Beteiligung der Fraktionen aus; über die fraktionsinterne Information und Willensbildung vermögen sie auch an solchen Beratungs- und Entscheidungsvorgängen teilzuhaben, an denen sie persönlich nicht beteiligt sein können.
| |
4. Der Grundsatz der Beteiligung aller - auf der Ebene des einzelnen Abgeordneten ebenso wie auf der Ebene der Fraktion - ist nicht nur eine Maxime, er ist ein unverrückbares Prinzip des repräsentativen Parlamentarismus. Über ihn kann deshalb von der Mehrheit des Parlaments nicht disponiert werden, auch nicht im Rahmen der sonst von ihr ausfüllbaren Geschäftsordnungs autonomie. Dem entsprechen die Regelungen der Geschäftsordnung des Bundestages, die vom gleichen Beteiligungsrecht aller Fraktionen bei Zusammenhang von Ausschüssen und auch von Unterausschüssen ausgehen (vgl. §§ 12, 54, 55 Abs. 3 GOBT).
| |
Steht dieser Grundsatz aber nicht zur Disposition der Mehrheit, so dürfen Abweichungen von ihm - und ebenso Durchbrechungen für einzelne Fälle - nicht schon aufgrund eines Ermessens, selbst wenn dieses gebunden ist, sondern nur aus zwingenden Gründen und nur als letztes Mittel erfolgen.
| |
a) Solche zwingenden Gründe können dann vorliegen, wenn andernfalls - etwa bei großer Zersplitterung - die Arbeitsfähigkeit des Parlaments oder seiner Ausschüsse evidentermaßen nicht mehr gegeben wäre. Für eine solche Lage bestehen indessen bei einem Bundestag, der nur vier Fraktionen zählt, ersichtlich keinerlei Anhaltspunkte. Solange aber solche Anhaltspunkte fehlen, unterliegt auch die Bildung und Bestimmung der Größe von parlamentarischen Ausschüssen und Gremien der Bindung an die Beteiligung aller Fraktionen.
| |
b) Auch Belange des Geheimschutzes kommen als solche zwingende Gründe in Betracht, aber sie führen nicht zu den gleichen Konsequenzen. Anders als im 19. und auch noch im beginnenden 20. Jahrhundert ist wegen der verstärkten Machtteilhabe des Parlaments sein Umgang mit Geheimsachen, auch solchen von hoher Intensitätsstufe, nicht mehr eine seltene Ausnahme, sondern ein eher regelmäßig eintretender Vorgang (vgl. auch BVerfGE 67, 100 [135]).
| |
Eben diese verstärkte Befassung mit Geheimsachen bedingt, daß die erforderliche Sicherung des Geheimschutzes (zunächst) auf dem Boden des Grundsatzes der Beteiligung aller, nicht aber auf dessen Kosten gesucht wird. Das erscheint auch möglich.
| |
Als entsprechende Schutz- und Sicherungsvorkehrungen stehen zur Verfügung oder können vorgesehen werden:
| |
- die Geheimschutzregelung, die der Bundestag selbst getroffen hat;
| |
- die Bildung kleiner Beratungsgremien im Rahmen der Betei ligungen aller, wofür die bisherige Praxis der Beratung der Haushaltsansätze der vier Dienste in einem Unterausschuß des Haushaltsausschusses gemäß § 55 Abs. 2 GOBT ein sprechendes Beispiel abgibt (das sich auch bei vier zu berücksichtigenden Fraktionen fortführen läßt);
| |
- der Ausschluß solcher einzelner Abgeordneter von der Teilnahme an Geheimberatungen, in deren Person die unmittelbare Gefahr besteht, daß sie zur Geheimniswahrung nicht bereit sind. Ein solcher Ausschluß bedürfte einer verfahrensmäßigen Absicherung; die Entscheidung wäre nicht der parlamentarischen Mehrheit, sondern dem zur Unparteilichkeit verpflichteten Präsidenten (vgl. § 7 Abs. 1 GOBT) des Bundestages oder einer vergleichbaren Instanz zu übertragen.
| |
- das Absehen - bei besonders sensiblen Beratungsgremien - vom Entsendungsrecht der Fraktionen zugunsten eines bloßen Vorschlagsrechts, das der Bestätigung bedarf, oder eines Wahlrechts aus der Fraktion (was praktisch eine vorherige Verständigung im Ältestenrat bedeuten würde).
| |
Mit diesen oder ähnlichen Vorkehrungen, die den Grundsatz der Beteiligung aller nicht beeinträchtigen, läßt sich der gebotene Geheimschutz für nahezu alle Fälle einer Gefährdung hinreichend sicherstellen. Sollte eine ganze Fraktion des Bundestages geheimnisunfähig bzw. -unwillig sein, weil die sie tragende politische Partei darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden oder zu beseitigen, steht dem Bundestag der - aus den Erfahrungen der Endphase der Weimarer Republik geschaffene - Weg des Art. 21 Abs. 2 GG in Verbindung mit § 43 Abs. 1 BVerfGG zu Gebote; dieser Weg ist dann das angemessene Mittel, die Beratungsfähigkeit des Parlaments ohne Aufgabe des Grundsatzes der Beteiligung aller zu erhalten.
| |
c) Zwar mögen noch andere extreme Ausnahmesituationen - innerhalb oder außerhalb des Geheimschutzes - vorstellbar sein, die besondere Reaktionen erfordern. Es bedarf hier aber keiner Erörterung, ob und gegebenenfalls welche Vorkehrungen dann vom Parlament getroffen werden können, denn eine Situation solcher Art ist weder von den Antragsgegnern behauptet noch sonst irgendwie ersichtlich. Etwaige dann angemessene oder vertretbare Maßnahmen können jedenfalls nicht antizipierend in das verfassungsrechtlich vorgegebene Recht für die Behandlung derjenigen Fälle einbezogen werden, die sich im Rahmen einer - wenn auch zuweilen konfliktträchtigen - demokratischen Normallage bewegen.
| |
5. Den dargelegten Grundsätzen, die aus dem für das Parlament als Repräsentationsorgan des Volkes strukturbestimmenden verfassungsrechtlichen Prinzip der Beteiligung aller folgen, wird die Entscheidung des Senats nicht gerecht; sie stellt sie vielmehr in wesentlichen Punkten in Frage.
| |
Zwar betont der Senat den Gedanken der Beteiligung aller und des gleichen Rechts der Fraktionen (Urteil C. I. vor 1.; C. II., 1), versteht beide aber nur als Gedanken oder Regel, nicht als unverrückbares, für die repräsentative Struktur der Volksvertretung bestimmendes Prinzip. Deshalb entzieht er dieses Prinzip nicht der Disposition der Mehrheit, sondern läßt Abweichungen davon schon aus sachbezogenen Erwägungen durch Mehrheitsbeschluß zu (Urteil C. I., 2 c; C. II., 3 c). Diese Abweichungsfälle versucht der Senat zwar einzugrenzen, um sie auf "eng begrenzte Ausnahmefälle" zu beschränken. Aber diese Eingrenzungen bleiben ungeachtet der gebrauchten Formulierungen doch wieder so offen und nach Einschätzungen disponibel, daß sie im Ergebnis und in der vom Senat selbst vorgenommenen Anwendung den Ausschluß einer Fraktion von der Teilnahme an den parlamentarischen Beratungen schon aufgrund bloßer Mutmaßungen, die nicht einmal weiter erhärtet zu werden brauchen, gestatten.
| |
Das zeigt gerade der vorliegende Fall. Weder dem antragstellenden Abgeordneten noch der antragstellenden Fraktion ist vom Bundestag bzw. seiner Mehrheit vorgehalten worden, daß er bzw. ihre Mitglieder in vergleichbaren Fällen bisher den Geheimschutz nicht gewahrt oder daß sie mit Bestimmtheit erklärt hätten, ihn bei den in Rede stehenden Beratungen nicht wahren zu wollen. Beide sind auch, wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, überhaupt nicht zu einer Erklärung aufgefordert worden, ob sie bereit seien, sich der Geheimhaltung bei der Beratung der in Frage stehenden Wirtschaftspläne und den im Zusammenhang damit bisher getroffenen Verabredungen zu unterwerfen und sich daran zu halten. Vielmehr genügte offenbar ein allgemeines Mißtrauen der Mehrheit gegenüber der neuen Fraktion DIE GRÜNEN und die Äußerung eines Mitglieds der Fraktion unmittelbar nach der Bundestagswahl vom 6. März 1983, für sie gebe es keine Pflicht zur Geheimhaltung ihnen zugänglicher Informationen - eine Äußerung, die freilich schon innerhalb der Fraktion Widerspruch erfuhr. Es wurde - ohne jede weitere Aufklärung und ohne irgendwelche Verfahrensschritte (etwa der oben 4 b aufgezeigten Art) - sogleich ein Weg für die Beratung der in Frage stehenden Wirtschaftspläne eingeschlagen, der dazu bestimmt und geeignet war, die Fraktion insgesamt von der Teilnahme an der Beratung auszuschließen.
| |
Indem der Senat ein solches Vorgehen als verfassungsrechtlich zulässig erklärt, zeigt er, in welch weitem Umfang er eine Dispositionsbefugnis der jeweiligen parlamentarischen Mehrheit über das Prinzip der Beteiligung aller anerkennt und welch geringes Gewicht er diesem Prinzip beimißt; im Ergebnis genügt die Maxime von Vertrauen und Verdacht, um davon abzuweichen. Das kann nach meiner Auffassung nicht rechtens sein.
| |
II.
| |
Es verletzt die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages, ein Gremium wie das nach § 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984 und 1985 durch Gesetz zu bilden.
| |
Die Regelung des Gangs der Gesetzes- und Budgetberatung im Bundestag, einschließlich der Bildung dazu gegebenenfalls vor gesehener kleinerer Gremien, stellt eine typische Geschäftsordnungsregelung dar. Hierzu ist der Bundestag kraft der ihm von der Verfassung unmittelbar zuerkannten Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG) ausschließlich zuständig. Diese Geschäftsordnungsautonomie beinhaltet nicht lediglich eine subsidiäre Regelungsbefugnis im Rahmen der Gesetze, sondern - ebenso wie die Geschäftsordnungsbefugnis der Regierung gemäß Art. 65 Satz 4 GG - eine verfassungsunmittelbare Sachkompetenz. Sie ist dem Bundestag als Volksvertretungs-Körperschaft, nicht in seiner Funktion als Gesetzgebungsorgan zuerkannt. Er selbst und allein soll Herr seines Verfahrens, seiner inneren Gliederung usw. sein. Diese Kompetenz umfaßt den gesamten Bereich der Geschäftsordnungsangelegenheiten, unabhängig davon, ob es sich um sogenannte Kern- oder Randfragen handelt.
| |
In diese verfassungsbegründete Kompetenz darf der einfache Gesetzgeber, der unter der Verfassung und den von ihr vorgenommenen Kompetenzzuweisungen steht, nicht eingreifen, ohne dazu besonders ermächtigt zu sein. An einer solchen Ermächtigung fehlt es aber. Auch aus § 54 Abs. 2 GOBT läßt sich dafür nichts entnehmen; abgesehen davon, daß diese Bestimmung eine solche Ermächtigung nicht enthält und auch nicht enthalten konnte, bezieht sie sich, wie im Sondervotum Mahrenholz dargelegt, nach ihrer eindeutigen Intention nur auf solche Ausschüsse, die nicht der Vorbereitung von Verhandlungen des Bundestages, insbesondere der Gesetzes- und Budgetberatungen, dienen.
| |
Dieses Fehlen einer Kompetenz des Gesetzgebers zur Regelung von Geschäftsordnungsmaterien kann auch nicht deshalb für bedeutungslos erklärt werden, weil der Bundestag, selbst Gesetzgebungsorgan, im einen wie im anderen Falle zuständig sei. Denn der Bundestag ist nicht alleiniges Gesetzgebungsorgan, sondern - auch bei sog. Einspruchsgesetzen, zu denen das Haushaltsgesetz zählt - an eine Mitwirkung des Bundesrates gebunden, deren Intensität sich nach Art. 77 Abs. 4 GG bestimmt; er bleibt danach - für eine Aufhebung oder Änderung des Haus haltsgesetzes - nicht selbst Herr der Sache und des Verfahrens. Zudem besteht für das Haushaltsgesetz, wie sich aus Art. 110 Abs. 3 GG ergibt, ein Einbringungsmonopol der Bundesregierung, so daß der Bundestag für eine Änderung des einmal beschlossenen Haushaltsgesetzes nicht einmal das Initiativrecht hat.
| |